SUSP Sistema Único de Segurança Pública Estados

Arquitetura institucional do SUSP

CAPÍTULO 8

Sistema Penitenciário

1. Introdução

Entre 1995 e 2003 o número de presos no Sistema Penitenciário brasileiro dobrou. Passamos de 148.760 para 302.495 homens e mulheres privados da liberdade no país. No cálculo de presos por 100.000 habitantes, necessário para se dimensionar o tamanho da população presa, comparando-se com o da população livre, os índices revelam-se impressionantes: passamos de 95,5 para 184,4 presos por 100.000 habitantes, ou seja, um crescimento de 93%. E, o que é pior, a despeito de um extraordinário esforço de construção de inúmeras unidades prisionais pelo país afora, com a geração de cerca de 100.000 novas vagas, continua faltando lugar para mais de 100.000 presos.1 Se adicionarmos ao cálculo o número de mandados de prisão não cumpridos no país, número sobre o qual nem a Polícia, nem a Justiça, conseguem chegar a qualquer acordo, poder-se-ia dizer que falta lugar para muitos outros milhares de infratores. Outros 100.000? 200.000? 300.000? Ninguém sabe.

Como se tudo isto não bastasse, a velocidade de novos ingressos nas prisões do país é absolutamente assustadora. No sistema penitenciário do estado de São Paulo, por exemplo, ingressam, em média, 1.000 novos presos a cada mês. Acentue-se que, ao se falar de novos presos, já se está considerando a diferença entre presos que ingressam e presos que saem em liberdade. Resultado: brutais níveis de superlotação. Superlotação. Violência. Corrupção. Condições de cumprimento de pena absolutamente desumanas e degradantes. Homens e mulheres tratados como animais. O sistema penitenciário brasileiro vive uma crise profunda. Aqui são sistematicamente ignoradas tanto a legislação nacional, quanto a extensa legislação internacional que trata da questão penitenciária. E não nos esqueçamos: o Brasil é signatário dessa legislação internacional. Parece não haver qualquer compromisso com a administração de um sistema penitenciário respeitador das leis.

A crise do Sistema Penitenciário brasileiro tem sido objeto constante de cobertura da mídia, principalmente quando presos se rebelam, freqüentemente fazendo reféns, nas fugas e nos constantes episódios de violência entre grupos de presos que controlam unidades prisionais e disputam poder dentro e fora dos muros. A corrupção que grassa nas prisões do país e a dramática situação de superlotação também povoam o noticiário cotidiano. As poucas ações positivas, que eventualmente geram resultados concretos para a melhoria da gestão prisional, raramente chegam ao conhecimento da sociedade. A sensação mais comum é de que estamos diante de uma situação absolutamente caótica, principalmente se nos detivermos na análise das finalidades da pena privativa de liberdade, tal como preceituam as leis vigentes no país.

De acordo com a legislação brasileira e com a legislação internacional, é obrigação do Estado prover educação, saúde, trabalho e assistência material básica que contribuam para a futura reinserção social do preso. É, portanto, inaceitável que ao custodiar indivíduos que infringiram normas sociais, o Estado se revele um infrator das leis, violando toda sorte de direitos, além de não agir com rigor no combate à violência e à corrupção. Ademais, o descalabro das condições de aprisionamento dá lugar à busca de estratégias de sobrevivência, por parte da população presa, que acabam por perpetuar e fortalecer a socialização de valores de desrespeito à vida, de ausência de responsabilidade e autonomia e de descrença na autoridade do Estado e da Lei.

Alterar o quadro em que se encontra o Sistema Penitenciário brasileiro requer ações governamentais firmes que garantam a implementação das leis, principalmente da Lei de Execução Penal/LEP (Lei Federal 7.210/1984) e dos regulamentos estaduais existentes. Requer, obviamente, a proposição de uma política penitenciária que estabeleça os instrumentos que possam efetivar as disposições legais. O trabalho aqui apresentado busca discutir estratégias que apontem para possibilidades concretas de mudança, levando-se em conta as propostas para o Sistema Penitenciário  inseridas no Plano Nacional de Segurança Pública proposto pelo candidato Luiz Inácio Lula da Silva durante sua campanha.

O Capítulo 2 traça um rápido panorama do Sistema Penitenciário brasileiro em números. Primeiramente, a análise de algumas séries históricas dá bem a noção da gravidade do problema que enfrentamos – acentuado crescimento da população prisional e do déficit de vagas. Em seguida, apresentamos um sumário dos dados encaminhados à coordenação deste trabalho pelos diferentes estados brasileiros. A análise detalhada desse material, acompanhada dos quadros e tabelas correspondentes, encontra-se no Anexo 1. Para o estabelecimento de uma “política penitenciária” é imprescindível que se tenha clareza acerca das bases conceituais que fundamentam este empreendimento. É necessário, portanto, esclarecer, diante das proposições legais e dentro da construção de um Estado Democrático de Direito, como se contextualiza a pena privativa da liberdade e as suas alternativas na sociedade brasileira, face aos altos índices de criminalidade verificados. É preciso indicar, mesmo que brevemente, em que contexto se gesta a exclusão social de parcela significativa da população brasileira, se agudizam os níveis de desigualdade e se produz solo fértil para o crescimento brutal da criminalidade violenta. Tal é a discussão pretendida no Capítulo 3.

