SUSP
Sistema Único de Segurança
Pública Estados
Arquitetura
institucional do SUSP
CAPÍTULO
6
Gestão
da Segurança Municipal e Guardas Civis
Apresentação
O
presente relatório é resultante da sistematização
efetuada pelo Grupo de Trabalho sobre
Segurança Municipal, ao longo de seis
meses de atividades. O GT acionou vários
procedimentos para coleta e produção de
documentos, informações e sugestões pertinentes
ao campo temático sob sua responsabilidade,
sempre em diálogo estreito com os demais
GTs. Para tanto, valeu-se de pesquisas
realizadas por diferentes consultores
sobre experiências nacionais e internacionais,
pesquisas bibliográficas, relatos de experiências
e relatórios de Seminários. Os principais
documentos encontram-se registrados nos
anexos deste documento.
O
relatório está estruturado em quatro partes.
Na primeira, apresenta-se o marco referencial
da segurança municipal, em que se faz
uma breve contextualização do cenário
atual e se problematizam os aspectos legais
e doutrinários que fundamentam a viabilidade,
o potencial e os limites de uma política
nacional de segurança municipal. A partir
dessas considerações preliminares, propõem-se
diretrizes gerais para a gestão de políticas
públicas especificamente devotadas à prevenção
da violência e da criminalidade, na esfera
municipal. Essas diretrizes incluem os
objetivos, os princípios da segurança
municipal, a descrição das competências
das três esferas de governo e as condições
que deveriam reger o financiamento federal
para os municípios que aderirem ao SUSP.
Na
segunda parte, sugere-se um desenho de
matriz de gestão integrada para a segurança
municipal, delineando-se padrões mínimos
quanto: ao processo da gestão municipal;
ao tipo de perfil do gestor; à unidade
gestora; aos canais de interação. Neste
item também são indicadas linhas gerais
para a formação de gestores em segurança
municipal.
Na
terceira parte dá-se atenção especial
ao sistema integrado de controle interno,
externo e de participação da comunidade,
sugerindo-se a criação de conselhos locais
de segurança municipal.
A
quarta parte dedica-se à gestão da Guarda
Civil. Sendo o principal órgão de execução
da segurança municipal, entende-se que
as Guardas devam agir em cooperação com
as polícias civil e militar, e os demais
órgãos do sistema de justiça criminal,
sempre se norteando pelas diretrizes nacionais
do SUSP e seguindo os princípios de organicidade
gerencial, qualificação da formação básica
e integração das informações. Para tanto,
é apresentada uma proposta para o funcionamento
das Guardas Municipais, no que tange principalmente
ao processo de trabalho: objeto, ferramentas
de trabalho (mecanismos e metodologias)
e produto da ação profissional.
A
Coordenação do Grupo de Trabalho contou
com a colaboração de consultores permanentes
e consultores eventuais. Além dessas contribuições,
em novembro de 2003, foi realizado um
workshop que contou com a participação
de 15 profissionais de diferentes áreas,
com experiências vinculadas à segurança
municipal. Neste encontro, constituiu-se
um grupo focal, alvo de um trabalho que
identificou demandas e sugestões relativas
a: formação profissional; gestão da informação;
controle externo e participação social.
É importante ressaltar que, durante a
realização das atividades do GT, foi constante
e enriquecedor o diálogo com profissionais
da SENASP – José Marcelo Zacchi, Cristina
Villanova e Eurídice Vidigal – os quais
colaboraram de várias formas, inclusive
fornecendo documentos que a Secretaria
estava sistematizando. Por fim, na revisão
final deste documento, tivemos a colaboração
especial do exsecretário Nacional de Segurança,
Dr. Luiz Eduardo Soares.
^
Subir
Parte
I: Marco Referencial
1.
O Cenário
As
diretrizes do SUSP – Sistema Único de
Segurança Pública –, previstas no Plano
Nacional de Segurança, postulam que, tanto
na elaboração, quanto na execução das
políticas para a segurança pública, os
municípios passem a ter um lugar de destaque,
o que implica novas possibilidades de
enfrentamento para o problema da violência
urbana. Na nova política, foi dada atenção
especial ao conteúdo dos seguintes pontos:
a nova abordagem da problemática da violência
e da segurança, o novo sujeito da gestão
pública e as alianças locais (correspondentes
à unidade [1.5] do primeiro capítulo do
Plano Nacional); reformas substantivas
na esfera municipal, referentes, sobretudo,
à Guarda Municipal, e à violência contra
as mulheres, os negros e as minorias (correspondentes
aos capítulos 4 e 8 do Plano, respectivamente).
As
novas orientações no sentido do estímulo
à participação e à assunção de novas responsabilidades,
por parte dos municípios, exigem mudanças
de ordem política, tecnológica e organizacional,
e impõem algumas demandas aos gestores
e operadores municipais.
Tornam-se
indispensáveis, no contexto desenhado
pela atual política nacional de segurança,
formulada no Plano mencionado, novas competências
e estratégias de prestação de serviços
em segurança pública, os quais devem qualificar-se
para incluir, com destaque, a prevenção
da violência. Portanto, um longo caminho
precisa ser trilhado para que as administrações
municipais credenciem-se a celebrar contratos
locais de gestão (também uma proposta
do Plano) para uma segurança municipal
efetiva. Será imprescindível desen-volver
padrões mínimos e mecanismos de gestão
que ofereçam substratos para a criação
de um sistema integrado de ações, informações
e formação profissional. Segundo o Plano
Nacional, “o primeiro problema para a
definição de uma política e segurança
municipal não está propriamente na identificação
das dinâmicas criminais e das formas da
violência, ou na análise de sua gênese
e de suas interconexões perversas com
processos sociais determinados, até porque
esses passos não se distinguem das etapas
de trabalho com que se defrontam os agentes
convencionais da segurança pública estadual.
O primeiro problema está na construção
de instrumentos operacionais. De que adianta
identificar fenômenos e delimitar focos
de ação, quando faltam recursos para realizá-la?
A mesma carência produz efeitos no âmbito
do diagnóstico e da formulação. A falta
de instrumentos operacionais é que constitui
a fonte das dificuldades mais urgentes
e imediatas”.1
Mesmo
reconhecendo-se “os riscos de apropriação
privada dos serviços públicos de segurança,
por parte das elites locais, nas pequenas
cidades – riscos, de resto, sempre presentes,
qualquer que seja o formato institucional
–, há vantagens evidentes na gestão municipal:
a presença capilar das agências governamentais
tende a facilitar a operação e o aperfeiçoamento
dos instrumentos de controle externo democrático,
de articulação com a sociedade, de planejamento
sensível às peculiaridades de bairros
e comunidades, e de avaliação sistemática
das políticas públicas”.2
Entretanto,
somente nos últimos seis anos surgiram
iniciativas pontuais de alguns municípios
e regiões metropolitanas brasileiras na
formulação e execução de políticas locais
de prevenção do crime e da violência.
Entre os múltiplos fatores que contribuíram
para que os prefeitos tivessem de reinterpretar
os seus “limites” e concepções sobre a
segurança pública, destacam-se a elevação
das taxas de criminalidade e a generalização
da sensação coletiva de insegurança, nos
principais centros urbanos. Ambos os fenômenos,
associados, fizeram da segurança gênero
de primeira necessidade e a principal
demanda dirigida pelos eleitores aos candidatos,
nas últimas eleições municipais. Também
a divulgação e o conseqüente acesso da
opinião pública a experiências internacionais
positivas – que conseguiram conter e reverter
altos índices de criminalidade – passaram,
da mesma forma, a inspirar e influenciar
alguns gestores municipais.
Várias
administrações municipais começaram, então,
a apresentar soluções aos problemas de
suas cidades. Iniciativas municipais (Prefeituras
de Santo André, Novo Hamburgo, Canoas,
Porto Alegre, etc.) e regionais (Fórum
Metropolitano de São Paulo e Recife) emergiram
como possibilidades complementares aos
mecanismos tradicionais de prestação de
segurança às populações locais. Experiências
de parcerias entre a sociedade civil e
o policiamento comunitário também se tornaram
referência nacional, como o GPAE e o Espaço
Criança Esperança, no Cantagalo (Rio de
Janeiro), e o Projeto Fica Vivo (parceria
entre o Centro de Estudos em Segurança
Pública da Universidade Federal de Minas
Gerais / Crisp, a Prefeitura de Belo Horizonte
e o Governo do Estado de Minas Gerais),
no Morro das Pedras (Belo Horizonte).
Verifica-se,
por outro lado, que grande parte das experiências
municipais revelaramse incipientes e heterogêneas,
não somente quanto ao processo da gestão,
mas, principalmente, quanto à qualidade
da formação dos profissionais que atuam
na área da segurança pública e violência
urbana. A heterogeneidade manifesta-se
seja na multiplicidade das modalidades
de gestão municipal, seja na pluralidade
das políticas adotadas. Muitos exemplos
poderiam ser oferecidos. Eis uma pequena
amostra desta rica – porém problemática
– heterogeneidade: algumas prefeituras
optaram pela criação de uma secretaria
específica de Segurança Municipal, sem
necessariamente possuírem guardas civis
– foi o caso de Vitória (ES), em 1997
–; outras reformularam radicalmente suas
Guardas, armandoas – foram os casos de
Novo Hamburgo (RS) e Diadema (SP), em
2000; houve ainda aquelas que investiram
em programas multissetoriais de prevenção
da criminalidade e mantiveram suas Guardas
desarmadas – Porto Alegre (RS) e Rio de
Janeiro (2000). A aposta em conselhos
municipais de segurança e contratos locais
de gestão – Jardim Ângela, cidade de São
Paulo, em 2000- também começaram a fazer
parte da agenda pública, assegurando,
assim, a participação e o controle social
por parte das comunidades locais.
Mesmo
assim, a situação atual revela baixa institucionalidade,
descontinuidade freqüente, ausência de
trabalhos avaliativos e de sistematização
das experiências existentes. O quadro
acima descrito vem gerando restrições
à sustentabilidade política e à disseminação
de algumas dessas experiências.
Além
disso, a implantação destas iniciativas
municipais em segurança pública tem recebido
críticas e sofrido resistências por conta
das mudanças que provoca no papel domunicípio
e na estipulação de suas responsabilidades.
À hesitação de muitos gestores municipais
em aventurar-se num terreno complexo,
somam-se resistências das mais diversas
origens. Encontram-se resistências, principalmente,
entre os gestores e operadores dos sistemas
de segurança pública estaduais e no próprio
interior das corporações policiais, especificamente
nas Polícias Militares.
Esse
contexto de resistências e hesitações
é reforçado pela expansão do efetivo e,
na prática, da competência das Guardas
Municipais, sem que estas alterações tenham
sido precedidas por uma padronização nacional
mínima, que implicasse a introdução de
novas exigências, as quais acompanhassem,
qualificassem e disciplinassem os esforços
de reconstrução institucional em curso
nos municípios.
As
Guardas têm crescido na sua dupla acepção,
como agentes locais de segurança urbana
preventiva e comunitária, e como agentes
locais de combate e repressão ao crime,
no horizonte de indefinição normativa
e profunda ambigüidade política. As resistências
têm se acirrado, sobretudo, quando a ampliação
do espaço profissional enseja intensa
interação com os outros órgãos da Justiça
criminal.
Por
outro lado, verifica-se também, nesse
processo de expansão de atribuições das
Guardas, a influência de uma cultura reativa,
uma fragilidade conceitual e a escassez
de quadros capacitados para a gestão de
uma Guarda Municipal cidadã. Isso favorece
a reprodução de estratégias, vícios e
limitações que hoje caracterizam as polícias
estaduais, assim como a conseqüente disputa
irracional de competências, em lugar do
intercâmbio solidário, da troca de informações
e da cooperação nas ações de prevenção.
Outro fator que tem dificultado o avanço
sustentado de políticas municipais de
segurança tem a ver com a própria inexperiência
de gestores e profissionais no tratamento
do tema. Afinal, não basta incorporar
mais uma variável, o poder local, em uma
equação por si só já bastante complexa.
Impõe-se, a rigor, redefinir radicalmente
a própria concepção de segurança pública,
hoje em vigor, e, conseqüente, rever as
próprias atribuições dos atores aí envolvidos.3
Para
tanto é necessário o desenvolvimento de
um campo de saber específico nesta área
(que no Brasil ainda é muito recente),
seja na esfera acadêmica, seja no domínio
das organizações da sociedade civil, seja
no âmbito das agências públicas, seja
ainda entre profissionais do sistema de
segurança pública. Mesmo a socialização
das experiências significativas na área4
é precária. Há escassez de publicações5
sobre o tema e de diretrizes básicas orientadoras
da gestão pública municipal, neste setor.
A incorporação do tema “segurança municipal”
na agenda política e sua inclusão no campo
de atenção dos atores abalizados para
atuar na formulação e implementação de
políticas públicas para a área de segurança
implicam uma redefinição quanto a cada
um dos aspectos anteriormente assinalados.
