SUSP
Sistema Único de Segurança
Pública Estados
Arquitetura
institucional do SUSP
CAPÍTULO
7
Prevenção
do Crime e da Violência e Promoção da
Segurança Pública no Brasil
1.
Apresentação
No
ano 2000, 45.919 pessoas morreram vítimas
de homicídio doloso no Brasil – o que
representa uma taxa de 27 mortes por homicídio
para cada 100 mil habitantes (Waiselfisz
2002). Segundo dados da Organização Mundial
da Saúde, para um conjunto de 74 países,
o Brasil é o país que registra a terceira
maior taxa de mortalidade por homicídio.
Apenas a Colômbia (61,6/100.000) e El
Salvador (55,6/100.000) têm taxas superiores
à taxa do Brasil (Krug et al 2002).
São
125 mortes decorrentes de homicídio por
dia, que representam apenas a ponta mais
visível e mais dramática de um problema
grave na área da segurança pública que
afeta a vida de milhões de indivíduos
e milhares de comunidades em todo o Brasil.
Crianças são vítimas da violência de seus
pais. Idosos são vítimas da violência
de seus filhos. Parceiros íntimos são
vítimas da violência de seus companheiros.
Homens e mulheres são vítimas da violência
de seus amigos, colegas ou conhecidos.
Jovens e adultos são vítimas de crimes
comuns e de crimes praticadas por pistoleiros,
justiceiros, membros de gangues, e de
grupos ou organizações criminosas, freqüentemente
envolvendo agentes públicos.
Nos
grandes centros urbanos, o problema é
agravado pela presença do crime organizado,
tráfico de drogas e comércio ilegal de
armas, fazendo com que o número de mortes
por homicídio por 100 mil habitantes chegasse,
no ano 2000, a 56,5 na Cidade do Rio de
Janeiro, 64,8 na Cidade de São Paulo e
95,8 em Recife (Waiselfisz 2002). Além
do problema humano e social, o crime e
a violência representam um grave problema
econômico. O custo do crime e da violência,
incluindo, entre outras, despesas com
saúde, segurança e justiça, perdas patrimoniais
e perdas intangíveis, é estimado em 10,5%
do produto interno bruto (Londoño e Guerrero
1999; Ayres 1998). Com o aumento da insegurança
e do medo do crime e da violência nas
décadas de 1980 e 1990, cresceram as demandas
por penas mais duras, mais prisões, mais
policiais, mais poderes, mais armas e
mais equipamentos para as polícias. À
medida que investimentos nesta direção
não produziram os efeitos esperados na
redução do crime e da violência e na melhoria
da segurança pública, cresceram, a cada
tragédia divulgada pela mídia, as demandas
pela pena de morte, prisão perpétua e
redução da maioridade penal, medidas que,
além de ineficazes, contrariam a Constituição
Federal e tratados internacionais assinados
pelo Brasil. Cresceu também a demanda
por serviços de segurança privada, que
beneficiam principalmente a minoria da
população que pode pagar por estes serviços
e que, ao invés de complementar ou suplementar
a atuação dos serviços de segurança pública,
freqüentemente crescem empregando ilegalmente
policiais e guardas municipais e contribuem
assim para enfraquecer os serviços de
segurança pública e agravar o problema
da insegurança, do crime e da violência.
Na
década de 1990, começou também a crescer
a demanda por políticas e programas de
prevenção do crime e da violência e melhoria
da segurança pública. As instituições
atuantes na área da segurança pública,
da justiça criminal e da administração
penitenciária têm um papel fundamental
na prevenção do crime e da violência.
Mas esta prevenção exige que se reoriente
a atuação destas instituições, a fim de
melhor compatibilizar o objetivo de identificar,
prender, processar, julgar e punir os
responsáveis pela prática de crimes e
violências e o objetivo de reduzir a incidência
e o impacto de crimes e violências na
sociedade.
Exige
ainda a articulação destas instituições
às organizações do governo e da sociedade
atuando na área econômica, social e cultural,
inclusive com as organizações que atuam
na área da segurança privada, visando
à formulação, implementação, monitoramento
e avaliação de políticas e programas de
prevenção do crime e da violência.
Objetivos
O
Relatório sobre Prevenção do Crime e da
Violência e Promoção da Segurança Pública
atende a uma solicitação da Secretaria
Nacional de Segurança Pública, no âmbito
do projeto “Arquitetura Institucional
do Sistema Único de Segurança Pública”,
desenvolvido com apoio do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)
e da Federação das Indústrias do Rio de
Janeiro (Firjan).
Em
2003, o Governo Federal adotou o Projeto
Segurança Pública para o Brasil, elaborado
originalmente pelo Instituto da Cidadania,
como Plano Nacional de Segurança Pública.
Inspirado na experiência do Sistema Único
de Saúde (SUS), o Projeto Segurança Pública
para o Brasil prevê – com a promoção do
Ministério da Justiça, através da Secretaria
Nacional de Segurança Pública – a construção
do Sistema Único de Segurança Pública
(Susp), a partir da integração das ações
federais, estaduais e municipais na área
da segurança pública, da constituição
de gabinetes integrados de gestão da segurança
pública nos estados e do desenvolvimento
de planos estaduais e municipais de segurança
pública. Visando a definir princípios,
diretrizes e prioridades para a construção
do Sistema Único de Segurança Pública,
a Secretaria Nacional de Segurança Pública
lançou o Projeto Arquitetura Institucional
do Sistema Único de Segurança Pública
e constituiu grupos de trabalho para apresentar
propostas de ação em nove áreas estratégicas:
·
Modernização da gestão das instituições
de justiça criminal;
·
Capacitação em gestão integrada da
segurança pública;
·
Bases nacionais de informação de Justiça
Criminal;
·
Gestão da prevenção em segurança pública;
·
Controle e participação social na
gestão das polícias;
·
Aprimoramento dos serviços de polícia
técnica;
·
Controle de arma de fogo;
·
Gestão municipal da segurança pública;
·
Gestão do sistema penitenciário.