O Capítulo 4 é dedicado ao tema da Gestão Prisional em seus múltiplos aspectos, analisando o cotidiano da vida intramuros e buscando estratégias de superação dos principais problemas com que se defrontam presos e seus custodiadores no gerenciamento da privação da liberdade. Discutiremos em que medida a prisão, enquanto instituição executora das penas, adquire feições muito especiais quanto às formas como gerencia o cotidiano de milhares de pessoas confinadas. Inúmeras são as situações diárias a serem administradas, em meio das quais se entrecruzam exigências legais, de segurança individual e coletiva, de satisfação de necessidades básicas objetivas e subjetivas, considerando-se, ainda, que existem diferentes regimes de cumprimento de penas (regimes fechado, semi-aberto e aberto). Problemas corriqueiros podem, rapidamente, dar lugar a episódios de insurgência e violência. Tratase, pois, de uma gestão delicada, em que os custodiadores têm um papel muito importante, já que a ausência da liberdade também retira dos presos grande parte de sua autonomia.

O conhecimento da cultura prisional revela que a convivência dos presos entre si e com seus custodiadores apresenta muitas peculiaridades. Também as relações entre os gestores da segurança penitenciária e os da assistência aos presos são objeto de permanentes dificuldades. Médicos, dentistas, enfermeiros, assistentes sociais, psicólogos e professores aparentemente se colocam como os gestores da assistência, enquanto que os agentes de segurança se vêm como responsáveis pela segurança individual e coletiva. Tal dicotomia acaba sinalizando responsabilidades distintas, enganosas, como se um grupo de custodiadores trabalhasse “pró preso”, enquanto outro atuasse “contra o preso”. Na verdade, todos trabalham na custódia de presos, com inserções diferenciadas de acordo com suas atribuições profissionais, o que possibilita operacionalizar a execução da pena.

O Capítulo 5 discute as formas de controle interno e externo do sistema penitenciário e traz propostas muito concretas de aperfeiçoamento dos órgãos existentes e da criação de novos mecanismos de controle. A despeito de a mídia ocupar-se do sistema penitenciário no momento do escândalo, das rebeliões, dos episódios vergonhosos de corrupção e das fugas, o cotidiano da vida nas prisões padece de brutal invisibilidade e poucos são os mecanismos instituídos que efetivamente funcionam no sentido de revelar como se processa o confinamento dos indivíduos presos. Carecemos de instrumentos que dêem visibilidade ao que ocorre no interior das prisões: a Lei de Execução Penal propõe órgãos fiscalizadores, mas nem todos têm a eficácia necessária, seja por que nos acostumamos a naturalizar que “a prisão sempre foi assim”, ou mesmo por que não existe por parte da sociedade a proposição  firme de exercer o controle sobre a ação do Estado na custódia de presos. Por isso mesmo, a criação de instituições de controle interno e externo do sistema prisional, que possam realizar o contínuo monitoramento da vida intra-muros, é fundamental se desejamos alterar uma cultura de violência institucional e passar para uma cultura de proteção aos direitos humanos.

Em busca desta nova cultura, a capacitação continuada dos recursos humanos que desempenham a custódia é fundamental, sendo tema para o Capítulo 6 que versa sobre Capacitação de Pessoal no sistema penitenciário. Vale lembrar que não temos, no Brasil, formação profissional anterior ao acesso ao emprego dos agentes do Estado envolvidos com a custódia, principalmente dos agentes de segurança penitenciária. Estes são recrutados por mecanismos formais que, na verdade, não logram avaliar conhecimentos ou formação ético-política voltados ao desempenhodas funções de segurança. Tudo isto porque não temos, ainda, o cargo de agente de segurança penitenciária ocupado por um profissional. O que existe é o detentor de um ofício e a proposta aqui apresentada é a da profissionalização para a área de segurança penitenciária, a ser desenvolvida como uma política pública de educação. Ao lado disto, discutiremos a necessidade da capacitação continuada a ser realizada por Escolas de Formação Penitenciária nos estados, tanto para agentes, quanto para os demais profissionais da assistência.

O Capítulo 7 trata de um tema muito delicado: a gestão de recursos humanos no âmbito do sistema penitenciário. Hoje, a maior parte dos sistemas penitenciários estaduais não dispõem de planos de cargos e salários. Tal situação produz graves conseqüências no gerenciamento de pessoal. Além desta falta de definição quanto à projeção do futuro funcional dos servidores, acrescem as más condições de trabalho, vivenciadas em ambiente em que são constantes as situações de emergência e risco. Carecemos de uma política de saúde do trabalhador, instrumento usual hoje em toda empresa de médio e grande porte.Propostas nessas áreas fazem parte do Capítulo 7.

Alguns temas muito esquecidos e carentes de propostas adequadas também serão objeto de discussão do trabalho aqui apresentado: a situação da mulher presa, e de seus filhos em idade de freqüência a creches, e a questão dos egressos diante dos dilemas da reinserção social. O Capítulo 8 tratará desses temas. Como a população prisional masculina é significativamente mais numerosa em todos os países do mundo, as prisões são basicamente concebidas para homens e suas regras e regulamentos definidos por homens. A especificidade da mulher presa é freqüentemente ignorada. As questões de gênero, quando se discute sistemas penitenciários, deve ser tema central das preocupações de quem administra a privação da liberdade. A questão do egresso penitenciário também mereceu atenção neste trabalho. Raros são os programas que objetivam apoiar o indivíduo que reencontra a liberdade, embora a legislação seja muito clara a respeito das obrigações do Estado nesta área. A revisão de algumas estratégias hoje existentes e propostas no sentido de criar mecanismos de suporte ao egresso penitenciário fazem parte do Capítulo 8.