Do ponto de vista institucional e doutrinário,
obriga, sem o descumprimento do que está
constitucionalmente previsto, a revisão
de responsabilidades e a adoção de canais
de cooperação entre as unidades federativas
e os municípios. Para tanto, urge aplicar-se
o novo paradigma relativo à segurança
pública que concebe e distribui os papéis
a serem desempenhados pelos mais variados
atores, cuja atuação direta ou indiretamente
diz respeito a essa área. Esse é um deslocamento
bem radical com desdobramentos significativos
sobre o próprio perfil dos atores que
tradicionalmente têm atuado nessa área.
As questões que se impõem são: (1) o que
se deve entender efetivamente por gestão
das políticas de prevenção e segurança
municipal e pelas próprias políticas de
prevenção e segurança?; (2) quais os resultados
esperados por essa nova abordagem?; (3)
quais agências do poder local deverão
ser acionadas, com que objetivos a cumprir
e de que modo atuarão?; (4) como se farão
as articulações entre as instâncias envolvidas,
incluídas aí não somente as agências locais
e estaduais mas também, quando for o caso,
as instituições e agências da esfera federal?
6
Para
responder a estas questões é necessário,
inicialmente, o marco legal e doutrinário
que orienta as administrações dos municípios
brasileiros.
^
Subir
1.1.
Os Municípios Brasileiros
Se a função segurança pública esteve por
tanto tempo ausente das administrações
municipais, isso decorre do fato de que
nas Constituições Federais anteriores,
o município não era expressamente mencionado
como parte integrante da federação, ainda
que fosse ponto pacífico que a mesma compreendia
também os municípios.8 A Constituição
de 1988 resolve a polêmica, inserindo,
expressamente, no seu art. 1º e também
no art. 18, o município como ente federativo.
9 A segurança pública é papel fundamental
do Estado, que resulta da harmonia e complementaridade
das funções das organizações políticas,
compostas por União, estados e municípios.
Mesmo reconhecendo as vantagens que beneficiam
o nível local, tais como a proximidade
entre governantes e governados e a possibilidade
de participação e controle da população
– o que tende a significar garantia da
qualidade da gestão e do funcionamento
das políticas públicas – e, mais ainda,
o potencial para converter-se em escola
de cidadania, ressalte-se que a segurança
pública é atribuição das três esferas
de governo (federal, estadual e municipal),
assim como, pela via de funções distintas,
dos três poderes republicanos: executivo,
legislativo e judiciário.
As
vantagens do governo local, acima enumeradas,
constituem potencialidades para a função
de provimento de segurança pública (a
qual, vale insistir, também deverá ser
assumida pelos municípios). Sobretudo
quando se sabe que uma prevenção conseqüenteda
criminalidade urbana deve envolver o fortalecimento
das comunidades locais, principalmente
na chamada “prevenção situacional ou ambiental”
– aquela que tem por finalidade reduzir
as oportunidades de que um delito criminal
seja cometido. Sabe-se que políticas preventivas
são mais eficazes quando os municípios
se inserem nas fases de planejamento,
execução e controle. Os municípios são,
portanto, centros de interesse da segurança
comunitária.
Ao
incorporar novos desafios, em harmonia
e complementaridade com a União e os estados,
em seu novo formato, consolida-se uma
nova realidade que abre espaço a uma nova
proposta, mais, ambiciosa e radical, que
aprofundaria o movimento de responsabilização
municipal, na área da segurança pública.
Esta nova proposta demandaria para alguns
aspectos revisão constitucional (papel
das guardas), uma vez que, historicamente,
no Brasil, a segurança pública sempre
pertenceu prioritariamente, aos estados,
os quais, dependendo do contexto, disputavam
poder com o governo federal – isso, todavia,
não implicava nem implica veto constitucional
à participação dos municípios na matéria,
como tem sido reiterado até aqui, apenas
limitava e limita o âmbito de abrangência
destaparticipação. Se os municípios eram
relegados, até pouco tempo, à posição
de “primo pobre da federação”, é natural
que a segurança pública, vista tradicionalmente
como espaço de manutenção e reprodução
do poder, ficasse a cargo das “esferas
superiores”.
Por
outro lado, o desenho proposto pelo Plano
Nacional para o SUSP, indicando a segurança
pública como atributo da competência municipal,
não incide em nenhuma transgressão aos
preceitos constitucionais. No terreno
historicamente atribulado das competências,
a Constituição de 1988, no seu art. 23,
estabelece 12 itens de competência comum
da União, dos estados e dos municípios;
e no art. 30, discrimina nove itens de
competência dos municípios. Os itens VI
e VII do art. 30 incluem, como competência
dos municípios, a manutenção, em cooperação
técnica e financeira com a União e os
estados, de programas de educação pré-escolar
e de ensino fundamental, assim como de
serviços de atendimento à saúde da população.
A Constituição de 1988 não deixou clara
a definição dos serviços públicos de competência
exclusiva dos municípios, com exceção
dos transportes coletivos e da Guarda
Municipal. Mas esta última, apesar de
apresentarum desempenho extremamente desigual
nos municípios onde está implantada, não
foi criada para cumprir o papel que o
novo Plano de Segurança Pública destina
aos municípios. Em outras palavras, sem
mudança da Constituição é possível avançar
bastante, mesmo na requalificação das
Guardas, mas não é possível aplicar, em
sua plenitude, o que o Plano Nacional
prevê e sugere.
O
art. 23, conforme descrito acima, menciona
um elenco de 12 serviços de competência
comum para as três esferas de governo.
O artigo estabelece que uma lei complementar
fixará normas para a cooperação entre
as diversas esferas de governo na prestação
de tais serviços. Passado mais de 15 anos,
grande parte da regulamentação não ocorreu
e, neste aspecto, todas as críticas feitas
às Constituições anteriores com relação
à ausência de definição clara das competências
de cada esfera de governo, princípio básico
do sistema federativo, permanecem procedentes
para nossa atual Constituição. Por isso,
enfatizamos, aqui, a necessidade urgente
de regulamentar a distribuição das funções
da segurança pública entre as três esferas
de governo, a partir da clara delimitação
das atribuições e competências.
Seria oportuno e conveniente, por todas
as razões, aproveitar a oportunidade da
regulamentação e fazê-lo de modo a dotar
o país dos meios legais indispensáveis
à aplicação plena do Plano nacional e
à introdução de algumas outras medidas
que o presente trabalho está encaminhando.
O
artigo 23 da Constituição Federal de 1988
manteve o conflito de competências entre
as três esferas de governo e a conseqüente
“desresponsabilização” dos gestores públicos
no seu cumprimento. Este artigo estabelece
como objeto da competência comum de União,
estados, Distrito Federal e municípios,
ações, entre outras, nos setores de saúde,
educação, meio ambiente, abastecimento,
habitação, saneamento básico e combate
à pobreza, quase todas incluídos no programa
de descentralização. O artigo citado definiu
muitas funções concorrentes sem indicar
qual deveria ser a delimitação federativa
entre os níveis de governo, deixando a
regulamentação sobre o que cada um dos
níveis deveria fazer para legislação complementar,
até hoje não estabelecida. Neste contexto,
ao se atribuir aos municípios brasileiros
novos funções relacionadas à segurança
pública, especificamente às Guardas Municipais,
vale a pena ressaltar que algumas reformulações
devem ser matéria de emenda constitucional,
formulada porestudiosos da matéria. 10
O
que se deve evitar a todo custo é que
a segurança pública, a partir do novo
Projeto, repita as ambivalências que caracterizam
algumas outras funções, que se distribuem
de modo confuso entre as três esferas
de governo, onde as competências não se
delimitam com precisão, inclusive pela
ausência de legislação complementar. Estabelecidos
os limites da esfera municipal, podem-se
reconhecer, em contrapartida, as potencialidades
municipais, desde que se implemente uma
política nacional gradualista e orientadora,
para que as cidades possam incorporar
as novas competências e compartilhar com
as outras esferas, sem ambigüidades, as
funções de segurança pública.
^
Subir
2.
Diretrizes da Política Nacional para a
Segurança Municipal e, especificamente,
para a Prevenção da Violência e da Criminalidade
Urbana11
2.
1. Dos objetivos e Definições da Segurança
Municipal
1.
A política nacional da segurança municipal
tem por objetivo assegurar a implantação
de mecanismo e criação de condições para
que as administrações municipais, devidamente
habilitadas, possam integrar-se ao Sistema
Único de Segurança Pública;
2.
Segurança municipal, instância do SUSP,
é parte da política nacional de prevenção
da violência, da criminalidade e, particularmente,
da violência criminal, e prevê um sistema
de proteção e prestação de assistência
às vitimas, através de um conjunto integrado
de ações voltadas para garantir o atendimento
das necessidades de segurança, individuais
e coletivas; 3. A segurança municipal
desenvolve-se de forma integrada ao sistema
de Justiça
Criminal
(Polícias, Ministério Público e poder
Judiciário), visando ao enfrentamento
da micro-criminalidade,12 à desordem urbana
e ao provimento de condições para a resolução
pacífica de conflitos sociais e interpessoais.
4.
Os municípios devem priorizar políticas
de ações integradas, de natureza preventiva
e assistencial, programas de redução de
danos e educativos para a promoção da
paz urbana e dos direitos humanos;
5.
A Guarda Civil Municipal é o principal
órgão de execução da segurança municipal,
devendo agir em cooperação com as polícias
civil e militar e os demais órgãos do
sistema de Justiça Criminal, sempre se
norteando pelas diretrizes nacionais do
SUSP e seguindo os princípios de
organicidade gerencial, qualificação da
formação básica e integração das informações;
6.
Consideram-se entidades da segurança municipal
aquelas que prestam serviços de segurança
urbana, patrimonial, de vigilância e de
proteção às vitimas da violência, ou que
se devotam à recuperação de pessoas em
conflito com a lei, ou à prevenção da
violência, da criminalidade e da criminalidade
violenta, sobretudo junto àqueles grupos
e indivíduos mais vulneráveis à criminalização.
^
Subir
2.2-
Dos Princípios
No
seu conjunto, os princípios abaixo permitem
apontar as bases de uma matriz de gestão
da segurança municipal. Eles derivam da
política nacional do SUSP, tendo o propósito
de estabelecer parâmetros mínimos de intervenção
e estratégias consistentes, sempre respeitando
os marcos legais e os preceitos do regime
democrático, e privilegiando o enfoque
prioritariamente preventivo.
1)
A superação da violência e da criminalidade
é tarefa de todos – governos, em todas
as esferas, instituições da Justiça Criminal
e sociedade civil. Dentro de uma perspectiva
de responsabilidades compartilhadas e
integradas, os municípios possuem a competência
para o desenvolvimento de políticas públicas
de prevenção da violência e do crime,
ainda que não exclusivo no modelo federativo
brasileiro;
2)
A segurança municipal deve estar orientada
por um escala clara de conceitos e prioridades,
definida pelo substrato jurídico e ético
da Constituição Federal de 1988 e pelos
tratados internacionais de direitos humanos
ratificados pelo Brasil, o que implica
o primado da vida e da integridade física
– como bens a serem preservados acima
de quaisquer outras considerações –, e
a observância irrestrita dos direitos
fundamentais do(a) cidadão(ã);
3)
As políticas sociais, econômicas e urbanas,
promovidas pelas administrações municipais,
são fundamentais à prevenção do crime
e da violência, devendo
complementar
a atuação articulada do sistema de Justiça
Criminal (polícias, órgãos judiciais e
sistema penitenciário), igualmente orientada
– supostamente – pelos objetivos comuns
de resolução dos conflitos, prevenção
do crime e redução da reincidência criminal.
4)
Os planos de segurança municipal devem
estar orientados pelas diretrizes do SUSP
– Sistema Único de Segurança –, e tomar
como base diagnósticos consistentes dos
principais problemas da realidade local,
destacando as áreas e grupos mais vulneráveis;
5)
As ações de prevenção primária e secundária
da segurança municipal se organizam em
duas frentes complementares: situacional
e social. A primeira volta-se para o ambiente
e o sistema que favorecem e alimentam
a dinâmica criminal. A segunda focaliza
os fatores estruturantes da vulnerabilidade
criminal13 – desigualdade social, fragilização
dos vínculos familiares/sociais, cultura
do narcotráfico, violência interpessoal
e intrafamiliar.