O
grupo de trabalho de gestão da prevenção
em segurança púbica é um grupo multidisciplinar,
formado por profissionais com especialização
em Ciências Sociais, Direito e Saúde Pública,
atuando em centros de pesquisa e organizações
da sociedade civil, visando a orientar,
integrar e fortalecer as ações do governo
e da sociedade na área da prevenção do
crime e da violência e da melhoria da
segurança pública.
O
principal objetivo do grupo de trabalho
de gestão da prevenção em segurança pública
foi definir princípios, diretrizes e prioridades
para o desenvolvimento de políticas e
programas de prevenção do crime e da violência
no âmbito do Sistema Único de Segurança
Pública (Susp), visando a orientar, integrar
e fortalecer as ações federais, estaduais
e municipais nesta área crucial para a
estruturação do Susp: a redução do crime
e da violência e a melhoria da segurança
pública no país.
Não
se trata de aprofundar o estudo dos diversos
tipos de crime e violência, de suas manifestações,
causas e impactos, em diferentes regiões
e estados do país. Os membros da equipe
de trabalho consideram que estudos e pesquisas
deste tipo precisam ser realizados regularmente,
por acadêmicos e profissionais, atuando
em organizações governamentais e não governamentais,
sempre que possível com o apoio da universidade
e do governo.
Devem,
no entanto, subsidiar e orientar o desenvolvimento
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência, na esfera federal,
estadual e municipal. Entretanto, neste
relatório, o grupo de trabalho procurou
focalizar as políticas e programas de
prevenção do crime e da violência em desenvolvimento
no Brasil e no Exterior.
Nesse
sentido, o relatório procura identificar
os princípios, diretrizes e prioridades
que, de maneira geral, têm influenciado
o desenvolvimento destas políticas e programas,
particularmente aqueles capazes de demonstrar
resultados, bem como estratégias para
sua promoção, consolidação e aperfeiçoamento
no Brasil.
É
importante ressaltar, desde o começo,
que o grupo de trabalho procurou apresentar
no relatório os resultados de avaliações
dos programas de prevenção, quando disponíveis,
sem, no entanto, julgá-los. No caso de
programas desenvolvidos em outros países,
o grupo não examinou a possibilidade e
a conveniência de seu desenvolvimento
no Brasil. As recomendações contidas no
relatório dizem respeito, portanto, aos
princípios, diretrizes e prioridades que
devem orientar o desenvolvimento de políticas
e programas e não a tipos específicos
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência.
Metodologia
O
relatório foi elaborado a partir de levantamento
da bibliografia nacional e internacional
sobre a prevenção do crime e da violência,
e levantamento de informações sobre programas
de prevenção do crime e da violência desenvolvidos
no Brasil. Os principais livros, artigos
e relatórios consultados, bem como os
principais websites utilizados no levantamento
da bibliografia, são apresentados nas
seções 8-9. Entre os estudos consultados,
destacam-se, pela sua abrangência e qualidade:
a) Sherman, Lawrence W., et al, Preventing
Crime: what works, what doesn’t, what’s
promising (Washington, DC: National
Institute of Justice, 1998); b) Nuttall,
C., Goldblatt, P. e Lewis, C., Reducing
Offending: an assessment of research on
ways of dealing with offending behavior
(London: Home Office, 1998); c) Krug,
Etienne G. et al., World Report on
Violence and Health Geneve: World
Health Organization, 2002).
Entre
os documentos produzidos no Brasil, destacam-se,
pela sua importância no desenvolvimento
de uma política nacional de prevenção
do crime e da violência:
a)
Ministério da Justiça, Secretaria Nacional
de Segurança Pública, Plano Nacional
de Segurança Pública (Brasília, DF:
Ministério da Justiça, Secretaria Nacional
de Segurança Pública, 2001);
b)
Ministério da Saúde, Política Nacional
de Redução da Morbimortalidade por Acidentes
e Violências (Brasília, DF: Ministério
da Saúde, 2001); e c) Instituto da Cidadania,
Projeto Segurança Pública para o Brasil
(São Paulo: Instituto da Cidadania,
2002).
Informações
básicas sobre um conjunto de programas
de prevenção da violência e do crime em
desenvolvimento no Brasil foram sintetizadas
em fichas técnicas de cada programa e
apresentadas na seção 7. As fichas técnicas
contêm informações básicas de 109 programas,
desenvolvidos em 15 estados e no Distrito
Federal, com ações nas áreas da família,
educação, trabalho, mídia, comunidade,
polícia, justiça e saúde.
O
conjunto de programas apresentados no
relatório inclui aqueles sob a responsabilidade
de organizações governamentais e programas
sob a responsabilidade de organizações
da sociedade civil. A maioria dos programas
é resultado de parcerias entre governo
e sociedade civil. Alguns são desenvolvidos
exclusivamente em uma localidade, enquanto
outros em diversos locais, segundo um
modelo ou padrão adaptado às condições
de cada localidade. Da mesma forma, existem
programas centrados em um único tipo de
ação, direcionada a um único tipo de fator
de risco ou de proteção que afeta a incidência
e o impacto do crime e da violência. Outros
programas são compreensivos, integrando
diversos tipos de ações direcionadas a
diversos fatores de risco e de proteção.