No Capítulo 9 será discutida a questão da terceirização de unidades prisionais e da privatização. Foram realizadas visitas aos estados do Paraná e Ceará que adotam o sistema que intitulam de “terceirização”, mas que não passa de completa privatização dos diferentes serviços, inclusive daquele de segurança. Uma análise da realidade brasileira nessa área e uma breve discussão mais geral do tema fazem parte desse item. Nas conclusões serão revistas, de forma resumida, as propostas contidas ao longo do documento, com a preocupação de enfatizar a necessidade ou não de mudanças legislativas para que se viabilizem as referidas propostas. Dedicaremos, também, espaço ao tema das alternativas à pena de prisão no contexto brasileiro e à necessidade de mudanças legislativas emergenciais que permitam maior utilização das alternativas como uma das formas decontribuir para a superação da crise do sistema penitenciário no país. O Brasil definitivamente não pode se dar ao luxo de encarcerar o infrator que não é violento e perigoso. Nunca é demais lembrar que um preso no país custa, por mês, dezessete vezes mais do que um aluno em programas de alfabetização. Se levarmos em conta que o Brasil convive com a cifra infamante de um milhão e quinhentos mil adolescentes analfabetos, não é difícil imaginar que precisamos, com urgência, reservar as prisões para o infrator que se constitui em risco concreto à segurança da população.

Nesse sentido, discutiremos, a necessidade de o governo federal desenvolver ampla campanha de esclarecimento da população quanto à ineficácia da pena de prisão enquanto instrumento de controle social. Está mais do que na hora de se admitir, sem qualquer hipocrisia, que a pena de prisão serve para castigar e que a tão proclamada “ressocialização” do infrator não passa de uma impostura, ou, como diz Maria Lucia Karan2 de propaganda enganosa de um sistema de justiça criminal que foi idealizado para punir o pobre, nada mais do que isso.

O presente trabalho vem acompanhado de três Anexos. O Anexo 1 é constituído por gráficos e tabelas que reúnem as informações encaminhadas pelos estados, em resposta ao questionário elaborado pela coordenação deste trabalho. Ao todo, 27 estados responderam o questionário, com exceção de Roraima e Paraíba. São 61 gráficos e 78 tabelas com informações das mais variadas, desde temas relativos à gestão prisional, até dados sobre o perfil dos presos. Integra o Anexo 1 a análise de todo este material que, na verdade, mapeia a realidade do sistema penitenciário brasileiro nos dias de hoje. Vale ressaltar a importância do Anexo 1 na medida em que se conhece muito pouco do que vai pelas prisões do país – os estados não produzem dados para consulta e, em geral, não estão informatizados.

O Anexo 2 é uma avaliação de documentos enviados pelos sistemas penitenciários, a nosso pedido: leis, decretos, portarias, editais de concursos, etc. 14 estados nos encaminharam algum tipo de documentação e consideramos importante reunir e analisar esse material, produzido pelos diferentes estados, de forma a conhecer um pouco como se dá a gestão penitenciária pelo Brasil afora. Com isso constituiu-se um banco de dados que pode ser extremamente útil para consulta por estados que buscam orientação para elaborar documentos semelhantes. Há referências a modelos de regulamentos penitenciários, a portarias que disciplinam a revista de visitantes, etc.

O Anexo 3 é a proposta de criação de uma divisão de saúde no DEPEN, considerando que, muito em breve, haverá unidades prisionais federais.

Finalmente, é importante mencionar que, embora o texto final deste trabalho seja de inteira responsabilidade da equipe que o produziu, alguns especialistas tiveram importante participação em sua elaboração. Ressaltem-se as seguintes contribuições:

1. Na área da saúde, uma equipe da Superintendência de Saúde da Secretaria de Administração Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro desenvolveu o Anexo 3, do qual foram retiradas recomendações constantes dos itens 4.4.2. e 7.3. Para a relação dos profissionais que contribuíram para a elaboração do documento conferir Anexo 3.

2. O item 4.4.3. incorpora sugestões de Julio Ribeiro.

3. O texto que Olga Spinoza elaborou sobre a questão da mulher presa encontra-se reproduzido no item 8.1. e 8.1.1.

4. “A questão das creches” é um resumo do texto que Claudia Stella preparou a pedido da coordenação deste trabalho.

5. O item 8.2. é, também, um resumo do texto que Milton Julio de Carvalho Filho redigiu a nosso pedido.

6. O capítulo 9, Privatização no sistema penitenciário, incorpora o texto que Augusto Thompson elaborou, também a nosso pedido.