6)
A segurança municipal tem o compromisso
ético-político de visar, principal-mente,
às pessoas mais vulneráveis a processos
de criminalização e vitimização. É reconhecidamente
uma das principais demandas da população
em situação de pobreza, particularmente
dos jovens e das famílias em situação
de risco;
7)
Capacitação e qualificação integradas
dos recursos humanos da administração
municipal, na área da segurança pública
e da violência urbana, e promoção da cultura
da paz, são condições fundamentais para
a efetivação dos serviços, projetos e
programas pertinentes, com eficiência
e respeito aos direitos humanos;
8)
A segurança municipal deve garantir a
implantação de mecanismos que favoreçam
o acesso a informações sobre as condições
de segurança da comunidade, sobre os
programas e serviços oferecidos, os resultados
obtidos, de modo a que se valorizem os
aspectos educativos que o tema suscita;
9)
As ações prioritárias das Guardas municipais
devem adotar medidas preventivas dos conflitos
e investir na abordagem comunitária, se
orientado para a proteção dos cidadãos
e cidadãs, dos equipamentos e espaços
públicos municipais;
10)
A institucionalidade e sustentabilidade
da segurança municipal pressupõem a constituição
de uma unidade gestora orientada por uma
matriz de gerenciamento integrada, vinculada
à rede do SUSP e dotada de poderes e recursos
capazes de (a) operar segundo o marco
da transversalidade, da co-gestão e do
compartilhamento multiagencial de responsabilidades;
(b) favorecer a celebração e manutenção
de protocolos inter e intragovernamentais
e de parcerias no âmbito da sociedade
civil, necessárias à concretização dos
projetos de ação; (c) assegurar o funcionamento
prático dos mecanismos de participação
e controle social, no ciclo completo dos
trabalhos desenvolvidos; e (d) promover
a gestão participativa e descentralizada,
com avaliações e monitoramento constantes
e a atualização dinâmica das estratégias
de ação adotadas.
^
Subir
2.3.
Das Competências
As
novas atribuições, funções e responsabilidades
das administrações municipais na segurança
pública devem ser pertinentes ao perfil
dos municípios, permitindo aos governos
locais a opção pela adesão ou não ao SUSP.
Atenção especial também deve ser dada
pela SENASP/ Coordenação da Política Nacional
da Segurança Municipal aos seguintes tópicos:
(a) a situação geopolítica dos municípios
e das regiões metropolitanas, e suas características
quanto ao porte da população, à taxa de
criminalidade e aos serviços de segurança;
(b) o gradualismo na execução de determinados
aspectos do processo de implantação e
funcionamento dos serviços de segurança.
^
Subir
Compete
ao Governo Federal
Sugere-se
que seja presidida pelo Ministério da
Justiça e coordenada pela Secretaria Nacional
de Segurança Pública, uma Comissão
Especial de Prevenção do Crime e Melhoria
da Segurança Pública. Estariam afeitas
a esta comissão três outras subcomissões:
subcomissão da segurança em nível federal,
subcomissão da segurança em nível estadual,
subcomissão em nível municipal. Esta última
conduzirá a política nacional de segurança
municipal e prevenção e articularão, no
âmbito da administração pública federal,
programas de redução da violência e promoção
da paz. Para esta comissão, sob coordenação
da SENASP, indica-se a responsabilidade
de:
1.
Garantir a promoção e a autonomia dos
planos municipais de segurança, através
do financiamento com recursos do Fundo
Nacional de Segurança Pública, que poderão
ser repassados às administrações municipais
para ações em parceria com organizações
da sociedade civil;
2.
Consolidar ações e colaborações entre
o Ministério da Justiça – a SENASP–, Estados
e Prefeituras que aderirem ao Sistema
Nacional de Informações criminais;
3.
Assessorar, tecnicamente, os governos
locais para o correto desempenho de suas
novas atribuições, inclusive o manejo
de recursos adicionais que lhes tenham
sido concedidos;
4.
Estimular o exercício de suas novas responsabilidades
através do acesso ao serviço de informação
e formação profissional;
5.
Estabelecer mecanismos de responsabilidade
pública (protocolos e convênios) que vinculem
autoridades locais, estaduais e federais,
nas três esferas do poder: legislativo
Executivo e Judiciário.
6.
Criar sistema integrado de informações,
com a finalidade de articular e produzir
diferentes informações sobre criminalidade,
políticas públicas e experiências da segurança
municipal. Devem ser produzidos, periodicamente,
dados estatísticos sobre a criminalidade
de cada região, bem como dados sobre a
situação e a atuação das Guardas Civis;
7.
Apoiar a realização de conferências municipais
e regionais de segurança pública, em todo
o país, estimulando o debate sobre segurança
municipal e políticas de prevenção nas
diversas instâncias de gestão municipal
e da sociedade civil.
8.
Estimular, além do desenvolvimento de
ações integradas, a formação de profissionais
para a criação e o desenvolvimento de
novos conhecimentos sobre prevenção e
repressão da violência urbana, e para
a disseminação de valores como a igualdade
de direitos;
9.
Condicionar o repasse de verbas por parte
do Fundo Nacional de Segurança Pública,
aos projetos, tanto estaduais com municipais,
que seja garantida a celebração de acordos
bilaterais entre estados e municípios,
com envolvimento de autoridades estaduais
de segurança pública, visando à realização
de intervenções conjuntas que aprimorem
a segurança municipal;
10.
Financiar projetos integrados de formação
e qualificação de Guardas Municipais,
polícias comunitárias e servidores que
trabalhem com políticas de prevenção.
Em particular, potencializar a criação
de Escolas regionais para Guardas Municipais.
11.
Definir matriz curricular mínima para
a formação das Guardas Municipais e de
gestores da segurança municipal;
12.
Fiscalizar os planos e serviços de segurança
municipais, pública e privada, tendo como
parâmetro as diretrizes do SUSP, em colaboração
com o Conselho Nacional de Segurança Pública
– CONASP.14 A estrutura e composição deste
conselho deve ser revista. Deveria ser
contemplada uma Comissão de Atenção Especial
à Segurança Municipal/Guardas Municipais.
^
Subir
Cabe
aos Governos Estaduais
1.
Garantir o acesso aos dados criminais
do município e esclarecer todos os elementos
de interesse que possam ultrapassar o
âmbito da segurança municipal, para que
sejam examinados no âmbito dos Conselhos
Locais e Municipais de Segurança, no contexto
da base de informações periódicas, fornecidas
pelas Polícias, assim possibilitando a
avaliação conjunta e global dos dados;
2.
Remodelar ou instalar – através de redes,
parcerias e convênios – alguns serviços
de segurança pública estaduais para torná-los
mais próximos dos municípios, promovendo
a extensão da competência do governo local
às responsabilidades da segurança pública,
conforme previsto no SUSP;
3.
Mobilizar e apoiar os municípios na implementação
de políticas de prevenção que afetem sua
vida cotidiana, restabelecendo o crédito
e a confiança nas autoridades policiais;
4.
Estimular a criação de Consórcios Metropolitanos
de Segurança Urbana, visando à cooperação
entre os municípios e as polícias estaduais
e federais, na tentativa de firmar uma
frente que propicie ações integradas;
5.
Racionalizar e direcionar os esforços
da polícia comunitária junto aos municípios
que não possuem guardas municipais, a
fim de evitar duplicidade de papéis;
6.
Apoiar os municípios com Guarda Municipal
através de suporte financeiro, logístico,
tecnológico e pelo repasse de informações
criminais;
7.
Promover a qualificação integrada entre
polícias estaduais e Guardas municipais,
provendo conteúdos transdisciplinares
da segurança pública (direitos humanos,
mediação de conflitos, defesa pessoal
e o uso comedido da força);
8.
Apoiar financeiramente Projetos Pilotos
de segurança municipal, que estejam em
consonância com as diretrizes do SUSP
e da política estadual de segurança pública;
9.
Criar o Conselho Estadual de Segurança
com representação paritária, que reúna
periodicamente o Secretário de Segurança
estadual e os gestores municipais, além
de líderes da sociedade civil organizada
e outros representantes do governo estadual,
assim como presidentes de outros conselhos
estaduais. O objetivo das reuniões seria
avaliar problemas da segurança local e
definir formas de intervenção, consolidando,
desse modo, as modalidades complementares
de cooperação vertical e horizontal, entre
os diversos níveis institucionais.
^
Subir
Cabe
aos Governos Municipais
1.
Implementar políticas sociais de prevenção
da violência, com ênfase em projetos voltados
para os problemas da violência doméstica,
de gênero, e aquelas que afetam as minorias,
da prostituição infantil, da evasão escolar,
dos moradores de rua, devendo ser prioridade
a participação da sociedade civil e de
representantes institucionais das categorias
profissionais, produtivas e comerciais;
2.
Oferecer programas de redução de danos,
apoio a programas de tratamento para dependência
química, assistência às vitimas de violência,
e recuperação de pessoas em conflito com
a lei;
3.
Apoiar serviços de proteção jurídico-social,
oferecidos por entidades promotoras dos
direitos humanos;
4.
Desenvolver ações coordenadas entre polícias
estaduais, federais e Guardas Municipais,
voltadas para diagnóstico e avaliação
conjunta sobre situações problemáticas,
relativas à segurança e à ordem pública,
a fim de articular e aperfeiçoar as intervenções
planejadas;
5.
Organizar material didático e cursos de
educação em direitos humanos e educação
para a legalidade, nas escolas da rede
pública;
6.
Exercer um controle tecnológico da cidade,
tanto em função da segurança urbana, quanto
em função da segurança no trânsito;
7.
Desenvolver programas e estratégias que
possibilitem a saída do mundo da prostituição
e do varejo do tráfico de drogas, bem
como a reinserção social das pessoas (jovens
e adultos) egressas do sistema penal;
8.
Realizar a prevenção do uso abusivo de
drogas e reprimir o tráfico de drogas,
no âmbito das escolas e espaços públicos;
9.
Realizar intensa campanha sobre os benefícios
fiscais previstos em legislação municipal
para que se efetuem contribuições pelas
entidades locais ao Fundo Municipal de
Segurança. Estas contribuições seriam
destinadas a favorecer a realização de
medidas de prevenção do crime;
10.
Debater com as comunidades e com os Conselhos
Locais e Municipais15 de Segurança os
dados criminais sobre regiões e espaços
públicos, esclarecendo todos os elementos
de interesses que possam ultrapassar as
ações das polícias estaduais e examiná-los
no âmbito da segurança municipal, com
base nas informações periodicamente fornecidas
pela Prefeitura, assim possibilitando
uma avaliação conjunta e global das informações;
11.
Garantir formação básica e atualização
profissional aos guardas municipais, gestores
e operadores das políticas de prevenção,
respeitando as iniciativas que sejam da
competência do Ministério da Justiça;
12.
Contribuir para a criação de padrões de
sociabilidade urbana e de redes sociais
e econômicas que obstem a disseminação
das dinâmicas criminais através de:
- Intervenção
junto às dinâmicas de camelotagem e
comércio ambulante irregular,
assim como de suas ramificações criminosas;
- Regulamentação
e fiscalização dos estabelecimentos
de comercialização de bebidas alcoólicas;
- Fiscalização
do funcionamento de “desmanches”;
- Fiscalização
do trânsito;
- Combate
ao transporte público clandestino;
- Regularização
das habitações e controle das ocupações
de áreas impróprias;
- Regulamentação
e fiscalização de eventos e festividades
públicas;
- Combate
à poluição sonora e visual;
- Enfrentamento
dos problemas causados pela ocupação
irregular de espaços públicos com estacionamentos
ou de outras formas.
13.
Promover a necessária colaboração de outros
sujeitos institucionais e representantes
da sociedade civil, articulando fóruns
de debates para as questões especificas
de segurança e violência urbana;
14.
Colaborar com as forças policiais para
a troca de informações e o monitoramento
da segurança comunitária, que se traduzam
em operações conjuntas com a Guarda Municipal;
15.
Criar Conselho Municipal de Segurança
Urbana que reúna, periodicamente, o prefeito,
líderes de diferentes grupos representativos
da cidade, presidentes das associações
de bairro e presidentes de outros conselhos
municipais, para uma avaliação pontual
sobre os problemas da segurança local
e para definições sobre formas de intervenção;
16.
Realizar monitoramento sobre a situação
da segurança na cidade, através da construção
de banco de dados, estruturado e periodicamente
atualizado com a partilha de informações
dos serviços de segurança, Justiça Criminal,
saúde, educação e serviços sociais;
17.
Produzir relatório semestral sobre condições
da Segurança do município, com balanço
social das ações municipais e destaque
para a divulgação de análises criminais,
por região, dos resultados qualitativos
e quantitativos dos projetos de prevenção
e também da análise das estatísticas criminais
e indicares sociais;
18.
Realizar pesquisa anual sobre percepção
da segurança pelos cidadãos e sobre processos
de vitimização.
OBS:
Muitas destas atividades já são desempenhadas
pelos municípios, sendo, no entanto, fundamental
explorar com maior profundidade suas interconexões
com os outros órgãos da segurança pública
e da Justiça Criminal, a fim de formular
e implementar ações e estratégias orientadas
para a criação de condições que garantam
a paz urbana e a reduzam os fatores indutores
de criminalidade e violência.
^
Subir
2.4.