Alguns programas têm a prevenção do crime
e da violência como objetivo. Outros atuam
sobre fatores de risco e de proteção que
afetam a incidência e o impacto do crime
e da violência. Não é uma amostra “representativa”
dos programas em desenvolvimento no país,
nem uma amostra de programas “bem-sucedidos”.
Um dos principais problemas constatados
na maioria dos programas apresentados
é justamente a ausência de indicadores
de resultados e de instrumentos de monitoramento
e avaliação dos resultados obtidos. O
conjunto de programas apresentados é uma
amostra preliminar de programas em
desenvolvimento no país, possível de ser
identificada no curto espaço de tempo
disponível para realização do relatório,
que serve de base para uma análise/diagnóstico
preliminar da situação da prevenção do
crime e da violência no Brasil – e que
pode servir de base para pesquisas mais
aprofundadas sobre o assunto.
Para
o levantamento de informações sobre os
programas de prevenção do crime e da violência,
foi realizado um mapeamento de programas
em funcionamento no país nos últimos três
anos. A base inicial para esse mapeamento
foram programas conhecidos dos integrantes
do grupo de trabalho, como o banco de
projetos de prevenção da violência do
Fórum Metropolitano de Segurança Pública
na Região Metropolitana de São Paulo,
os bancos de dados do Programa Gestão
Pública e Cidadania da Fundação Getulio
Vargas e do Prêmio Socioeducando, e a
pesquisa “Cultivando Vida, Desarmando
Violências” realizada em 2001pela Unesco
no Brasil.
O
grupo de trabalho solicitou a colaboração
dos responsáveis por aproximadamente cento
e cinqüenta programas. Desse contingente,
por volta de noventa programas puderam
colaborar. Para o levantamento das informações,
foi elaborado um questionário semiaberto,apresentado
na seção 7, com base em dois questionários
preparados pela Organização Mundial da
Saúde para a documentação de programas
de prevenção da violência interpessoal.
Parte dos questionários foi respondida
diretamente pelos responsáveis pelos próprios
programas e enviada por e-mail para o
grupo de trabalho. A outra parte foi respondida
por meio de entrevistas presenciais. Um
pequeno número de programas foi visitado
por integrantes do grupo de trabalho.
As
informações levantadas nos questionários,
complementadas com informações disponíveis
em documentos sobre os programas, serviram
de base para elaboração de fichas técnicas,
segundo modelo desenvolvido pelo grupo
de trabalho, apresentando as informações
básicas sobre os programas pesquisados.
Parte das fichas técnicas foi elaborada
pelo grupo de trabalho, apenas com base
em informações disponíveis em documentos
sobre o programa.
Nos
primeiros itens da ficha técnica, além
do nome do programa e das localidades
em que foi implementado, destaca-se a
data em que se iniciou sua implementação
oficialmente e, conforme o caso, a data
de término de sua execução. No primeiro
tópico (Problema), estão descritos
os fatores ou as situações que motivaram
o desenvolvimento do projeto. No segundo
(Objetivos), descreve-se o objetivo
geral e, eventualmente, os objetivos específicos
visados. No tópico Ações Estratégicas,
descrevem-se em linhas gerais quais seriam
as principais atividades desenvolvidas
para a realização da proposta. No quarto
tópico (Coordenadores e Parceiros),
destacam-se as instituições envolvidas
diretamente em sua execução. No quinto
(Orçamento/Recursos), detalha-se
o custo para sua implementação e a fonte
desses recursos. Em Resultados e Indicadores
são descritas informações sobre o
número de beneficiários e sobre os resultados
destacados pelas equipes que responderam
aos questionários. Finalmente, em Contato,
indica-se o nome de um integrante da equipe
responsável pelo programa além de seu
endereço e telefone.
Estrutura
do Relatório
A
partir do levantamento da bibliografia
nacional e internacional e de informações
sobre programas de prevenção do crime
e da violência no Brasil, o grupo apresenta
uma análise/diagnóstico da situação do
crime e da violência no país, focalizando
principalmente o caso dos homicídios,
das respostas do governo e da sociedade
ao problema, e as iniciativas, programas
e ações na área da prevenção do crime
e da violência. Este diagnóstico é apresentado
na seção 2.
Na
seção 3, o relatório apresenta um panorama
da prevenção do crime e da violência na
sociedade contemporânea, que embasa o
desenvolvimento de políticas de prevenção
na área da saúde e da segurança pública
em diversos países e que poderia servir
de base para o desenvolvimento de
políticas de prevenção do crime e da violência
e melhoria da segurança pública no âmbito
do Sistema Único de Segurança Pública.
Na
seção 4, o relatório analisa as características
básicas de programas e ações de prevenção
do crime e da violência em desenvolvimento
no país e no exterior, em oito áreas:
família; escola; trabalho; mídia; comunidade;
polícia; justiça; e saúde.
Na
seção 5, o relatório identifica práticas
que, de acordo com estudos e pesquisas
existentes, contribuem para o sucesso
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência, enfatizando a
importância de um processo contínuo, aberto,
transparente e participativo, de formulação,
implementação, monitoramento e avaliação
destas políticas e programas.