2. Panorama Geral do Sistema Penitenciário Brasileiro em Números

2.1. A Evolução da População Carcerária

Existem dados razoavelmente confiáveis para o crescimento da população carcerária no Brasil entre os anos de 1995 e 2003, quando o número de presos por 100.000 habitantes cresceu 84%, como demonstra o Gráfico 1, abaixo. Considerando-se o crescimento da população carcerária em outras partes do mundo, percebe-se que tal número é bastante acentuado. Ao longo dos anos 1990 o crescimento médio do número de presos variou entre 20 e 40% nos mais diversos países. No entanto, alguns países das Américas tiveram crescimento muito maior: Estados Unidos, México, Argentina, Brasil e Colômbia, viram sua população carcerária crescer entre 60 e 85%. 1 De maneira geral, os especialistas sustentam que o crescimento da população prisional ao redor do mundo não guarda qualquer relação com as taxas de criminalidade. Ou seja, o número de presos não cresceu porque havia mais infratores cometendo crimes. As taxas de encarceramento por 100.000 habitantes aumentaram, basicamente, porque os diferentes países adotaram legislações mais duras em dois momentos: na condenação (impondo penas mais longas) e na liberação de presos (limitando os benefícios que abreviavam as penas). Voltaremos a esse assunto no Capítulo 9.

Gráfico 1. Crescimento da população carcerária no Brasil - 1995 a 2003

Fonte: Para o Rio de Janeiro: DESIPE; para São Paulo: Sistema Administração Penitenciária; para outros estados: Ministério da Justiça. Para o ano de 2003 foram utilizados os dados colhidos por este trabalho.

2.2. A Evolução do Número de Presos, Vagas e Déficit

Considerando-se o somatório do número de presos nos sistemas penitenciários estaduais e aqueles abrigados em delegacias policiais, ainda de acordo com dados do Ministério da Justiça, o Brasil passou de 148.760 presos em 1995 para 284.989 em 2003. Houve, no mesmo período, um esforço muito grande de geração de novas vagas, tendo sido criadas 112.132 novas vagas em dezenas de unidades prisionais pelo país afora. Passamos, assim, de 68.597 para 180.726 vagas. No entanto, a despeito do investimento de recursos consideráveis, nos diferentes estados, para a construção dos novos estabelecimentos, o déficit de vagas hoje é muito maior do que em meados dos anos 1990. De acordo com os números do Ministério da Justiça, o déficit, em junho de 2003, era de 104.363 vagas. Vale ressaltar que este assunto será também retomado no Capítulo 9 e, por ora, basta que se registre a dimensão do problema.

Gráfico 2. População carcerária, número de vagas e déficit de vagas- 1995 a 2003

Fonte: Ministério da Justiça

1.2. Análise das Informações dos Estados

No Anexo 1 ao presente trabalho, podem ser encontrados o modelo do questionário que foi encaminhado aos estados e a íntegra da análise de todas as informações geradas pelo referido instrumento, relativas ao conteúdo de 68 gráficos e 78 tabelas. O material a seguir é um sumário desse conjunto de informações, cabendo recomendar que os resultados sejam considerados com cautela, na medida em que, a despeito do esforço de crítica dos dados e checagem de muitos deles com os diferentes estados, ainda se constatam algumas inconsistências. Há informações truncadas e há dados faltosos. Os estados não possuem dados informatizados e, em sua maior parte, muitas informações foram coletadas exclusivamente para este trabalho. Embora, ao longo do Anexo 1, sejam apontados diversos problemas com os dados, procuraremos aqui, a título de sumarizar os resultados, cobrir as questões mais gerais e menos contaminadas por incongruências. Vale ressaltar que os dados referem-se ao ano de 2003.

· Segundo as informações coletadas, o Brasil tinha, em novembro de 2003, 302.495 presos, dos quais, 227.670, ou 75,3%, em unidades dos sistemas penitenciários e 74.825, ou 24,7%, em delegacias policiais. De acordo com a lei, xadrezes de delegacias não estão destinados ao abrigo de presos, a não ser pelo tempo necessário para lavratura de um flagrante e identificação;

· O número de presos abrigados em delegacias de polícia é muito grande em diversos estados. Em três estados mais de 50% dos presos estão fora dos sistemas penitenciários e em sete estados mais de 30% dos presos estão em delegacias, em flagrante desrespeito à legislação do país;

· As médias mensais de novos ingressos nos sistemas penitenciários são muito altas.  Em 10 estados a média mensal de novos ingressos é superior a 5% do total da população carcerária abrigada nos sistemas penitenciários, o que, óbviamente, inviabiliza qualquer tentativa de planejamento estratégico conseqüente da política penitenciária;

· Comparando-se as médias mensais de novos ingressos e de liberações (seja por término de pena, liberdade condicional ou desinternação, esta no caso dos inimputáveis), percebe-se que os primeiros equivalem a quase o dobro do número de liberações. Ou seja, o sistema penitenciário funciona como um verdadeiro funil, o que explica o crescimento do nível de superlotação ao longo dos anos, a despeito da criação de milhares de novas vagas, como já mencionado;

· Nos sistemas penitenciários, cerca de 70% dos presos estão condenados e o restante aguarda julgamento, o que pode ser considerado aceitável segundo médias internacionais;

· 75,8% dos presos nos sistemas penitenciários cumprem pena em regime fechado, aproximadamente 13% em regime semi-aberto e 2,7% em regime aberto, o que parece indicar rigor do judiciário na aplicação da lei e mesmo o endurecimento da legislação.