Do Financiamento da Segurança Municipal
O
Financiamento dos Planos de Segurança
Municipal poderá ser feito com recursos
da União, dos estados e dos municípios,
além daqueles advindos do Fundo Nacional
de Segurança; Cabe à Senasp, órgão da
administração federal responsável pela
política nacional de segurança municipal
e prevenção da violência, gerir a verba
do Fundo Nacional destinada aos municípios,
em conformidade com a Comissão Especial
de Segurança Municipal. Sugere-se que,
a partir de 2005, sejam adotados
indicadores abaixo de avaliação dos projetos
municipais que buscam recursos do Fundo.
Para tanto, se indica a efetiva estruturação
do:
- Plano
de Segurança Municipal, (elaborado pelo
próprio município) que contemple
Projetos de qualificação, valorização
e desenvolvimento tecnológico da Guarda
Civil e Projetos multissetoriais de
Prevenção da Violência;
- Conselho
Municipal de Segurança; (ver proposta
de composição na Parte III deste relatório).
- Fundo
Municipal de Segurança;
Os
projetos financiados devem indicar, nas
suas respectivas áreas, ações de prevenção
que visem a:
a)
Melhoria das condições de segurança dos
espaços públicos e das condições de vida,
na cidade, em particular: revitalização
urbana dos espaços públicos, com intervenções
na iluminação pública e o uso de tecnologia
votado à inibição da criminalidade difusa;
b)
Adoção de instrumentos e ações voltados
para o favorecimento das relações interpessoais
pacíficas e o fortalecimento de grupos
convivência nas comunidades mais vulneráveis;
c)
Experimentação de sistema de avaliação
preventiva dos impactos da segurança municipal,
correlacionando-os às significativas transformações
urbanas e às grandes intervenções infraestruturais;
d)
Educação e promoção da cultura da paz
e dos direitos fundamentais, em colaboração
com o sistema educacional e de saúde;
e)
Resolução pacífica de conflitos; redução
de danos no uso de drogas; e particular
ênfase na prevenção da exploração sexual
infanto-juvenil e do consumo abusivo de
drogas;
f
) Promoção, junto às agencias estatais
da segurança pública e às Guardas Municipais,
de modelos organizativos e operativos
fundados nos princípios da descentralização
e da máxima participação da comunidade
alvo;
g)
Promoção e intercâmbio operativo e formativo
entre as Polícias Eestaduais, as Guardas
municipais e os serviços sociais; também
em relação com aos serviços de vigilância
privados e ONGS;
h)
Atividades voltadas para a prevenção junto
a grupos potencialmente mais vulneráveis
– aos fenômenos da criminalidade e da
violência difusa – e para o apoio a iniciativas
em favor das vítimas de crime. Os projetos
podem prever diversas ações especificas,
desde que estejam coordenadas e coerentes
entre si. Não devem ser aprovados programas
de caráter geral. Além disso, os projetos
devem explicitar indicadores sobre o processo
da gestão da segurança municipal. Para
tanto, sugere-se como exigência:
a)
Diagnóstico com descrição detalhada e
documentada dos problemas de insegurança
e violência criminal que a polícia e a
comunidade local enfrentam;
b)
O contexto da cidade nos quais os problemas
se inserem e se interconectam com outros
problemas sociais, econômicos, etc.; descrição
detalhada das ações previstas: a quem
e a quê se destinam as ações; qual a forma
de coordenação, participação e organização
adotada;
c)
Previsão dos benefícios, do alcance e
da efetividade esperados. Descrever também
os resultados diretos e indiretos esperados,
a dimensão quantitativa e a problemática
que as ações envolvem, e as estratégias
almejadas;
d)
As várias ações, explicitando, concretamente,
como as mesmas interagem (processo de
comunicação, trocas, avaliação e monitoramento
das experiências);
e)
Os mecanismos através dos quais as ações
previstas no projeto podem melhorar ou
resolver o problema da segurança e da
violência criminal local;
f
) O cronograma das metas – início, término
e fases de realização;
g)
Estrutura organizacional – participantes
importantes do projeto (corporações, pessoas
jurídicas, instituições, associações),
além do órgão gestor;
h)
As formas de interação (com as outras
políticas sociais e serviços sociais oferecidos
no município);
i)
Um sistema de avaliação e formas de monitoramento
das experiências e da gestão do projeto:
quais indicadores utilizados para avaliação;
modalidade de expor e socializar os resultados;
etapas da avaliação; a quem são exibidos
os relatórios/ resultados;
j)
Colaboração e envolvimento direto na gestão
por parte de outros órgãos (públicos e/ou
privados) da esfera municipal, estadual
e federal, bem como do âmbito policial;
k)
Comitê científico independente para fins
de consultoria, auditoria, diagnóstico
e pesquisas.
O
orçamento do Fundo Nacional de Segurança
Pública é definido a cada ano. Contudo,
sugere-se que 20 % sejam repassados
aos projetos municipais e aos consórcios
de municípios que se organizam em
projetos metropolitanos. A partir do orçamento,
a verba deverá ser distribuída aos municípios
que quiserem aderir às diretrizes do SUSP.
Além disso, os projetos municipais selecionados
devem atender os indicadores mínimos sugeridos
no item anterior. Após seleção formal
dos projetos, deve ser aplicado um índice
de referência para distribuição da verba
destina pelo Fundo aos municípios. Este
índice seria composto com base nos seguintes
fatores: população, densidade demográfica,
taxa de homicídio doloso e demais crimes
letais, IDH. Propõe-se que, 25% da verba
destinada aos municípios, sejam para projetos
pilotos que prevêem ações de alto impacto
na área da prevenção da violência juvenil.
^
Subir
Parte
II: Proposta de Matriz de Gestão Integrada
da Segurança Municipal
1.
Breves considerações Sobre o Processo
da Gestão Municipal
A
matriz de gestão integrada da Segurança
Municipal é uma ferramenta – de sistematização
e gerenciamento das várias políticas horizontais,
verticais e transversais de prevenção
da criminalidade e da violência – para
aqueles municípios que estejam em consonância
com as diretrizes do Sistema Único de
Segurança. Por ser racional e sistêmica,
a matriz visa a constituir um processo
de gestão municipal interdependente, compatível
com a implantação de políticas multissetoriais,
que advenham da combinação de múltiplas
abordagens, compatíveis com a multidimensionalidade
que caracteriza a complexidade da problemática
em questão. A matriz não é uma agência,
um conselho, um fórum ou um órgão de coordenação
ou execução, mas um conjunto de práticas
e procedimentos que expressam condições
e produzem conseqüências relevantes ao
nível da implementação das políticas e
do gerenciamento de sua articulação intersetorial.
Pressupõe uma série de atos e decisões
articuladas por um conjunto de princípios,
conhecimentos e pelo uso de diferentes
estratégias de intervenção. Nessa perspectiva,
a matriz serve de referência para identificação
de problemas, seleção atividades, definição
de prioridades no atendimento de determinadas
demandas ligadas à (in)segurança, focalização
da ações, otimização recursos e mobilização
de setores para a definição de metas e
objetivos comuns.
A
matriz de gestão integrada torna-se uma
ferramenta para que União, Estado e Município
possam pensar e agir a partir de uma base
de dados consistente, estudando as situações
de vulnerabilidade criminal próprias a
cada realidade e propondo estratégias
de resolução de conflitos, sob a forma
de um contrato local para uma cidade mais
segura. Para tanto, a gestão municipal
deve estar sustentada numa dimensão racional
sistêmica e orientar-se por princípios
ético-políticos suprapartidários. Ou seja,
deve sustentar-se nos pressupostos da
política nacional de segurança do SUSP
– instância da gestão pública responsável
pelas diretrizes da política nacional
integrada de segurança pública – e nas
perspectivas enunciadas na parte I (“marco
referencial”) deste relatório.
Na
implementação da Matriz de gestão integrada
da Segurança Municipal, o governo municipal
deve eleger o diagnóstico da violência
e criminalidade como um dos focos nucleares
de sua política global. Os governos estaduais
e federal não conseguem produzir bons
diagnósticos da dinâmica criminal nos
municípios, pois as taxas de criminalidade
geralmente estão agregadas e os indicadores
sociais não estão organizados em um banco
de dados capaz de cruzar diferentes informações,
no nível de desagregação necessário. Na
maioria das vezes, isso impossibilita
uma leitura detalhada da dinâmica criminal
de cada região de cada cidade.
Contudo,
se as informações estiverem estrategicamente
orientadas para a produção de diagnósticos
sempre tópicos das dinâmicas criminais
e da violência, acredita-se que os projetos
multissetoriais poderão gerar resultados
significativos para a segurança municipal,
cujo impacto será sensível.
Ressalte-se,
ainda, que é fundamental incorporar, nas
condições objetivas das informações, o
conhecimento e a captura das condições
subjetivas do ambiente em que ocorre o
debate e a demanda por segurança local.
Torna-se decisivo decifrar as forças que
condicionam os recursos, os discursos
e os valores culturais veiculados, tanto
pela mídia como nos espaços públicos;
identificar “quais são os problemas da
insegurança” e as estratégias tradicionais
para resolução dos mesmos. Entram em cena
as habilidades para lidar com o jogo dos
diferentes interesses políticos; articular
grupos muitas vezes antagônicos; administrar
alianças e incompatibilidades existentes
entre os diversos segmentos.
Sugere-se
a criação de uma matriz de gestão tipo
“guarda-chuva”, integrada e sistêmica,
que articule diversos projetos multissetoriais
e pluridimensionais, inscrevendo-se na
matriz do governo municipal, cuja
meta prioritária deve ser a redução da
violência e da criminalidade, sobretudo
da criminalidade violenta, e cujos resultados
indiretos a serem alcançados devem ser:
a eliminação da exclusão; a expansão da
cidadania; a promoção do respeito à dignidade
humana e da solidariedade; a redução da
injustiça estrutural e a promoção do desenvolvimento
econômico-social em bases crescentemente
democráticas.16
^
Subir
2.
Elementos Relevantes Para a Gestão de
uma Matriz Integradam de Segurança Municipal
2.1. Perfil do Gestor
Torna-se
fundamental que o gestor desenvolva algumas
habilidades e competências, como as assinaladas
abaixo:
a)
Competência Política:
Liderança
política e capacidade de gerenciar a política
de segurança municipal e de aproximar
diferentes representantes da sociedade,
através do conselho municipal de segurança
e de outras instâncias de mobilização.
b)
Competência Teórica:
Não
basta ser um “policial experiente”. O
gestor deve ter uma visão ampla e capacidade
de desenvolver um pensamento complexo,
que envolva uma abordagem sistêmica. Trata-se
de lidar, ao mesmo tempo, com muitos conflitos,
interesses concorrentes, contraditórios
e complementares. É preciso saber combinar
pensamento global e prática local. Ambos
pressupõem o desenvolvimento de conhecimentos
específicos sobre segurança urbana e prevenção
da criminalidade. Os gestores devem ser,
simultaneamente, especializados e dotados
de uma concepção abrangente, quando se
trata de analisar e intervir na realidade
de sua cidade.
c)
Competência Interpessoal:
Flexibilidade
necessária para enfrentar as mudanças
rápidas do ambiente social. Sensibilidade
para lidar com as diferenças individuais
e grupais. Estabilidade e firmeza para
lidar com situações de tensão, rebeldia
e insatisfação. Abertura para ouvir, respeitar
e, eventualmente, incorporar outros pontos
de vista. Julgamento crítico e contextualizador.
Tolerância para aceitar os riscos e incertezas
que todo projeto empreendedor provoca.
d)
Competência Estratégica:
Capacidade
de criar estratégias e de decidir o que
fazer com base em diagnóstico rigoroso
e sob inspiração de um planejamento racional,
antes de lançar-se à ação, voluntaristicamente.
Disposição para investir na qualidade
e na inovação. Trabalho com processos,
redes, conexões de relações e não com
normas, regras automatizadas ou procedimentos
burocratizados. Capacidade de aprender
com os erros, com os outros, e de facilitar
processos contínuos de aprendizagem, reciclagem.
Coragem para romper com a improvisação
meramente reativa, com o impulso inercial
à repetição e com o amadorismo, em áreas
que concentram ampla variedade de eventos,
situações e conflitos.
^
Subir
2.2.
Unidade Gestora
A
unidade gestora18 deve ser formalmente
definida e dotada dos poderes e recursos
necessários para assumir a condução de
políticas locais de segurança municipal.
A constituição de uma unidade, uma agência
ou um organismo central que articule departamentos
e secretarias relevantes, isto é, os protagonistas
das áreas de polícia (ou, em nosso caso,
também e, sobretudo, a Guarda Municipal),
justiça, educação, saúde, serviços sociais,
habitação, transporte, planejamento urbano,
comunicação, esporte, lazer e cultura.
Indispensável incluir na articulação entidades
da sociedade civil, associações comunitárias,
a mídia e os cidadãos dispostos a participar.