Na
seção 6, o relatório apresenta propostas
para o desenvolvimento de políticas de
prevenção do crime e da violência e de
promoção da segurança pública, nos âmbitos
federal, estadual e municipal. O relatório
focaliza e procura definir o papel da
União, dos Estados e dos Municípios na
área da prevenção do crime e da violência,
focalizando estratégias de apoio político,
econômico e técnico para incentivar programas
e ações de prevenção do crime e da violência
e promoção da segurança pública.
Na
seção 7, o relatório apresenta fichas
técnicas com informações resumidas sobre
programas de prevenção do crime e da violência
no Brasil. Apresenta também o questionário
para levantamento de informações sobre
programas de prevenção, que serviram de
base para elaboração das fichas técnicas.
Nas seções 8-9, o relatório apresenta
referências bibliográficas e web-sites
com informações sobre a prevenção do crime
e da violência. O principal objetivo da
apresentação de fichas técnicas de programas
de prevenção, referências bibliográficas
e web-sites é oferecer fontes de informações
para pesquisadores e profissionais interessados
no tema da prevenção do crime e da violência.
A seção 10 traz um glossário, apresentando
os principais conceitos utilizados no
relatório.
Originalmente
previsto para ser elaborado no período
de quatro meses, o relatório foi elaborado
em seis meses, sendo parcialmente interrompido
no período de mudança na direção da Secretaria
Nacional da Segurança Pública, entre o
final de 2003 e o início de 2004. Apesar
de todas as limitações inerentes a um
trabalho desta magnitude realizado em
período de tempo tão curto, os membros
do grupo de trabalho esperam que organizações
governamentais e da sociedade civil possam
usar o relatório para promover ações federais,
estaduais e municipais visando a desenvolver
políticas e programas de prevenção do
crime e da violência e melhoria da segurança
pública no Brasil.
Síntese
das Conclusões e Propostas
Há
diversas iniciativas, programas e ações
de prevenção do crime e da violência em
desenvolvimento, em muitos estados brasileiros,
mas estas iniciativas têm alcance e impacto
limitado e, até o momento, não foram capazes
de conter e reverter a tendência de aumento
do crime e da violência no país.2 Em parte,
as limitações destas iniciativas devem-se
ao fato da ausência ou fragilidade de
políticas de prevenção do crime e da violência,
incapazes de integrar e sustentar programas
e ações em diferentes esferas e áreas
do governo e da sociedade, direcionados
a diversos fatores de risco e de proteção
que afetam a incidência e o impacto do
crime e da violência.
As
limitações dos programas de prevenção
do crime e da violência em desenvolvimento
no Brasil devem-se também à presença de
problemas de concepção e de gestão dos
próprios programas. São problemas relacionados,
em primeiro lugar, à falta de integração
de ações em diversas esferas do governo
e da sociedade. E, em segundo lugar, à
falta de informações e dados sobre a incidência
de crimes e violências, e sobre os fatores
de risco e de proteção que afetam a incidência
de crimes e violências, bem como à falta
de instrumentos adequados para monitorar
e avaliar a implementação e os resultados
dos programas de prevenção. O desenvolvimento
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência no país é dificultado
pela predominância de uma concepção de
prevenção na área da segurança pública
segundo a qual a prevenção seria uma responsabilidade
das organizações atuando na área econômica,
social e cultural. Não seria uma responsabilidade
das organizações atuando nas áreas da
segurança pública, justiça criminal e
administração penitenciária, às quais
caberia principalmente a aplicação da
lei, mais especificamente a identificação,
detenção, persecução, julgamento e punição
dos responsáveis pela prática de crimes.
Esta
concepção está apoiada na idéia de que
as ações de prevenção se caracterizariam
principalmente pela natureza da ação e,
mais especificamente, pela ausência de
punição ou ameaça de punição. Ou seja,
pela redução da incidência e do impacto
do crime e da violência na sociedade,
e não tanto pelo resultado ou conseqüência
da ação.
Uma
concepção alternativa de prevenção do
crime e da violência está apoiada na idéia
de que as ações de prevenção se caracterizam
principalmente pelo resultado ou conseqüência
da ação, ou seja, a redução da incidência
e do impacto do crime e da violência na
sociedade.3 Esta concepção alternativa
permitiria a melhor compreensão do fato
de que tanto ações punitivas (especialmente,
mas não apenas na área da segurança pública,
justiça criminal e administração penitenciária)
quanto ações não-punitivas (especialmente,
mas não apenas nas áreas econômica, social
e cultural) podem ser preventivas, na
medida em que contribuem para reduzir
a incidência e o impacto de crimes e violência,
ou, alternativamente, podem ser criminógenas,
na medida em que contribuem para aumentar
a incidência e o impacto de crimes e violências.