· 36% dos presos que se encontram em delegacias policiais já estão condenados, contrariando diplomas legais do país e internacionais;

· Mais de 4.000 presos, condenados nos regimes semi-aberto e aberto, cumprem pena em delegacias policiais, estando impossibilitados de usufruir dos benefícios que a lei faculta a condenados nesses regimes, como o trabalho externo e as visitar ao lar;

· Em 20% dos estados houve a criação de Secretarias de Administração Penitenciária para gerir os sistemas penitenciários estaduais, demonstrando a crescente importância dessa área da administração pública, sempre marcada por crises e convivendo com uma população carcerária crescente;

· 25% dos estados não possuem Regulamento Penitenciário. Ora, a Lei de Execução Penal data de 1984 e deveria ter sido regulamentada a seguir, por todos os estados. O fato de 25% dos estados, depois de 20 anos, ainda não contarem com tais instrumentos de gestão, constitui-se em fato muito grave. E, pior ainda, apenas 50% dos estados contam com manuais de atribuições das diferentes funções nos sistemas penitenciários. Tudo isto está a indicar que a improvisação parece ser a marca da gestão prisional em muitos estados do país;

· 42% dos estados têm convênio com o SUS na área do sistema penitenciário. Tomando-se como referência o estado do Rio de Janeiro, o primeiro a estabelecer convênio com o SUS para o Sistema Penitenciário, ainda em 1992, é lamentável constatar que, mais de dez anos depois, ainda é pequeno o número de estados que recebem verbas do Ministério da Saúde para atender às necessidades de assistência à saúde dos presos;

· 94,4% da população carcerária é constituída de homens e 4% de mulheres, o que se aproxima às médias internacionais;

· A população carcerária é muito jovem: 18,3% têm entre 18 e menos de 25 anos e 23,2% dos presos têm entre 25 e menos de 30 anos. Acompanhando uma tendência, também mundial, a população de presos vem apresentando um perfil cada vez mais jovem;

· A população carcerária brasileira apresenta nível de escolaridade muito baixo. 70% dos presos não completaram o 1º grau e, o que é pior, 10,4% dos presos são analfabetos;

· Quanto aos artigos de maior condenação, 23,9% dos presos estão condenados no Art.157 (roubo); 10,5% no Art. 12 (tráfico de entorpecentes); 9,1% no Art. 155 (furto); e 8,9% no Art. 121 (homicídio);

· Quanto ao tamanho da pena, 15,7% dos presos foram condenados a penas de 1 a 4 anos; 20,2% dos presos foram condenados a penas de 5 a 8 anos; e o restante, ou seja, 64%, foram condenados a penas de 9 anos ou mais, o que indica o rigor do Judiciário na aplicação de uma legislação, por si mesma rigorosa;

· Em 17% dos estados não há controle do término de pena dos presos e, o que é pior, entre os estados que o fazem cerca de 32% não têm esse controle informatizado, o que nos leva a supor que muitos presos permanecem privados da liberdade para além dos prazos legais, não apenas no que se refere a penas cumpridas, como à obtenção do livramento condicional;

· Apenas 17,3% dos presos estão envolvidos em alguma atividade educacional.  Levando-se em conta que 70% dos presos não terminaram o 1º grau e que cerca de 10% são analfabetos, é óbvio que os sistemas penitenciários não parecem estar interessados em alterar esse quadro. Ademais, considerando que 83,3% dos estados mantêm convênios com as Secretarias de Educação para o desenvolvimento de atividades educacionais, o quadro resulta ainda mais absurdo;

· Apenas 26% dos presos estão envolvidos em atividades laborativas o que, no mínimo, limita a possibilidade da remição da pena pelo trabalho (um dia trabalhado = menos três dias de pena), o que se constitui em direito do preso, além de refletir a histórica incompetência do Estado brasileiro em prover trabalho ao preso. E, o que é pior, em muitos estados menos de 10% dos presos trabalham. Se muitos cometeram crimes por jamais terem aprendido um ofício ou, por inúmeras circunstâncias da vida, jamais terem desenvolvido o gosto pelo trabalho, os sistemas penitenciários fazem muito pouco para mudar tal estado de coisas;

· Apenas 20% dos presos condenados em regime semi-aberto trabalham fora dos muros, mas 76% têm autorização para visitar suas famílias;

· 70% dos presos recebem visitas e 27 % recebem visita íntima. Vale ressaltar que 36% dos estados afirmaram que autorizam visitas íntimas entre parceiros homossexuais.

· Há mais de 2.000 presos comprovadamente portadores do vírus HIV+ no sistema penitenciário brasileiro. Considerando-se que, de acordo com orientação da Organização Mundial de Saúde, a checagem obrigatória é vedada, pode-se imaginar que este número seja muito mais alto;

· Cerca de 88% dos estados informaram que há distribuição regular de material de higiene nos seus sistemas penitenciários e 40% sustentam que distribuem vestuário e roupa de cama. Vale ressaltar que em nossas visitas a diferentes estados foi constatado que, mesmo aqueles que eventualmente distribuem tais itens, não o fazem regularmente.