É preciso que haja uma liderança
hábil para promover a aliança entre os
agentes envolvidos e firmes para conduzir
com clareza, persistência e paciência,
o processo, explicando-o reiteradamente
à sociedade, sublinhando o sentido de
fundo que subsume a pluralidade de ações
e projetos sob a unidade de um programa
ou de uma política única uniforme, digna
deste nome.19
Em
síntese, a unidade ou organismo central
deve prover liderança, mobilizar os setores
pertinentes, estimular a diversidade (ideológico-étnico-cultural
e outras) dos participantes, engajar as
cidadãs e os cidadãos, mobilizar o maior
número possível de parceiros institucionais
(como as universidades e as igrejas) e
informais, e conduzir o processo segundo
as mediações do tríptico diagnóstico-planejamento-avaliação.
A
unidade central e seus coordenadores devem
ser capazes de fazer o seguinte: definir
prioridades, identificar alvos e elaborar
planos de ação; influenciar as decisões
e as políticas das organizações relevantes;
estimular e manter parcerias comunitárias;
analisar dinâmicas criminais, tendências,
fatores de risco e meios de afetá-los;
avaliar as ações com rigor; coordenar
setores diversos operando articuladamente;
comunicar-se bem com o público.
Escusado
acrescentar que essa unidade – que deve
ser constituída por uma equipe multidisciplinar
qualificada – e seu gestor precisam de
recursos financeiros para trabalhar com
eficiência.
^
Subir
2.2.1.
Proposta de Unidade Gestora
^
Subir
Sugestão
de Composição do Conselho Muncipal
Comissão
Sistema de Justiça Criminal
Polícia
ferderal
Polícia
Rodoviária
Polícia
Civil
Polícia
Militar
Ministério
Público
Poder
Judiciário
Corpo
de Bombeiros
Guarda
Civil
Defesa
Civil
Serviços
Penitenciários e Medidas Socioeducativas
Comissão
Projetos Municipais de Prevenção
Representantes
das políticas municipais setoriais
Comissão
dos Conselhos Locais
Conselhos
setoriais
Conselhos
temáticos
Conselho
de programas de governo
Representantes
da sociedade civil
^
Subir
2.3.
Canais de Interação
A
criação de canais de cooperação é condição
necessária para o sucesso de políticas
municipais de prevenção.
a)
Âmbito Intergovernamental: implementar
ações municipais que estejam em sintonia
e ajustar-se de forma complementar com
aquelas desenvolvidas nas esferas estadual
e federal. Convênios e protocolos de permuta
de informações e de cooperação devem articular
as competências dos diversos órgãos da
segurança pública e da Justiça criminal.
A descrição dos meios pelos quais esta
cooperação deve se dar e a exposição da
consistência dos programas e ações previstos,
no contexto geral do SUSP, devem também
integrar o universo de reflexão e compromisso
dos planos elaborados;
b)
Âmbito Regional20: estabelecer a criação
de estruturas destinadas à gestão metropolitana
e intermunicipal que podem traduzir-se
na criação de consórcios intermunicipais,
conselhos gestores interinstitucionais
e mesmo fóruns de prefeitos e municípios,
voltados para a articulação e o intercâmbio
de experiências. O desdobramento de ações
integradas, sobretudo nas regiões metropolitanas,
possibilita uma vasta gama de resultados,
como a racionalização financeira e gerencial
em muitos campos (políticas de formação,
sistemas de informação, etc);
c)
Com órgãos da Segurança Pública: desenvolver
sistema de mapeamento de ocorrências criminais,
permanentemente alimentado por informações
que sejam processadas rapidamente, é um
instrumento indispensável para policiais,
guardas municipais, gestores e planejadores.
Para colocá-lo em funcionamento é necessário,
além de tecnologia adequada, um bem estruturado
sistema de integração dos vários atores
envolvidos no trabalho de segurança, como
a Guarda Municipal (onde ela existe) e
as Polícias Civil e Militar. Lembremos,
por ora, que no que diz respeito à integração,
as duas polícias e a Guarda Municipal
são apenas três dos muitos atores envolvidos.
c)
Comunidade Científica: Criar rede com
centros de pesquisa e universidades, sobretudo
com os pesquisadores especializados, para
realização de pesquisas, consultorias
externas, auditorias, etc. Assim como
é necessário estabelecer diálogo regular
com as organizações não-governamentais
brasileiras e estrangeiras, e com as instituições
de pesquisa que atuam no campo da segurança
pública. Os convênios, parcerias e intercâmbios
são necessários para controle externo
e respaldo científico politicamente isento
em todas as etapas do planejamento: diagnóstico,
elaboração dos projetos, monitoramento
e avaliação dos resultados.
d)
Comunidade Local: desenvolver em nível
distrital/local as estruturas de gerenciamento
e suas ações, que assim se constituiriam
em elemento importante no desenho dos
planos municipais cujo porte o exija;
celebração de “contratos locais de gestão”
nas unidades distritais definidas.
^
Subir
2.4.
Sistema Integrado de Ações
A
Matriz integrada de gestão articula quatro
linhas de ação integradas:
- Sistema
integrado de estratégias e promoção
da segurança local, ou coordenação sistêmica
de projetos multissetorias de Prevenção
da Violência;
- Sistema
integrado de informações, monitoramento
e avaliação, através de um banco de
dados com diagnóstico da dinâmica criminal,
que torne acessível, às instituições
públicas do município e da região metropolitana
pertinentes, os indicadores da criminalidade
e os indicadores sociais, enriquecendo
o conhecimento especializado, o qual
também se beneficiaria de debates na
comunidade e de pesquisas científicas;
- Criação
de um sistema integrado de formação,
através da capacitação e do treinamento,
na área de segurança municipal e prevenção
da violência urbana, de gestores e operadores
dos serviços de segurança pública (guardas
civis, polícia comunitária) e dos serviços
sociais (agentes de saúde, educadores,
assistentes sociais e conselheiros tutelares);
- Criação
de um sistema integrado de controle
interno, externo e de participação social,
através de diferentes canais de comunicação
(mídia, jornal interno) e participação
(fóruns e conselhos municipais), de
ouvidorias e mecanismos do tipo disque-denúncia.
^
Subir
2.5.
Planejamento e Execução
Para
que estas ações integradas se implementem
e desenvolvam, será necessário que o processo
transite entre os seguintes estágios:
1)
Diagnóstico das dinâmicas criminais e
dos fatores de risco (seja de vitimização,
seja de recrutamento pelo crime), locais
e gerais;
2)
Plano de ação, que seja capaz de formular
uma agenda, identificar prioridades e
recursos, e estipular metas. Sua implementação
importa em tarefas de coordenação e na
garantia de cumprimento de metas e cronogramas.
É conveniente implantar projetos piloto
e observá-los, criticamente, como experimentos-demonstração;
3)
Avaliação (não só dos resultados, também
do processo), seguida do monito-ramento,
que significa a correção de rumo ditada
pela constatação dos erros. O planejamento
racional dessas operações complexas e
interligadas pode ser sistematizado conforme
o quadro de diretrizes orientadoras abaixo:
^
Subir
(a)
Diagnóstico situacional e análise das
dinâmicas criminais
1.
Levantamento de informações;
i.
Levantamento das expectativas e demandas
dos diferentes cidadãos, quanto à (in)segurança
urbana;
ii.
Identificar os problemas mais sérios da
cidade por regiões/bairros;
iii.
Identificar os esforços de diferentes
organizações que podem ser coordenados
para evitar duplicações e fazer o melhor
uso dos recursos disponíveis;
iv.
Atentar para o fato de que, muitas vezes,
as opiniões mais eloqüentes e motivadas
da comunidade não são necessariamente
aquelas dos mais afetados pela violência
e pelo crime. É preciso identificar corretamente
quem corre os maiores riscos.
.Das
Fontes de Informações
i.
Polícia e outros órgãos da Justiça criminal
da área, os quais, ao longo do tempo,
coletaram e usaram estatísticas sobre
crime e violência, além de terem familiaridade
com os problemas locais;
ii.
Bancos de dados e outras formas de reunião
de informações coletadas por grupos comunitários
ou ONGs que se dedicam a questões ligadas
ao crime e à violência;
iii.Bancos
de dados e outras formas de reunião de
informações coletadas por pesquisadores
de instituições acadêmicas e científicas
da localidade;
iv.
Órgão governamental nacional/estadual/regional
pode coligir informações pertinentes;
.Das
Informações Sobre o Espaço Urbano e Serviços
Públicos
i.
Densidade populacional: superpopulação,
associada a outros problemas, pode ser
fator criminógeno;
ii.
Condições de habitação;
iii.
Imagem da cidade e infra-estrutura;
iv.
Serviços de transporte;
v.
Ocupações no comércio informal;
vi.
Serviços de saúde, atendimentos a vítimas,
abrigos;
vii.
Serviços policiais e da Justiça criminal.
.Dos
Indicadores Sociais
i.
Dados censitários e demográficos
ii.
Perfil das íitimas e agressores (idade,
etnia, gênero, escolaridade, condição
sócioeconômica), associado ao tipo de
violência
iii.
Índice de Desenvolvimento Humano
iv.
Níveis de distribuição de renda
v.
Taxa de desemprego e de emprego, nos mercados
formal e informal
vi.Dados
sobre saúde
vii.
Configurações familiares (nucleares, monoparental,
etc.)
viii.
Serviços públicos oferecidos pelas esferas
federal, estadual e municipal
ix.
Atividades para jovens (cultura, lazer,
esporte, educação)
x.
Formas de comunicação e participação da
comunidade em atividades, eventos, etc.
.Dos
Dados Criminais Serão Necessárias as Informações
Abaixo para Montar um Mapa da Criminalidade
i.
Volume: considerar quantos crimes e modalidades
de violência ocorrem;
ii.
Taxa: considerar as quantidades supra-referidas
no contexto das variações demográficas
e sua disposição no tempo, para que se
verifiquem as tendências; considerar também
os problemas de maior incidência e avaliar
a incidência dos problemas mais graves;
iii.
Risco: identificar os problemas que representam
maior risco, com o cuidado de definir
a noção de risco levando em conta a percepção
dos membros das próprias comunidades envolvidas;
iv.
Medo e preocupação: verificar que problemas
mais preocupam as pessoas;
v.
Impacto: considerar quais problemas terão
o maior impacto;
vi.
Potencial de redução: considerar quais
problemas serão mais fáceis de evitar;
vii.
Lugares da comunidade mais afetados;
viii.
Consideração sobre quais crimes as vítimas
potenciais mais temem, e por quê;
ix.
Categorias de pessoas com maior probabilidade
de transgredir as leis.
2.
Organização de um banco de dados e produção
de mapa da criminalidade21 da cidade;
3.
Revisão das experiências anteriores, análise
e estudos de alternativas que estão sendo
aventadas ou experimentadas;
4.
Reconstituir a lógica da política municipal
(perspectiva teórica/doutrinária) à luz
das diretrizes do SUSP e frente às expectativas
locais.
^
Subir
(b)
Plano de Ação
1.
Planificação, tomada de decisões sobre
alternativas e delimitação de prioridades,
metas de impacto a curto, médio e longo
prazos;
2.
Selecionar e agrupar os problemas prioritários
em áreas de foco;
3.
Identificar e abordar possíveis parceiros
na região para ajudar a reduzir o crime
e a violência;
4.
Assegurar recursos para um bom gerenciamento
de projetos;
5.
Abaixo segue uma lista de sugestões de
algumas linhas para o desenvolvimento
de projetos de prevenção que podem ser
trabalhadas;
22
i.
Programas de acesso à justiça e a mecanismos
de resolução pacífica de conflitos, reinserção
social de egressos do sistema penitenciário
e do programa de medidas socioeducativas;
policiamento comunitário, orientação jurídica
e assistência judi-ciária, oferta descentralizada
de serviços de justiça e cidadania, centros
de mediação formal e informal de conflitos,
núcleos de atendimento a vítimas de violência,
apoio à reinserção profissional, comunitária
e familiar de egressos, etc .
ii.
Programas para a adolescência, a juventude
e suas famílias; (programas de acesso
a atividades culturais e esportivas, educação
e qualificação profissional, geração de
trabalho, emprego e renda, saúde);
iii.Mobilização
social, associativismo e promoção de cultura
da paz urbana; (apoio à formação e fortalecimento
de lideranças, organizações e redes comunitárias,
campanhas de comunicação social, programas
de educação para a cidadania, promoção
de eventos públicos, etc);
iv.
Planejamento urbano e qualificação de
espaços públicos (ordenação de áreas de
grande circulação de pessoas, planejamento
e controle do trânsito, iluminação pública,
criação e requalificação de espaços públicos
de convivência e lazer, qualificação do
entorno das escolas e parques públicos,
regularização fundiária, adoção de estratégias
que previnam a formação de guetos em zonas
urbanas e que evitem conflitos entre grupos
vizinhos, etc.);
v.