Esta concepção da prevenção do crime e
da violência, centrada nos resultados
e não na natureza das ações desenvolvidas,
permitiria a melhor integração de programas
e ações em diversas esferas e áreas do
governo e da sociedade civil, direcionando-os
ao objetivo comum de reduzir a incidência
e o impacto de crimes e violências na
sociedade. Além disso, permitiria o desenvolvimento
de políticas de prevenção do crime e da
violência que integrassem programas e
ações de diversos tipos, em diversas áreas,
ampliando assim o alcance e o impacto
destes programas e ações. Permitiria,
enfim, a superação de uma dicotomia ainda
existente no país entre políticas e programas
de segurança pública e políticas e programas
de prevenção, que limita o alcance e o
impacto de ambos os programas.4 Além disso,
uma concepção da prevenção do crime e
da violência centrada nos resultados e
não na natureza das ações desenvolvidas
chamaria a atenção para a necessidade
de monitorar e avaliar o impacto sobre
o crime e violência de diversos tipos
de políticas, programas e ações, a fim
de que se possa identificar, em todas
as áreas, aqueles que efetivamente contribuem
e aqueles que não contribuem para a prevenção
do crime e da violência e para a melhoria
da segurança pública.5
Políticas
de prevenção do crime e da violência e
de melhoria da segurança pública adquirem
maior legitimidade e eficácia quando são
embasadas na Constituição Federal e nos
Tratados Internacionais ratificados pelo
Brasil, e devem ser orientadas pelos seguintes
princípios: promoção da democracia e dos
direitos humanos, do desenvolvimento sustentável,
e da cooperação internacional; responsabilidade
do estado; participação da sociedade;
universalidade; equidade; integralidade;
descentralização.6 Políticas e programas
de prevenção do crime e da violência são
mais eficazes quando, além de centrados
nos resultados e não na natureza das ações
desenvolvidas, têm objetivos definidos
de forma clara e precisa, são projetados
levando em consideração as características
específicas dos crimes e violências que
se pretende evitar e das comunidades em
que estes crimes e violências acontecem,
e atuam sobre os fatores de risco e os
fatores de proteção que afetam a incidência
e o impacto de crimes e violências – sejam
estes fatores relacionados às atitudes
e comportamentos dos agressores e das
vítimas, ou às situações ou contextos
em que os crimes e violências acontecem.
A
criminalidade e a violência são fenômenos
complexos, que se manifestam de forma
diferente, têm causas diferentes, e exigem
soluções diferentes em estados, cidades
e bairros diferentes. No Brasil, a criminalidade
e a violência urbana são problemas particularmente
graves. As grandes cidades e regiões metropolitanas
registram taxas de homicídios extremamente
elevadas em comparação com as registradas
em outros países da região e do mundo.
O problema da criminalidade e da violência
urbana deve estar no centro das atenções
no desenvolvimento de políticas e programas
de prevenção. A violência familiar e doméstica,
a violência de gênero – freqüentemente
entre parceiros íntimos –, a violência
contra membros de grupos minoritários
e a violência envolvendo jovens são problemas
graves que contribuem de maneira significativa
para o aumento do crime na sociedade brasileira.
Estes problemas devem ser considerados
prioritários no desenvolvimento de políticas
e programas de prevenção, particularmente
nas esferas estadual e municipal.
O
crime organizado, a corrupção e a violência
– praticada por agentes públicos trabalhando
nas polícias, nos sistemas penitenciários
e nas unidades de internação de adolescentes
– são problemas que não apenas contribuem
para o aumento do crime e da violência
na sociedade, mas ainda minam a capacidade
das organizações governamentais e não
governamentais de desenvolver políticas
e programas de prevenção. Estes problemas
também devem ser considerados prioritários
no desenvolvimento de políticas e programas
de prevenção, particularmente nas esferas
federal e estadual.
Na
sociedade brasileira, a desigualdade,
a discriminação e a falta de oportunidades,
particularmente na área da educação e
do trabalho, a desigualdade no acesso
aos sistemas de segurança e justiça, além
do estresse e da instabilidade no ambiente
familiar e comunitário, são fatores que
aumentam o risco e agravam o impacto de
muitos tipos de crimes e violências. Estes
fatores devem ser levados em consideração
no desenvolvimento de políticas e programas
de prevenção. Políticas e programas de
prevenção são mais eficazes se forem compreensivos
e levarem em consideração o conjunto de
fatores de risco e fatores de proteção
cuja interação determina a vulnerabilidade
ou resiliência dos indivíduos, famílias,
grupos e comunidades diante do crime e
da violência. Neste sentido, políticas
e programas de prevenção devem ser multidisciplinares
e multi-setoriais, incorporando assim
a contribuição de profissionais especializados
em diversas disciplinas e de grupos e
organizações atuando em diversas áreas
do governo e da sociedade. A interação
e a colaboração de parceiros de disciplinas
e setores diferentes é mais efetiva quando
acontece desde o início – da fase de planejamento
das políticas e programas, continuando
nas fases de implementação, monitoramento
e avaliação.7
Políticas
e programas de prevenção são mais eficazes,
do ponto de vista da redução do crime
e da violência na sociedade, se forem
direcionados para as áreas e grupos onde
há maior concentração de fatores de risco
de crimes e violências e menor concentração
de fatores de proteção diante de crimes
e violência. A exceção a esta regra geral
seriam os programas de prevenção centrados
na área da família, cuja aceitação pública,
apoio político e econômico, e resultados
comprovados em programas avaliados indicam
a necessidade de sua universalização,
ainda que a implementação deva levar em
consideração as diferenças entre áreas
e grupos em relação aos fatores de risco
e aos fatores de proteção. Políticas e
programas de prevenção são mais eficazes
se o seu desenvolvimento estiver baseado
em informações e dados não apenas sobre
o tipo de crime e de violência que se
pretende evitar, mas também sobre a implementação
e os resultados de políticas e programas
de prevenção semelhantes desenvolvidos
anteriormente.