· Aproximadamente 50% dos sistemas penitenciários estaduais não contam com creches para os filhos pequenos de mulheres presas, o que contraria a Lei de Execução Penal;

· Em 60% dos estados há censura à correspondência, em desrespeito à Constituição Brasileira;

· Em 82,6% dos estados há servidores desviados de função, o que aponta para uma grave distorção dos sistemas penitenciários. Historicamente, se realizam muito mais concursos para agentes de segurança penitenciária do que para as áreas administrativa e técnica (advogados, psicólogos, assistentes sociais, médicos, etc). O resultado são carências profundas em determinadas áreas que acabam supridas por quem fez concurso para agente de segurança penitenciária e revela aptidão para tal ou qual tarefa, ou mesmo possui diploma universitário que permite o exercício desta ou daquela profissão dentro dos muros;

· Nos diferentes sistemas penitenciários, policiais militares participam das atividades de formas diversas. Em 45,8% dos estados, policiais militares dirigem os sistemas penitenciários e em 66,7% dos casos há policiais militares dirigindo unidades prisionais. Em cerca de 80% dos estados é a polícia militar que faz a escolta de presos e em todos os estados, à exceção de São Paulo, são policiais militares que se responsabilizam pela segurança externa das unidades;

· Apenas 20% dos estados contam com Escolas de Formação Penitenciária, o que revela o absoluto descompromisso com a formação e a capacitação continuada do pessoal penitenciário;

· Em 70,8% dos sistemas penitenciários não há planos de cargos e salários, o que aponta para o improviso em que se dá a gestão prisional;

· Apenas 16,7% dos estados contam com Patronatos, indicando que a questão do egresso não é considerada uma questão importante. Muito ao contrário, os sistemas penitenciários apenas se ocupam daqueles privados da liberdade, e se ocupam mal, como está demonstrado pelos números aqui relatados, não havendo qualquer compromisso em apoiar quem sai da prisão;

· Em 66,7% dos estados já se encontra a terceirização de uma série de serviços, notadamente daqueles relacionadas com a feitura e distribuição de alimentação aos presos.

· Em 68% dos estados há projetos em parceria com a sociedade civil;

· Em 72% dos estados os sistemas penitenciários identificam e separam presos por facções, indicando que o Estado está longe de exercer controle efetivo sobre as unidades prisionais. E, o que é pior, sabe-se que, freqüentemente, a identidade com determinado grupo acaba por materializar-se a partir da provocação do gestor prisional;

· 39% dos estados não têm Conselhos da Comunidade e, onde tais Conselhos existem, os mesmos são atuantes, fazendo monitoramento das unidades prisionais, em apenas 52% dos casos;

· Em 28% dos estados não existe Defensoria Pública, sendo a assistência jurídica aos presos muito comprometida;

· Em 24% dos estados os castigos e recompensas não estão regulamentados.

· Em apenas 88% dos estados havia, em novembro de 2003, CTCs constituídas de acordo com a LEP;

· Houve mais de 4.000 fugas no sistema penitenciário brasileiro no ano 2003;

· 303 presos foram assassinados por outros presos nos sistemas penitenciários estaduais. Ora, considerando-se que homens e mulheres privados da liberdade encontram-se sob a responsabilidade do Estado, é gravíssimo constatar que as mortes acontecem em proporções alarmantes e rigorosamente nada se faz, não se ouvindo falar de indenizações às famílias desses presos;

· 50% dos sistemas penitenciários não contam com Corregedorias, órgão de controle interno por excelência, que deveria necessariamente fazer parte da estrutura de qualquer sistema penitenciário estadual. Considerando-se os níveis de corrupção e violência, de irregularidades e ilegalidades de toda ordem, que grassam nas prisões do país, é indesculpável que não se trate de criar Corregedorias para lidar com tais problemas.

· 36% dos estados alegaram ter Ouvidorias, o que, no mínimo, é surpreendente, se levarmos em conta os dados do ítem anterior. Ouvidorias são órgãos de controle externo e seriam necessárias análises cuidadosas sobre o funcionamento de tais Ouvidorias para que as mesmas pudessem ser consideradas efetivos órgãos de controle externo, ao invés de estratégias dos próprios sistemas penitenciários, com independência muito limitada e relativa;

· 91,7% dos sistemas penitenciários estaduais contam com detectores de metal em suas unidades e 8,3% com bloqueadores de telefones celulares. A grande quantidade de detectores de metal, basicamente de portais para tal fim, estão a indicar a possibilidade de revisão dos métodos empregados na revista dos visitantes, sempre humilhantes e vexatórios;

· Em cerca de 30% dos estados as revistas dos visitantes não se encontram regulamentadas, o que, obviamente, dá margem a muita arbitrariedade.

3. Requisitos para uma Política Penitenciária

3.1. O Estado e a Política Penitenciária

A política penitenciária no Brasil, enquanto política pública, é responsabilidade do Estado, inserindo-se nas chamadas “políticas de segurança pública”. E, para se compreender os dilemas da política penitenciária é preciso rever, mesmo que brevemente, como se constituiu o Estado brasileiro, especialmente no século XX. É preciso que nos voltemos para a história recente do Brasil, principalmente dos anos 1930 até hoje, período em que ocorrem grandes mudanças no cenário brasileiro, decorrentes das condições mais gerais do desenvolvimento do capitalismo mundial.