Enfrentamento de fatores e dinâmicas de
risco (abuso de álcool e outras drogas,
disponibilidade de armas de fogo e outros
fatores identificados em cada local).
^
Subir
(c)
Monitorando e Avaliando Rresultados
1.
A matriz de gestão deve ser monitorada
e avaliada para produzir os seguintes
resultados:
i.
Gerenciamento integrado orientado para
diagnóstico, planejamento e avaliação
sistêmica da segurança local;
ii.
Utilização da mediação como principal
estratégia na resolução pacífica dos conflitos
urbanos e da violência interpessoal;
iii.Formação
integral dos profissionais da ponta, através
de educação transdisciplinar, ações conjuntas
e sistema informatizado de comunicação;
iv.
Mecanismos de controle interno e externo
supracorporativo;
v.
Fortalecimento da identidade institucional
da segurança urbana e valorização da auto-estima
dos profissionais que lidam com a violência
urbana;
vi.
Participação efetiva da comunidade nas
várias etapas do processo da gestão da
segurança municipal e dos projetos de
prevenção;
vii.
Redução da criminalidade violenta e da
violência difusa;
viii.
Aumento da segurança subjetiva dos cidadãos.
^
Subir
2.
Devem ser definidos indicadores capazes
de monitorar e avaliar o desempenho de
cada item acima e dos projetos implementados,
tanto no seu processo de gestão quanto
nos impactos das suas ações;
3.
O monitoramento e a avaliação devem estar
devidamente planejados e orçados
.Indicadores
Referentes ao Processo da Gestão da Segurança
Municipal
i.
Consonância da política municipal com
as diretrizes da política nacional de
Segurança Pública – SUSP;
ii.
Articulação dos projetos via parceria
de mais de uma entidade, fortalecendo
o processo de interação que constituirá
a rede interinstitucional da região metropolitana;
iii.Qualidade
dos projetos no que tange à sua viabilidade
técnica e à sua criatividade;
iv.
Capacidade de combinar quantidade e qualidade
de recursos humanos, tempo de dedicação
às tarefas e qualidade de sua performance,
a qual traduz-se na aptidão para produzir
os resultados finais visados;
v.
Capacidade de executar os projetos nos
prazos esperados, empregando os recursos
com a presteza e a eficiência apropriadas.
.Indicadores
de Impacto e Alcance Social
i.
Número de projetos e propostas implementados
no município;
ii.
Número de reuniões realizadas nos municípios
decorrentes do sistema integrado de ações
locais, de contratos locais celebrados
e de conselhos locais implantados;
iii.Relevância
e magnitude do conjunto de informações
socializadas (segundo a forma e o conteúdo);
iv.
Número de encontros/pessoas realizados
pelo Fórum Metropolitano e Conselhos regionais
e municipais;
v.
Número de pessoas/entidades que participaram
das atividades oferecidas pelo Fórum;
vi.Descrição
qualitativa de experiências – projetos
integrados – que privilegiaram o acesso
aos direitos fundamentais, com destaque
para o fortalecimento da autonomia e da
participação de sujeitos coletivos;
vii.
Número de cidadãos beneficiados direta
e indiretamente pelas ações locais;
viii.
Número de profissionais (suas áreas de
especialização) capacitados em mediação
de conflitos;
ix.
Número de profissionais (suas áreas de
especialização) capacitados em gestão
de políticas públicas de e para a segurança
municipal;
x.
Identificação do fortalecimento da auto-estima
dos profissionais capacitados;
xi.Descrição
qualitativa e quantitativa das ações integradas
que geraram impactos de redução da violência
letal em áreas de maior concentração de
risco social da cidade;
xii.
Descrição qualitativa e quantitativa das
ações integradas em regiões que apresentaram
maior carência de serviços de segurança
e prevenção da violência urbana;
xiii.
Número de projetos elaborados, relativamente
aos que foram efetivamente
implantados
em cada município;
xiv.
Descrição do benefício provocado pela
implementação de cada ação municipal integrada
para a região metropolitana;
xv.Descrição
e quantificação das articulações possibilitadas
e potencializadas pelo sistema integrado;
xvi.
Verificação de possível impacto das ações
integradas sobre os dados quantitativos
da criminalidade.
^
Subir
3.
Proposta de Formação Básica para Gestores
e Conselheiros em Segurança Municipal
3.1.
Considerações Preliminares
O
programa de formação para gestores e conselheiros
da segurança municipal deverá levar em
conta que não é possível pensar a segurança
pública desarticulada das demais políticas
públicas municipais. Embora exista um
objeto específico da segurança pública,
este deve ser estudado, compreendido e
transformado a partir das várias abordagens,
proporcionadas pelas demais áreas do conhecimento,
pertinentes ao campo social. Portanto,
devem-se também priorizar as estratégias
e ações específicas, em diferentes níveis
de intervenção, que respondam às necessidades
de melhoria da qualidade de vida e avanço
da cidadania, na instância municipal –
metropolitana. Os cursos sobre gestão
em segurança municipal devem estar sustentados
em quatro pilares de conhecimento:
- Gestão
participativa, descentralização e cidadania;
- Interdisciplinaridade,
interinstitucionalidade;
- Visão
global e atuação local;
- Trabalho
em rede, parceria público-privada, nas
esferas local/ regional/ federal/ internacional.
^
Subir
3.2.
Os Programas Devem Contemplar os Seguintes
Conteúdos:
- Princípios
e diretrizes da Política de Segurança
Pública no Estado Democrático de Direito;
- O
Sistema Único de Segurança Pública;
- O
município no SUSP e a gestão da Guarda
Municipal;
- Experiências
nacionais e internacionais sobre a gestão
municipal da segurança urbana;
- O
processo metodológico da gestão municipal
em segurança: objeto, princípios, diretrizes
e ferramentas da gestão;
- Elaboração
do Diagnóstico da Violência Criminal
Local;
- Elaboração
de Projetos de prevenção, focalizando
temas como juventude vulnerável, violência
doméstica e na escola;
- Controle
social e participação da comunidade
na segurança urbana;
- Mecanismo
de avaliação e monitoramento da criminalidade.
É
importante salientar que tais pilares
e conteúdos fazem parte dos pressupostos
ético-políticos do Plano Nacional de Segurança
Pública, assim como das propostas de gestão
da segurança municipal apresentada nos
itens anteriores. Além disso, alguns aspectos
devem ser avaliados no processo formatação
do curso para gestores da segurança municipal:
- A
política de gestão municipal em exercício;
- Aporte
financeiro e parcerias municipais e
intermunicipais;
- Porte
do município;
- Número,
formação e experiências dos participantes;
- A
realidade da segurança pública e as
prioridades: experiências na área, principais
problemas, atores envolvidos, organizações
locais, etc.
^
Subir
3.3.
Proposta de Programa
Módulo
I: Fundamentos Históricos, Teóricos e
Metodológicos da Segurança Pública
3.3.1.
Gestão Social e Políticas Públicas
- Questão
social, as políticas públicas e a política
social – analisar dados da realidade
social;
- Qestão
social em suas diferentes vertentes
e o modelo de gestão social emergente
com as categorias: participação, descentralização,
interinstitucionalidade, redes – princípios
da gestão social; direito social e cidadania;
- Experiências
em gestão social e cidadania;
- A
segurança pública como expressão da
questão social. Seria recomendável abordar
a questão da segurança pública como
fenômeno complexo em sociedades complexas,
as diferentes formas de compreensão
e intervenção (históricas e com vieses
sociopolíticos e culturais), os modelos
contemporâneos no país e experiências
internacionais.
^
Subir
3.3.2.
Gestão Organizacional
- Funções
gerenciais: planejamento, organização,
direção e monitoramento;
- Modelos
de gestão contemporâneos na área pública
e privada / foco em: gestão da mudança
– estrutura e cultura institucional
- organizacional – gestão estratégica
e gestão participativa / aprendizagem
organizacional.
^
Subir
Módulo
II: Planejamento Social
- Modelo
de planejamento estratégico participativo;
- Elaboração
de diagnósticos – mapeamentos da realidade
em termos de segurança pública – articulações
com políticas e programas;
- Instrumentos
e ferramentas;
- Elaboração
de projetos.
^
Subir
Módulo
III: Estratégias de Ação em Segurança
Municipal
- Aprofundar
modelos, práticas nacionais e internacionais;
- Guardas
municipais e polícias comunitárias;
- Programas
de prevenção e programas de contenção.
^
Subir
Módulo
IV: Relações Organizacionais e Relações
com a Comunidade
- Liderança,
motivação no trabalho, trabalho em equipe,
criatividade e iniciativa, foco não
comportamentalista, mas sim de desenvolvimento
da autonomia, do compromisso, da perspectiva
de responsabilidade e direitos sociais
e empowerment;
- Abordagens
com a comunidade – manejo de conflitos,
mediações, negociação, soluções compartilhadas.
^
Subir
Módulo
V: Sistemas de Monitoramento e Avaliação
de Políticas e Programas Sociais
- Fundamentos
e instrumentos e ferramentas de avaliação,
focando a segurança pública;
- indicadores
quantitativos e qualitativos de avaliação.
^
Subir
Módulo
VI: Seminários Teórico-Práticos/Relatos
de Experiências Intra
e Intermunicipais – Demais Políticas Públicas
3.4.
Metodologia de Ensino
O
programa deve ter bases andragógicas e
educação teórico-prático-vivencial. Os
conteúdos devem ser construídos na síntese
constante entre teoria e prática-experiência,
plena participação dos sujeitos no processo,
levando-se em conta suas necessidades
e expectativas. Plena utilização de recursos
e métodos de aprender a aprender – adequando
cada recurso à natureza do conteúdo, à
realidade do grupo e às disponibilidades.
O produto do curso deve ser conforme às
particularidades de cada realidade.
^
Subir
3.5.
Indicadores de Aprendizagem – Capacitação
do Gestor e Conselheiro
Os
indicadores de aprendizagem abaixo sinalizam
qualidades, competências e habilidades
que deverão ser trabalhadas nas capacitações
oferecidas aos gestores e conselheiros.
Buscar-se-á capacitar para as diversas
formas de diagnosticar, analisar, resolver,
demonstrar e apresentar respostas às demandas
tradicionais e emergentes, oriundas das
diversas modalidades de manifestação da
violência urbana. Os aspectos teórico-metodológicos,
técnico-operativos e ético-políticos aqui
sinalizados são alguns dos requisitos
fundamentais ao profissional da segurança
urbana/local, que deverá estar preparado(a)
para as situações com as quais se defrontará,
buscando, no aprendizado, o aprimoramento
permanente para a elaboração e execução
de projetos de prevenção, estratégias
e intervenções profissionais.
- Atitude
analítica na aproximação da realidade
institucional e profissional;
- Capacidade
de decifrar e analisar a realidade vivenciada,
identificando expressões da violência
urbana (objeto do servidor), as demandas
institucionais e as emergentes, suscitadas
pela política de segurança cidadã;
- Capacidade
de intervenção, traduzida não apenas
no domínio operativo de executar tarefas,
mas na utilização de estratégias e táticas
criativas;
- Capacidade
de expressar, criticar, argumentar teoricamente
e legalmente, e concluir as idéias;
- Capacidade
de desenvolver atitude propositiva e
criativa na busca de alternativas para
o trabalho pertinente, alternativas
que deverão surgir com o sistema integrado
e intersetorial de ações locais, na
área da segurança urbana e prevenção
da violência;
- Originalidade,
coerência e lógica na apresentação de
planos e/ou projetos sociais;
- Extensão
das relações estabelecidas em função
do desafio de implementar parcerias,
trabalhar com relações de poder, dominação,
cooperação, etc.;
- Capacidade
de se autocriticar e assumir posicionamento
ético, enquanto sujeito responsável,
em seu processo formativo;
- Capacidade
de discernir implicações ético-políticas
(fundamentadas nos Direitos Humanos),
envolvidas na experiência profissional;
- Aptidão
para desenvolver atitude de vigilância
crítica sobre a relação entre o “ethos”
instituído no espaço socioinstitucional
e o “ethos” instituinte de uma política
de segurança pública local;
- Capacidade
de adotar postura ética e compromisso
com profissionais de áreas afins e colegas
de corporação.
^
Subir
Parte
III: Controle Externo e Participação Social
da Função Segurança Pública em Nível Municipal
1.
Breves Considerações Sobre Controle Externo
e Participação Social
O
Controle Externo e Participação Social,
no contexto da política de segurança pública,
se originam nas críticas formuladas aos
limites da democracia representativa,
e se expressam no direito a participar
da definição e do controle da gestão das
políticas públicas. O direito à participação
e ao controle tem reconhecimento na Constituição
de 1988 que em seu artigo 1º determina
que “Todo poder emana do povo, que o exerce
diretamente, através de seus representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição”.