No
Brasil, com poucas exceções, há carência
de informações e dados sobre o crime e
a violência, e falta transparência às
instituições da área da segurança pública,
justiça criminal e administração
penitenciária. Duas condições são fundamentais
para o desen-volvimento e aperfeiçoamento
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência, nas esferas federal,
estadual e municipal: a) a constituição
de uma base de informações e dados
sobre o crime e a violência e sobre
políticas e programas de prevenção do
crime e da violência, integrando informações
e dados do governo e da sociedade, e que
seja acessível aos governos e à sociedade;
8
b) a formação de profissionais,
nas diversas áreas do governo, capazes
de produzir, analisar e utilizar estas
informações e dados, para planejar, implementar,
monitorar e avaliar políticas e programas
de prevenção.9
Para
o desenvolvimento e aperfeiçoamento de
políticas e programas de prevenção do
crime e da violência e promoção da segurança
pública, é indispensável também a constituição
de unidades gestoras, responsáveis
pela coordenação do processo de formulação,
implementação, monitoramento e avaliação
destas políticas e programas. Não é desejável
estabelecer um modelo único de unidade
gestora, necessariamente adaptada às condições
e necessidades do governo federal e dos
governos estaduais e municipais. Mas é
indispensável que as unidades gestoras
disponham de condições institucionais
e de recursos humanos e materiais para
realizar seu trabalho. É indispensável
também que sejam articuladas com conselhos
consultivos, paritários, com representantes
do governo e da sociedade civil, responsáveis
pela promoção da participação social e
do controle externo no desenvolvimento
de políticas de prevenção.
Também
não é desejável estabelecer um modelo
único de metodologia de desenvolvimento
de políticas e programas. Mas é indispensável
que as metodologias utilizadas contenham
requisitos mínimos, entre os quais se
destacam: o diagnóstico dos problemas
a serem enfrentados e suas causas; a identificação
de um conjunto de ações que sejam capazes
de solucionar os problemas e sejam sustentáveis
do ponto de vista político, econômico
e social, e instrumentos de monitoramento
e avaliação dos resultados.10 Por fim,
é fundamental mobilização de recursos
para a formulação, implementação, monitoramento
e avaliação de políticas e programas de
prevenção do crime e da violência e promoção
da segurança pública, também nas esferas
federal, estadual e municipal. A constituição
de fundos de segurança pública é
um procedimento que permite mobilizar
recursos públicos (federais, estaduais
e municipais) e privados e direcioná-los
para o desenvolvimento de políticas e
programas de prevenção do crime e da violência
e promoção da segurança pública.
Política
Nacional de Prevenção
O
Governo Federal passou a dispor de um
novo instrumento para apoiar o desenvolvimento
de políticas e programas na área da segurança
pública, inclusive políticas e programas
de prevenção do crime e da violência,
com a criação do Fundo Nacional de Segurança
Pública em junho do ano 2000, através
da medida provisória 2.029/00, posteriormente
instituído pela lei federal 10.201/01,
de 14 de fevereiro de 2001. Com a reestruturação
do Fundo Nacional de Segurança Pública,
através da lei federal 10.746/03, de 10
de outubro de 2003, o Governo Federal
procurou criar condições mais favoráveis
para o desenvolvimento de políticas de
prevenção do crime e da violência por
parte dos estados, integrando programas
na área da segurança pública e programas
de prevenção do crime e da violência desenvolvidos
em outras áreas, além da participação
dos municípios na prevenção do crime e
da violência e na melhoria da segurança
pública.
Além
da ampliação dos recursos do Fundo Nacional
de Segurança Pública, é fundamental a
definição de uma política nacional de
segurança pública, articulada a políticas
estaduais e municipais, na qual a prevenção
do crime e da violência seja um objetivo
central, e não apenas marginal, para orientar
a aplicação dos recursos do Fundo. Somente
assim será possível promover a efetiva
integração entre os programas federais,
estaduais e municipais desenvolvidos
na área da segurança pública, da justiça
criminal e da administra-ção penitenciária,
e os programas desenvolvidos nas áreas
da saúde, educação, trabalho, pro-moção
social, comunicação social, desenvolvimento
urbano, direitos humanos, entre outras,
que são relevantes para a prevenção do
crime e da violência e a melhoria da segurança
pública. Nesse sentido, o governo federal,
através do Ministério da Justiça, deve
desenvolver uma política nacional de prevenção
do crime e da violência e promoção da
segurançapública, que orientaria a aplicação
de recursos do Fundo Nacional de Segurança
Pública e a aplicação de recursos de órgãos
federais em políticas e programas federais,
estaduais e municipais de prevenção do
crime e da violência e promoção da segurança
pública.
Os
governos estaduais que se integrarem ao
Sistema Único de Segurança Pública devem
desenvolver uma política estadual de prevenção
do crime e da violência e promoção da
segurança pública alinhada à política
nacional. Da mesma forma, os municípios
que se integrarem ao Sistema Único de
Segurança Pública devem desenvolver políticas
municipais de prevenção do crime e da
violência e promoção da segurança pública
alinhada às políticas nacional e estadual.
Na esfera da União, o Governo Federal
poderia criar, junto ao Ministério da
Justiça, uma comissão executiva ou gabinete
de gestão integrada, responsável pelo
desenvolvimento da política nacional de
prevenção do crime e da violência e promoção
da segurança pública.