Nos anos 1930, o Brasil era um país eminentemente rural, com 70% de sua população vivendo no campo, vinculada à produção agrícola e pecuária. Cinqüenta anos mais tarde, constatava-se o inverso: 70% da população habitava as cidades e 30% o campo. Assim, até 1930, a economia brasileira centrava-se na produção e comercialização de produtos agrícolas. A partir de então, a industrialização nas grandes cidades transforma o país, em 1980, na oitava economia do mundo. O Brasil torna-se uma potência industrial média, produzindose ao longo do século uma mudança radical no perfil da sociedade: gradualmente, a força de trabalho desloca-se do campo para as cidades, confluindo em cinturões urbanos de migrantes, a grande maioria se inserindo no mercado industrial, trazendo consigo o analfabetismo, o desraizamento cultural, ao lado da expectativa de uma vida melhor na cidade grande. Entretanto, o grande sonho foi sendo cotidianamente desmontado, com a gradativa ausência do Estado na promoção de acesso daquela população e de suas gerações descendentes a direitos sociais básicos como educação, saúde, habitação e saneamento, entre tantos outros. Para se compreender o caos urbano dos “cinturões de pobreza”, formados nos últimos cinqüenta anos, é preciso lembrar o Estado que tínhamos e qual o seu legado.

A marca fundamental do Estado brasileiro no período 1920-1980 é seu caráter desenvolvimentista (lembremos o governo JK e os “cinqüenta anos em cinco”), conservador, centralizador e autoritário. O Brasil não vivenciou o chamado Estado do Bem Estar (Welfare State) europeu. O Estado brasileiro se notabilizou como promotor do desenvolvimento, buscando consolidar o processo de industrialização e tornar o Brasil uma grande potência. Implícito, pois, estava o papel do Estado de promover a acumulação privada na esfera produtiva.

Na sua função desenvolvimentista, o Estado não buscava alterar a qualidade das relações na sociedade, marcada desde o período colonial pela escravidão, pelo autoritarismo das administrações públicas e das elites em relação à população. Do ponto de vista político, o Estado não alterou as relações de exploração entre as classes, de subjugação dos pobres à lei, e da distribuição de benesses às elites dirigentes e aos mandatários da economia. A essência das políticas públicas gestadas pelo Estado está voltada para o crescimento e a acumulação econômica, acompanhando o movimento do capitalismo internacional, nos seus avanços e crises.

E, ao lado de seu caráter desenvolvimentista, o Estado brasileiro revela-se profundamente centralizador e conservador. Vem de longe a tradição do Estado brasileiro de assumir muito mais o objetivo de crescimento econômico e, muito menos, o da proteção social do conjunto da sociedade. O Estado centralizador busca fazer, produzir, conservando as relações sociais estabelecidas. Não se construiu um Estado regulador das relações sociais, proposto a dialogar e negociar com a sociedade. E, além de centralizador é, também, autoritário: tivemos duas longas ditaduras – o período Vargas e a ditadura militar inaugurada com o golpe de 1964.

Considerando seu caráter autoritário, o Estado não necessitou legitimar-se perante à maior parte da sociedade. As questões sociais decorrentes, desde o início do século passado, do processo de industrialização e da prioridade econômica, foram se acumulando e tratadas, na maior parte das vezes, como “caso de polícia”. As ditaduras produziram uma vertente ideológica de “segurança pública” caracterizada pelo combate aos “subversivos” à ordem oficial instituída, transformando-se, ao longo das últimas décadas, em “combate aos pobres”. O chamado Estado fazedor promoveu o desenvolvimento da infraestrutura de portos, rodovias, telecomunicações e siderurgia, área que exige investimento substantivo, para oferecer ao setor produtivo privado as bases para sua expansão. Além de implementar e conservar tal infraestrutura, acabou por privatizar grande parte daquilo que foi construído com recursos públicos.

Ao lado da grande tarefa desenvolvimentista, o Estado fazedor ocupou-se, diante de circunstâncias conjunturais, de regular os interesses contrários a seu projeto. No Governo Vargas, por exemplo, o Estado estabeleceu as regras de convivência entre capital e trabalho, regulamentando tais relações através da legislação trabalhista. A criação de inúmeros órgãos de assistência ao operariado, como o SESC, SENAI, SESI, Institutos de Aposentadorias e Pensões (embrião do INSS), são o legado getulista concebido para dirimir conflitos nasrelações dos trabalhadores com o patronato.

Ao longo dos últimos vinte anos, acentuaram-se as chamadas políticas compensatórias, de reparação e atendimento às necessidades básicas de sobrevivência da população pobre, das quais são exemplo o ticket do leite no Governo Sarney, cestas básicas, cheque cidadão, vale gás, e tantos outros, sem que se tenham constituído políticas públicas que realmente contribuíssem para alterar significativamente a condição de vida desses indivíduos.

A partir de 1988 temos uma Carta Constitucional com proposições inclusivas de toda a população, por exemplo, na questão da saúde, com acesso universal à rede pública, ao contrário do que acontecia anteriormente, quando os recursos de saúde estavam destinados ao cidadão trabalhador com vínculo empregatício. O Sistema Único de Saúde, como política pública, trouxe a possibilidade de tratamento da população, sem qualquer categorização, e a Carta de 1988, promulgada ao longo do período de redemocratização do país, propõe as bases para um novo Estado Democrático de Direito. A sociedade brasileira recupera na década de 1980 um conjunto de direitos civis e políticos que possibilita a mobilização e luta pelo acesso a direitos sociais e pela busca da diminuição da distância que separa as classes, as regiões e os bairros de uma cidade, como se fossem mundos excludentes quanto à qualidade de vida e condições de sobrevivência.