A
Carta prevê assim a participação direta
dos cidadãos através dos chamados institutos
de democracia direta ou semi-direta como
os conselhos, o referendo, a iniciativa
popular de lei, as tribunas populares,
o plebiscito e outros canais institucionais
de participação popular. A descentralização
da função segurança pública para o município,
indicada no Plano Nacional de Segurança
Pública para o Brasil, ressaltando-se
aqui os quesitos Controle Externo e Participação
Social, estão perfeitamente inseridos
nos preceitos constitucionais. No título
VII – Da Ordem Social, o artigo 204 da
atual Constituição determina as seguintes
diretrizes: descentralização político-administrativa,
cabendo a coordenação e as normas gerais
à esfera federal e a coordenação e a execução
dos respectivos programas às esferas estadual
e municipal; e mais diretamente ligada
ao interesse do nosso trabalho: “participação
da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas
e no controle das ações em todos os níveis.”
O
Controle Externo no nível municipal se
efetiva, então, como parte das competências
dos Conselhos Municipais de Segurança
Pública. A afirmação é deveras necessária,
uma vez que a expressão relativa ao Controle
Externo, já consagrado no terreno da segurança
pública, inclusive por força de lei, faz
parte das funções do Ministério Público
e das Ouvidorias sobre as duas modalidades
das polícias estaduais. É claro que os
Conselhos Municipais de Segurança Pública,
resguardando sua autonomia, terão relações
com o Ministério Público, devendo mesmo
contar entre seus participantes com membros
deste último de outros órgãos da Justiça
Criminal.
A
descentralização, a participação e o controle
externo, no nível municipal, mas não apenas
nele, vêm sendo largamente postos em execução
nos anos pós-Constituinte. O exemplo mais
concreto disto são as Leis Federais, como
a Lei nº 8.142/90, que dispõe sobre o
SUS – Sistema Único de Saúde, a Lei nº
8.069/90 que aprova o Estatuto da Criança
e do Adolescente e a Lei nº 8.742/93,
que institui a Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS, entre outras. Todas elas
estabelecem a criação de Conselhos, compostos
por representantes da sociedade civil
e dos poderes públicos, nas específicas
políticas setoriais.
A
criação dos conselhos tem representado
um importante avanço em termos de ampliação
dos canais de participação política e
renovação das formas de representação
e negociação de interesses. Os conselhos
constituem um espaço de democratização
das políticas governamentais ao instituir
nestas últimas o seu caráter verdadeiramente
público, buscando a universalização dos
direitos e a participação social na definição
e no controle das fases de implantação
e funcionamento.
Estas
novas formas de relação de poder se expressam
através dos conselhos como fórmulas típicas
da linguagem política: como relação entre
governantes e governados ou, em outras
palavras, entre o Estado e seus cidadãos.
O Estado democrático supõe cidadãos atentos,
informados dos acontecimentos políticos,
capazes de interferir nos rumos da política
e interessados em formas diretas ou indiretas
de participação.
No
espaço dos conselhos, ou de co-gestão,
a participação e o controle se dão em
situações definidas pelas quais a sociedade
contribui não apenas para obter ou garantir
direitos, mas também para ampliá-los a
partir dos novos rumos das políticas públicas.
Através de sua composição paritária, com
fins de estabelecer condições de igualdade,
os conselhos efetivam de fato a partilha
do poder de gestão do Estado e da sociedade.
Entre outras condições para que um conselho
atinja os objetivos que justificaram sua
criação podemos citar: garantia de transparência
de suas ações, o aceso às informações
dos trâmites de sua área de atuação e
outras áreas afins – ver neste sentido
o capítulo referente à Gestão da Informação
ao Nível Municipal em ANEXO V –; e o conhecimento
do funcionamento da “máquina pública”.
Outra condição importante é a capacitação
técnica e política dos conselheiros, sobretudo
dos representantes da sociedade, para
a formulação e análise das políticas públicas
e capacidade de avaliação dos interesses
envolvidos, bem como traçar estratégias
necessárias para eleger prioridades e
tomar decisões.
Da
representação dos poderes públicos, parte
componente dos conselhos, espera-se a
garantia da indicação e presença de funcionários
que ocupam cargos-chave na administração
municipal, evitando que o governo tome
decisões “por fora dos conselhos”, ou
não leve em conta as decisões tomadas
nestes espaços de co-gestão. Além da presença
da sociedade e dos representantes do poder
executivo, os Conselhos Municipais de
Segurança Pública devem contar também
entre seus participantes com representantes
das outras esferas públicas, sobretudo
dos órgãos encarregados direta ou indiretamente
da segurança e representação dos interesses
da população atualmente conhecidos como
Justiça Criminal.
Outros
fatores determinantes na atuação dos conselhos
são: disponibilidade de assessoria, incentivo
do poder executivo municipal, apoio dos
representantes do ministério público e
existência prévia de grupos e organizações
políticas no local. Este contexto justifica
parcialmente o fato que a implantação
e funcionamento dos conselhos municipais
se dão mais facilmente nos municípios
de médio porte e, sobretudo nos mais populosos.
A
ausência destes fatores dificulta o desempenho
dos conselhos, mas não impede que estas
condições sejam criadas ao longo do percurso
político e dos desafios colocados pela
participação e controle. De qualquer maneira
o fenômeno existe, sobretudo quando nos
defrontamos com uma tipologia municipal
tão complexa como a brasileira: um grande
percentual de municípios com poucos habitantes
e um pequeno número de municípios que
abriga um grande percentual da população.
^
Subir
2.
Proposta de Estruturação de Conselhos
de Segurança Municipal
Apesar
dos diversos formatos seguidos por algumas
administrações municipais que, antecipando-se
de maneira exemplar, já instalaram espaços
institucionais para melhoria no local
das condições de segurança pública, indica-se
aqui o formato ideal para que esta função
se implante na esfera pública municipal,
ou seja, a partir da existência de um
órgão gestor representado por uma nova
Secretaria Municipal e um espaço de co-gestão
configurado no Conselho Municipal de Segurança
Urbana. A partir daí, experiências de
fóruns metropolitanos ou de outros espaços
constituídos por consórcios municipais
devem não apenas ser mantidas como estimuladas.
A proposta sugerida pode parecer inicialmente
pretensiosa, sobretudo quando se leva
em conta a realidade dos municípios brasileiros.
Por outro lado, ao reconhecermos a importância
da função segurança pública, espera-se
a adesão progressiva de todas as municipalidades
brasileiras em virtude de exigência legal
e, sobretudo, do apoio das outras esferas
governamentais, de órgãos como o Ministério
da Justiça e da Secretaria Nacional de
Segurança Pública.
A
implantação dos Conselhos Municipais de
Segurança Urbana nas municipalidades brasileiras
será progressiva, uma vez que a tipologia
destas instâncias indica situações – sobretudo
com relação ao porte da população – como
já citamos, extremamente diferenciada:
a distribuição segundo o número de habitantes
mostra que 49,5% dos municípios
brasileiros possuem menos de 10.000 habitantes,
25,3% deles estão na faixa entre 10 mil
e menos de 20.000 habitantes, 16,5% na
faixa entre 20.000 e menos de 50.000 habitantes,
5,1% nos municípios entre 50.000 e menos
de 100.000 habitantes, 3,1% possuem população
na faixa entre 100.000 e menos de 500.000
habitantes; e apenas 0,5% dos municípios
brasileiros possui população a partir
de 500.000 habitantes.
No
entanto, não se pode perder de vista que,
em decorrência de Leis Federais, do estímulo
da população, dos poderes executivos locais
e de órgãos situados em outras esferas,
os Conselhos Municipais já fazem parte
da realidade municipal do país. Apenas
para citar alguns exemplos registramos
aqui que do total dos municípios brasileiros
(5.506), 5.425 deles já possuem Conselhos
de Saúde, 5.036 têm Conselhos de Assistência
e Ação Social, 5.010 contam com Conselhos
de Educação e 3.948 já implantaram Conselhos
de Direitos de Crianças e Adolescentes.
Outras políticas públicas como meio ambiente,
habitação, transporte, política urbana
e outras, também já implantaram seus Conselhos
Municipais em muitas localidades brasileiras.
Estudos recentes efetuados pelo IBAM –
Instituto Brasileiro de Administração
Municipal – na Série de Estudos Especiais,
nº 23, foi encontrada a seguinte situação
com relação aos conselhos municipais implantados:
Nos municípios com população até 10.000
habitantes e para aqueles com população
entre 10 mil e 20 mil habitantes as maiores
incidências acontecem para aqueles que
possuem entre 3 e 6 conselhos. Nos municípios
com população entre 20 mil e 50 mil habitantes
e naqueles entre 50 mil e 100 mil habitantes,
as maiores incidências são encontradas
nos municípios que possuem em média entre
4 e 7 conselhos.
Nos
municípios com população entre 100 mil
e 500 mil habitantes as maiores incidências
estão naqueles que possuem entre 5 e 9
conselhos, enquanto que nos municípios
com população superior a 500 mil habitantes
as maiores incidências são encontradas
nos municípios que possuem entre 7 e 9
conselhos.
Além
dos conselhos, foi pesquisada – Pesquisa
de Informações Básicas do IBGE, 1999 -
a existência nos municípios brasileiros
de alguns instrumentos legais na área
da justiça e um na área de segurança pública,
sendo eles: núcleo ou comissão de defesa
do consumidor, juizado de pequenas causas,
delegacia de mulheres, sede de comarca
e defesa civil, conselho tutelar e sede
de comarcas.
Seguindo
a mesma tendência de outros conselhos
municipais já implantados – como os de
Saúde, Assistência Social, Educação e
de Direitos de Crianças e Adolescentes
– uma característica comum aos itens pesquisados
é a relação existente entre a sua maior
freqüência registrada em função do maior
porte demográfico dos municípios.
As
Comissões de Defesa do Consumidor são
encontradas em 12,7% dos municípios brasileiros,
a existência de Núcleo ou Delegacia de
Mulheres é o item com menor freqüência,
aparecendo em 6,3% dos municípios brasileiros,
a existência de Defesa Civil é registrada
em 37,8% dos municípios brasileiros. O
Juizado de Pequenas Causas é encontrado
em 28,0% do total dos municípios. O Conselho
Tutelar, encarregado de zelar pelo cumprimento
dos direitos das crianças e dos adolescentes,
é encontrado em 54,7% dos municípios brasileiros.
Os
municípios que têm o status de sede de
Comarca são 44,4% em todo o país. Estas
informações nos dão o respaldo que a nossa
proposta de implantação progressiva dos
Conselhos Municipais de Segurança Urbana
em todos os municípios brasileiros não
é por demais pretensiosa. Se acrescentarmos
a isto que a necessidade por melhor desempenho
da função segurança pública é uma demanda
que se expressa, ainda que em grau diferenciado,
em grande parte dos municípios brasileiros,
pode-se apostar na boa recepção, tanto
por parte da população quanto dos poderes
executivos locais, para o advento dos
Conselhos Municipais de Segurança Urbana.
Finalmente
há que se considerar também que os Conselhos
Municipais de Segurança Urbana ao serem
implantados encontrarão fortes aliados
entre os conselheiros locais que já
atuam em outras políticas públicas, podendo
eles mesmos reforçar a participação requerida
pelos novos conselhos de segurança.
^
Subir
3.
Diretrizes Orientadoras para a Constituição
de Conselho Municipal
de Segurança Urbana
Na
pesquisa realizada23 verificou-se que
alguns conselhos estão atrelados gabinete
do poder executivo local ou a secretarias
cuja função principal não é a segurança
pública; outros não têm composição paritária
e a representação da sociedade é sempre
minoritária e, em quase todos os casos
a existência não tem respaldo legal ou
referência nos organogramas municipais.
Este conjunto de situações não reúne as
condições que pudessem coincidir com o
interesse principal do nosso trabalho,
ou seja, a garantia de participação social
e o controle externo. Mas há a possibilidade
que alguns dos Conselhos
Municipais
de Segurança Urbana implantados, mas que
não foram localizados em nossa pesquisa,
reúnam as condições requeridas.
As
condições necessárias para o nosso objetivo
– participação social e controle externo
– estão a seguir indicadas, mas desde
já ressaltamos a necessidade de aperfeiçoá-las,
uma vez que as mesmas se inspiraram em
modelos seguidos por outras modalidades
de conselhos municipais que, mesmo guardando
relações, não têm por objetivo principal
a segurança pública. E, como sabemos,
esta função tem características, relações
e procedimentos próprios.
Em
todo caso, mesmo demandando complementações,
reformulações e aprofundamento, reuniu-se
alguns requisitos necessários ou norteadores
dos Conselhos Municipais de Segurança
Urbana.
^
Subir
3.1.
- Recomendações Gerais
Em
todas as circunstâncias o Conselho Municipal
de Segurança Urbana deve pautar a sua
atividade pela regra do consenso e em
consonância com as legislações federal
e estadual.