A
comissão executiva poderia ser presidida
pelo Ministro da Justiça, coordenada pelo
Secretário Nacional de Segurança Pública,
contando com a participação de representantes
dos diversos órgãos do Ministério da Justiça,
representantes de outros ministérios e
secretarias do Governo Federal, e ainda
representantes dos governos estaduais
e dos governos municipais. Esta comissão
executiva poderia estar articulada a um
conselho consultivo, responsável pela
promoção da participação social e controle
externo no desenvolvimento da política
nacional de prevenção do crime e da violência
e promoção da segurança pública. Este
conselho seria paritário, com representantes
do governo e da sociedade, e deveria contar
com a participação de especialistas e
representantes de organizações governamentais
e da sociedade civil, atuando na esfera
federal, estadual e municipal, nas áreas
da segurança pública, justiça criminal,
administração penitenciária, saúde, educação,
trabalho, promoção social, comunicação
social, desenvolvimento urbano, direitos
humanos e outras áreas relevantes para
a prevenção do crime e da violência. Em
longo prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Prevenção
do Crime e da Violência e Promoção da
Segurança Pública, junto ao Ministério
da Justiça, a partir da fusão do Conselho
Nacional de Segurança Pública e do Conselho
Nacional de Política Criminal e Penitenciária.
Em
curto prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Prevenção
do Crime e da Violência e Promoção da
Segurança Pública, junto à Secretaria
Nacional de Segurança Pública, a partir
da reestruturação do Conselho Nacional
de Segurança Pública. Esta reestruturação
teria por objetivo ampliar a representatividade
do conselho, através da inclusão de representantes
de organizações governamentais (federais,
estaduais e municipais), organizações
da sociedade civil e da universidade,
atuando em áreas relevantes para a prevenção
do crime e da violência e a promoção da
segurança pública.
Para
promover a participação e integração de
organizações federais ao Sistema Único
de Segurança Pública, seria importante
a participação de representantes da Polícia
Federal, do Ministério Público Federal,
do Conselho Nacional de Política Criminal
e Penitenciária, Conselho de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana, Conselho Nacional
de Defesa dos Direitos da Criança e do
Adolescente, Conselho Nacional dos Direitos
da Mulher, Conselho Nacional de Promoção
da Igualdade Racial, Conselho Nacional
de Educação, Conselho Nacional de Saúde,
Conselho Nacional de Assistência Social,
e Conselho Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social. Para promover a participação
e integração de organizações estaduais
ao Sistema Único de Segurança Pública,
seria importante a inclusão de representantes
das secretarias de estado da segurança,
da justiça e da administração penitenciária,
de entidades da polícia civil, da polícia
militar, da polícia técnico-científica,
do Ministério Público Estadual, de conselhos
estaduais da área da segurança pública,
justiça e administração penitenciária.
Para promover a participação e integração
dos municípios ao Sistema Único de Segurança
Pública, seria importante a participação
de representantes de entidades nacionais
dos municípios, entidades nacionais das
guardas municipais, e conselhos municipais
da área da segurança urbana. O Governo
Federal deve ainda constituir um sistema
nacional de informações sobre segurança
pública e justiça criminal, definir e
promover a implantação de regras mínimas
para formação e aperfeiçoamento de profissionais
de segurança pública, e identificar e
promover inovações e boas práticas nos
estados e municípios da federação. O Governo
Federal deve, através do Ministério da
Justiça, assumir a responsabilidade pela
política de prevenção do crime organizado
inter-estadual e internacional, contando
sempre com a colaboração de outros ministérios
e secretarias de estado do Governo Federal,
e ainda dos estados e dos municípios,
através de convênios ou protocolos estabelecidos
entre as partes.
Políticas
Estaduais e Municipais de Prevenção
O
Governo Federal deve promover o desenvolvimento
de políticas e programas estaduais e municipais
de prevenção do crime e da violência e
promoção da segurança pública, e a integração
dos estados e municípios ao Sistema Único
de Segurança Pública, através de apoio
econômico, contando para isso com recursos
do Fundo Nacional de Segurança Pública
e de outras fontes disponíveis, apoio
técnico, apoio político, e da definição
de regras mínimas para orientar o desenvolvimento
de políticas estaduais e municipais articuladas
com a política nacional.
O
Governo Federal deve condicionar os investimentos
dos recursos do Fundo Nacional de Segurança
Pública à apresentação pelos estados e
municípios de informações e dados sobre
o crime e a violência e sobre a implementação
e o resultado de políticas e programas
de prevenção do crime e da violência,
bem como à observância pelos estados e
municípios das regras mínimas estabelecidas
na política nacional, entre as quais se
destacam:
·
A constituição de unidades integradas
de gestão da segurança pública responsáveis
pelo desenvolvimento de políticas e programas
de prevenção do crime e da violência e
promoção da segurança pública, com representação
de diferentes setores do governo;
·
A constituição de conselhos consultivos
para promover a participação social e
o controle externo no desenvolvimento
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência e promoção da
segurança pública, com representação de
diferentes setores do governo, da sociedade
e da universidade;
·
A elaboração de políticas e programas
de prevenção do crime e da violência e
promoção da segurança pública, integrando
ações de diferentes setores do governo
e da sociedade civil;
·
O desenvolvimento de bases de informação
para subsidiar a formulação, implementação,
monitoramento e avaliação de políticas
e programas de prevenção do crime e da
violência e promoção da segurança pública;
·
A formação e qualificação de profissionais
para formular, implementar, monitorar
e avaliar políticas e programas de prevenção
do crime e da violência e promoção da
segurança pública.
·
A constituição de fundos e a destinação
de recursos públicos e privados para formulação,
implementação, monitoramento e avaliação
de políticas e programas de prevenção
do crime e da violência e promoção da
segurança pública. O Governo Federal deve
reservar uma parcela dos recursos do Fundo
Nacional de Segurança Pública para promover
o desenvolvimento de políticas e programas
municipais de prevenção do crime e da
violência, e a integração dos municípios
ao Sistema Único de Segurança Pública.