Assim, torna-se claro que, para o Estado Democrático de Direito se consolidar, é muito significativa a luta pela efetividade das leis. Enfrentamos o desafio de fazer com que as leis não se efetivem apenas para os pobres quando se trata, por exemplo, de puní-los ou enquadrar suas ações ilícitas. A efetividade de um regime democrático, pautado sob o ponto de vista formal, no seu aparato legal, avança no sentido de estabelecer não apenas quem são os portadores de direitos de cidadania, mas garantir o acesso universal e includente a esses direitos. E a garantia do acesso aos direitos requer a gestão de mecanismos de controle social para a sua efetivação.

Guilhermo O’Donnell3 discute a não efetividade das leis nos países da América Latina e sustenta que o que a população conhece é “o Estado Democrático que pode estar presente na forma de prédios e funcionários pagos pelos orçamentos públicos. Mas, o Estado legal está ausente: qualquer que seja a legislação formalmente aprovada existente, ela é aplicada de forma intermitente e diferenciada”.

Ao longo da década de 1980, sob a égide da liberdade política, parte da população passa claramente a reivindicar direitos. Do ponto de vista econômico, ingressamos na década de 1990 com dois terços da população fora do mercado formal de trabalho, vivendo também o país a grande crise mundial do capital e seus corolários: a globalização, a reestruturação produtiva e a financeirização da riqueza, com a agudização das questões sociais. Tudo isto, evidentemente, perpassado pela hegemonia da ideologia neoliberal. Alguns ditames prevalecem, tais como: “Quanto menos Estado e quanto mais mercado melhor”, ou ainda: “Quanto mais individualidade e quanto menos coletividade melhor”. Dentro desta ótica neoliberal redefine-se o papel do Estado: este recolhe-se da produção. Há menos Estado na regulação e, portanto, há mais presença do mercado. Em conseqüência, o Estado enxuga a sua responsabilidade na promoção e gestão de políticas públicas e, em substituição, mais mercadorias e serviços substitutivos surgem no mercado. A saúde pública transforma-se na mercadoria “Planos de Saúde”, a educação tratada como mercadoria, é acessada através da variedade de cursos pagos. O Sistema Penitenciário,  igualmente, já encontra na sua gestão serviços vendidos ao Estado por empresas privadas.

No Brasil, nos estados do Paraná, Acre e Ceará os governos compram os serviços de custódia e assistência aos presos de empresas “executoras” da pena privativa de liberdade. O Estado se desonera, pois, de sua função precípua, contrariando inclusive a legislação internacional. A ausência, ou quiçá, a fragilidade das políticas penitenciárias, como instrumentos do Estado para operar a Lei de Execução Penal no Brasil se reportam, pois, aos diferentes aspectos cultuados ao longo da história do Estado brasileiro na condução das políticas públicas: autoritarismo e maus tratos físicos de um lado, escassez de investimentos públicos em programas de capacitação profissional, de educação formal, de trabalho e ocupação da mão de obra ociosa de outro, além da falta de manutenção dos prédios das prisões e da capacitação continuada dos funcionários, do abandono da assistência à saúde, jurídica e material. Portanto, as prisões reproduzem, no seu interior, a mesma irresponsabilidade do Estado em relação à população como um todo, quadro agravado em relação aos presos face ao fato de sofrerem da exclusão moral peculiar aos transgressores das normas sociais. Insista-se que o Estado mínimo brasileiro tornou estrutural a exclusão social de grande percentual de nossa população. São mais de 40 milhões de brasileiros vivendo abaixo da linha da pobreza. Tal conjuntura acelera ainda mais a histórica concentração de renda em nosso país, onde 1% dos mais ricos detém mais de 35% de nossas riquezas, enquanto os 10% mais pobres detém somente 1,1% da riqueza nacional. Esta imobilidade social sistêmica faz da população mais pobre uma massa de sub-cidadãos, sem possibilidade de se empregarem.

Nasce uma nova “classe perigosa4 , aqueles que sobraram da sociedade de mercado. Essa massa de excluídos é formado por pobres, sendo uma maioria de jovens não brancos, que sem direitos sociais, vai superlotar delegacias de polícia, manicômios, abrigos de menores, ruas e presídios. Segundo Zigmunt Bauman, “a pobreza não é mais um exército de reserva de mão de obra, tornou-se uma pobreza sem destino, precisando ser isolada, neutralizada e destituída de poder”.5

A década de 90 traz grandes avanços democráticos para o Brasil, porém a conquista da democracia não resolve, sozinha, os entraves econômicos e sociais mais agudos da sociedade. Foi neste período que o Brasil se consolidou como país mais desigual do mundo. A ideologia dos modelos de segurança pública, por exemplo, continuam pautados pela necessidade de preservação da ordem excludente, através de rígidos instrumentos de controle social. A manutenção da ordem vigente se foca na necessária visibilidade de um inimigo público. O que passamos a assistir é a mais absoluta criminalização da pobreza. Como diz Loic Wacquant6 , “a manutenção da ordem de classe e a manutenção da ordem pública se confundem”.

Manter isolados os novos inimigos públicos da sociedade é sinal de eficácia do sistema penal, consolidando-se atrás das grades a pena de morte social. As prisões são sempre reflexos das sociedades que as produzem e o abandono e ausência de políticas públicas são espelho da relação do Estado com as populações pauperizadas.

3.2. As Instituições da Execução Penal

A Lei 7.210 estabelece quem participa da