Na aplicação da parcela dos recursos do
Fundo Nacional de Segurança Pública destinada
aos municípios, o Governo Federal deve
priorizar os municípios que são capitais
de estados, pertencem a regiões metropolitanas,
são pólos regionais, têm alta concentração
populacional e alta taxa de homicídio,
além de municípios com experiências inovadoras
na área da prevenção do crime e da violência.
Os
estados devem assumir a responsabilidade
pela política de prevenção do crime e
da violência no seu território, especialmente
a prevenção do crime organizado intermunicipal,
a prevenção dos crimes e violências de
maior gravidade, além da prevenção do
crime e da violência nos municípios que
não se integrarem ao Sistema Único de
Segurança Pública, contando sempre com
a colaboração da União e dos Municípios,
através de convênios ou protocolos estabelecidos
entre as partes. Os municípios que se
integrarem ao Sistema Único de Segurança
Publica devem compartilhar com o Estado
e a União a responsabilidade pela política
de prevenção do crime e da violência no
seu território, especialmente no desenvolvimento
de programas de prevenção primária e na
prevenção dos crimes e violências de menor
gravidade, da violência doméstica e de
gênero, violência contra minorias e violência
envolvendo jovens, da desordem urbana
e dos conflitos interpessoais e sociais.
Devem contar sempre com a colaboração
do Estado e da União, através de convênios
ou protocolos estabelecidos entre as partes.
Programas
de Prevenção
De
um modo geral, há pouco acompanhamento
e monitoramento dos resultados de programas
de prevenção do crime e da violência desenvolvidos
no Brasil. Os indicadores mais freqüentes
são os números de participantes e beneficiários,
sendo que há poucos registros sobre a
evolução do trabalho realizado e sobre
o reflexo desses programas na prevenção
do crime e da violência. Partindo do pressuposto
de que a prevenção do crime e da violência
exige políticas e programas que levem
em consideração as características específicas
dos crimes e violências que se pretende
evitar, bem como das comunidades e locais
em que estes crimes e violências acontecem,
e que há poucos estudos e pesquisas avaliando
o resultados de programas de prevenção
no Brasil, não é possível nem desejável
definir uma relação de programas a serem
promovidos pelo Governo Federal e desenvolvidos
pelo estados e municípios.
Entretanto,
com base na experiência nacional e internacional,
é possível apontar tipos de programas
que poderiam ser alvo da atenção dos gestores
federais, estaduais e municipais, no desenvolvimento
de políticas de prevenção do crime e da
violência e melhoria da segurança pública.
Poderiam ser também foco de estudos e
pesquisas, para que estes programas possam
ser mais conhecidos e que seus resultados
possam ser efetivamente avaliados.
Família
A
avaliação de programas internacionais
e nacionais revela que programas centrados
na família, demonstrando bons resultados
para a prevenção de crimes e violências,
são geralmente compreensivos e continuados,
com enfoque sobre vários fatores de risco
que fragilizam as famílias. Estes tendem
a apresentar resultados positivos em prazo
mais longo. Programas de prevenção efetuados
sobre famílias na fase de pré-natal, pós-natal
e primeira infância dos filhos mostram
os melhores resultados no que se refere
à redução de envolvimento com o crime
na juventude e também à obtenção de melhor
rendimento escolar e maiores oportunidades
de emprego no futuro. Efeitos mais imediatos
surgem sobre a redução do comportamento
anti-social e desordens de conduta e melhoria
da qualidade de cuidado dos pais
com os filhos. Programas que fazem visitas
domiciliares desde os primeiros anos de
vida da criança, associados a programas
de educação préescolar, também oferecem
resultados muito promissores. Outro tipo
de intervenção recomendada é a terapia
familiar para adolescentes em situação
de risco ou envolvidos com o crime e a
violência.
Em
relação à violência familiar envolvendo
adultos, há evidências favoráveis a abrigos
para atendimento, assistência e apoio
a mulheres vítimas de violência. Visitas
domiciliares realizadas por policiais
após incidentes de violência doméstica
são consideradas ineficazes. Há que se
ressaltar que os especialistas concordam
com o fato de que nenhuma medida isoladamente
poderá reduzir definitivamente a violência
familiar. Apresenta-se no relatório um
total de 109 programas de prevenção do
crime e da violência em desenvolvimento
no Brasil (ver seção 7), 15 deles com
ações centradas na esfera da família.
Outros 20 programas, apesar de estarem
centrados em outras áreas, especialmente
nas áreas da saúde, da justiça e da comunidade,
também desenvolvem ações no âmbito familiar,
procurando integrar ações de prevenção
em várias esferas. A maioria desses programas
trabalha diretamente com o atendimento
a vítimas da violência doméstica, particularmente
crianças, adolescentes e mulheres. Há,
contudo, os que trabalham principalmente
sobre os fatores de risco, através da
capacitação de profissionais de diferentes
áreas para identificar e lidar com problemas
de violência familiar, e do treinamento
dos pais para educação dos filhos.
·
Programas voltados para a unidade
familiar, procurando englobar o maior
número de familiares (e não apenas a díade
mãe-filho), como estratégia fundamental
para a prevenção de crimes e violências;
·
Programas que respeitem a cultura
na qual a família está inserida; que estabeleçam,
juntamente com a família, as metas a serem
alcançadas; permitam a integração social
da família com a comunidade e