^
Subir
3.1.1.
Da natureza
- O
Conselho Municipal de Segurança Urbana
é uma entidade com funções consultivas
e deliberativas, de articulação, informação
e cooperação entre todas as entidades
que, na área do respectivo município,
intervêm ou estão envolvidas na prevenção
e na melhoria da segurança da população.
^
Subir
3.1.2.
Reconhecimento de Existência
- Os
Conselhos Municipais de Segurança Urbana
devem constar nas respectivas Leis Orgânicas
Municipais como parte dos organogramas
municipais, devendo assim ser incluído
nos ciclos que precedem e acompanham
os processos orçamentários com destinação
de recursos definidos. Isto não impede
que transferências legais – como do
Fundo Nacional de Segurança – e apoios
institucionais possam advir dos estados
e da União – sobretudo do Ministério
da Justiça e SENASP – nas fases de implantação
de infra-estrutura e dos sistemas de
formação e informação para os conselheiros
e conselhos.
^
Subir
3.1.3.
Gestão da Segurança Municipal
- O
papel do órgão gestor situado na instância
do poder executivo local, com o título
de Secretaria Municipal de Segurança
Urbana, juntamente com o Conselho Municipal
de Segurança Urbana, consiste em contribuir
para a alteração qualitativamente do
perfil da segurança pública local no
Brasil.
^
Subir
4.
Existência Legal
- A
lei de criação do Conselho Municipal
de Segurança Urbana deve ser proposta
pela Secretaria Municipal de Segurança
Pública e aprovada pela Câmara de Vereadores.
É também a Assembléia Municipal que
aprova o regulamento de funcionamento
do Conselho Municipal de Segurança Urbana
e estabelece as normas relativas ao
preenchimento da sua composição.
^
Subir
5.
Composição dos Conselhos Municipais de
Segurança Urbana
-
Composição tripartite e paritária. Os
membros titulares e respectivos suplentes
devem ser originados das entidades da
sociedade civil, do poder público local
– executivo e legislativo – e dos órgãos
da Justiça Criminal.(Ver sugestão de
composição na pagina 34 deste Relatório);
- As
condições para garantia de igualdade
na participação dependem de uma relação
de autêntica parceria que pode ser construída
somente quando as partes estão conscientes
de seus direitos e deveres, dispondo
dos instrumentos e condições para poder
negociar num terreno de igualdade;
- A
representação dos membros do poder local
se traduz como garantia de que as decisões
tomadas pelo Conselho Municipal de Segurança
Urbana serão incluídas nos planos de
trabalho das secretarias municipais,
sobretudo quando se sabe que a segurança
pública depende de variáveis extrapoliciais
como, por exemplo, o ambiente comunitário,
os equipamentos coletivos, a infra-estrutura
social e urbana, e outros serviços de
utilidade pública.
^
Subir
6.
Estrutura de Apoio
- O
Município garante ao Conselho Municipal
de Segurança Urbana o apoio logístico
e técnico necessário ao seu funcionamento.
^
Subir
7.
Instrumentos Legais à Disposição dos Conselhos
Municipais de Segurança Urbana
-
Como
órgão de garantia dos direitos de segurança
pública, quando esgotadas as várias
formas de diálogo e negociação para
fazer valer o que é de direito, os Conselhos
Municipais de Segurança Urbana podem
apelar, em circunstâncias extremas,
para instrumentos legais para a defesa
dos Direitos, tais como:
- Ação
Civil Pública de defesa dos direitos
coletivos mediante representação do
Ministério Público ou através de instituições
legalmente constituídas a pelo menos
um ano – sem quaisquer despesas;
- Mandato
de Segurança Coletivo, com função de
impedir ilegalidade e abuso de poder
por pessoa no exercício da função pública;
- Mandato
de Injunção, quando na falta de norma
regulamentadora torne inviável o
exercício dos direitos e liberdades
constitucionais, entre outros.
^
Subir
8.
Objetivos
- Responder
às aspirações das populações a um direito
efetivo à segurança, assegurar a ordem
e tranqüilidade pública, proteger as
pessoas e os seus bens, prevenir a criminalidade
e viabilizar a sua repressão, a partir
da adoção de adequadas medidas de polícia
e através da colaboração mútua entre
a polícia e os cidadãos;
- Tomar
em consideração que a segurança pública
não questão exclusiva dos profissionais
de polícia. Para o êxito da função concorre
a indispensável capacidade de prevenção,
tanto mais eficaz quanto mais associada
à intervenção das comunidades locais;
- Mediar
conflitos, assegurando a cooperação
do poder local com as diversas
autoridades – notadamente aquelas que
compões a Justiça Criminal – contribuindo
para a salvaguarda dos interesses da
comunidade nesta matéria;
- Contribuir
para o aprofundamento do conhecimento
da situação de segurança na área do
município, através da consulta entre
todas as entidades que constituem o
Conselho e proceder ao exame de políticas
locais que no seu âmbito se mostrem
adequadas à prevenção;
- Aprovar
pareceres e solicitações, bem com remetê-los
às entidades que julgue oportuno, nomeadamente
Ministérios, Forças de Segurança, poder
executivo, ONGs, outros Conselhos Municipais
e outros municípios e Áreas Metropolitanas.
^
Subir
9.
Do Fundo Municipal de Segurança Pública
- Cabe
aos Conselhos Municipais de Segurança
Urbana a indicação o monitoramento e
o controle dos recursos para a área
de segurança pública que serão repassados
aos municípios;
- Conhecimento
da origem dos recursos que serão transferidos
aos municípios para implantação e funcionamento
da nova função. A partir de informações
publicadas na mídia, sabemos que o poder
executivo local concorda que a instância
local deve ter voz ativa no planejamento
e na execução da política de segurança
pública, mas há um temor generalizado
por parte dos prefeitos com relação
à descentralização das políticas públicas
para os municípios, uma vez que as mesmas
tendem a aumentar as atribuições dos
municípios, sem contrapartida nos recursos
advindos de transferências das outras
esferas públicas;
- Este
temor tem sido repetido nos últimos
anos durante o Congresso Brasileiro
de Municípios e pela Frente Nacional
dos Prefeitos que assim se expressam:
“Somos a favor da municipalização, desde
que com o repasse adequado de recursos
paras as novas funções municipalizadas”;
-
Não se pode esquecer aqui que é a Prefeitura
que se encarrega da implantação da Secretaria
Municipal de Segurança Pública, da estrutura
e apoio de funcionamento do Conselho
Municipal de Segurança Urbana e da implementação
do seu Plano de Segurança. Este assunto,
sobre o grande elenco das atribuições
das prefeituras, recebe maior aprofundamento
na parte deste estudo referente à Tipologia
Municipal e Receitas Disponíveis nos
municípios brasileiros, listadas
no Anexo 2.
^
Subir
10.
Integração e Colaboração
- O
Conselho Municipal de Segurança deverá
exercer funções integradas com as outras
Secretarias Municipais e outros Conselhos
Municipais, ligados às políticas sociais
de educação, saúde, de assistência social,
de direitos e tutelares das crianças
e adolescentes, bem como dos Conselhos
Temáticos mais recentes como, por exemplo,
Mulheres, Negros, Idosos;
- Incorporar
entre seus participantes os conselheiros
de outras políticas públicas, integrados
a outros conselhos que atuam no município,
sobretudo aqueles ligados às políticas
sociais de educação, saúde, de assistência
social, de direitos e tutelares das
crianças e adolescentes, bem como dos
conselhos temáticos mais recentes, tais
como, os de Mulheres, Negros e Idosos.
^
Subir
11.
Integração com a Comunidade e Calendário
de Eventos
- Ampla
divulgação de endereço da sede e número
de telefones à disposição da comunidade.
Divulgação prévia do calendário de atividades,
pauta das reuniões, assembléias ordinárias
e conferências anuais.
^
Subir
Parte
IV: Estruturação das Guardas Municipais
1.
O contexto Em que se (Re)Estruturam as
Guardas Municipais
A
Constituição de 1988 autoriza os Municípios
a constituírem Guardas Municipais visando
à proteção de seu patrimônio, bens e serviços.
Esse papel de segurança patrimonial, que
é definido por algumas administrações
municipais como secundário, tem sido bastante
ampliado e redefinido sem que se viole
o preceito constitucional. Algumas Guardas,
desmilitarizadas e desvinculadas da força
policial estadual, vêm se tornando agências
públicas de segurança preventiva de fato,
mas não de direito.
A
Confederação Nacional das Guardas Municipais24
declara que existem, hoje, no país, cerca
de 60 mil guardas civis, lotados nas mais
de 300 Guardas Municipais, as quais atuam
sem parâmetros mínimos e comuns de estrutura
e funcionamento. A SENASP – Secretaria
Nacional de Segurança Pública – criou
um banco de dados sobre as Guardas Municipais,
tendo como base pesquisa realizada em
2002 e dados do IBGE. Contudo, as informações
estão sendo revistas, pois muitos municípios
nivelaram, na mesma categoria funcional,
guardas civis e vigilantes patrimoniais,
distor-cendo, nesse sentido, o quadro
atual das Guardas Municipais. Portanto,
inexiste, atualmente, um sistema de informações
fidedignas que nos possibilite mapear
a realidade das Guardas Civis no Brasil.
Mesmo
assim, é possível inferir um conjunto
de informações que oferecem um retrato
geral da situação das GCM. O Plano Nacional
apresentou como diagnóstico25 o seguinte
cenário: a instituição Guarda Civil Municipal
não possui uma identidade uniforme, legitimada
e reconhecida nacionalmente. Por conseqüência,
algumas ainda são vistas como Serviços
de Vigilância Patrimonial. Muitos guardas
civis tiveram a sua formação na segurança
privada e são ex-vigilantes. Muitas Guardas
não possuem hierarquia, cadeia de comando
ou gerenciamento adequado de informações.
Não há mecanismos de gestão, código de
ética, controle interno ou externo, ou
seja, mecanismos que garantam legitimidade/confiabilidade/
eficiência. As Guardas, via de regra,
não possuem padrões mínimos de recrutamento,
seleção e formação – concurso, exigência
de escolaridade, currículo mínimo de formação
e capacitação orientado por finalidades
públicas. O acesso dos guardas civis à
tecnologia de informação e comunicação
também é precário e contingente. Os equipamentos
de treinamento e a preparação física são
precários. Em inúmeros casos, verifica-se
carência de uniformes, símbolos distintivos,
rituais próprios, uma linguagem particular
e formas de comunicação com a sociedade
que contribuam para a constituição de
uma identidade institucional. Os regimes
de trabalho não estão padronizados e não
há plano de carreira. O uso e o controle
do emprego de armas de fogo, assim como
a necessária reciclagem a cada dois anos,
não estão sendo devidamente fiscalizados.
Enfim,
há uma crise entre a identidade instituída
e a identidade instituinte. O debate central
no interior das entidades representativas
das Guardas gira em torno do papel e das
novas atribuições que devem assumir, alcançando
também temas como acesso a equipamentos
de proteção e a armas letais.
Algumas
gestões das GCM orientam e formam um perfil
mais militarizado, bem próximo, portanto,
do formato atual das polícias militares.
Os defensores desta perspectiva estão,
normalmente, entre aqueles que defendem
que os guardas municipais sejam autorizados
a portar arma em serviço e que estejam
preparados para uma abordagem mais repressiva.
Há
gestões que defendem a concessão de maiores
responsabilidades às Guardas municipais,
sem ferir o previsto na Constituição e
sem encará-las como uma espécie de duplicação
das polícias militares. Nestes casos,
atribui-se à interação dos profissionais
da Guarda com a comunidade um lugar central,
valorizando-se também seu relacionamento
cooperativo com os demais órgãos do poder
público, entre eles e com especial destaque
as Polícias estaduais.
Mesmo
convivendo nacionalmente com orientações
díspares, as diretrizes gerais para a
organização das Guardas, expostas no Plano
Nacional de Segurança do governo Lula,
apresentam uma clara concepção quanto
ao papel do guarda civil. Se bem gerenciadas,
padronizadas e se dotadas de mecanismos
adequados de estruturação, as Guardas
poderiam tornar-se, segundo o Plano, agências
fundamentais, extremamente eficientes
para coibir a microcriminalidade. Uma
vez que qualquer cidadão, segundo a lei,
tem o poder e o dever de dar voz de prisão
ante um flagrante de delito, por que os
profissionais das Guardas não poderiam
fazê-lo, mesmo não tendo e mesmo que se
considere que não deveriam possuir exatamente
as mesmas atribuições das polícias estaduais?
Ressalte-se,
na proposta de inclusão das Guardas Civis
no SUSP, a necessidade de uma reforma
do marco legal vigente, para sua maior
legitimidade. Contudo, sua inserção na
política nacional de Segurança Municipal
precede a aprovação de um projeto de lei
específico. Ela se dará na medida em que
a política nacional, ora proposta, as
constitua como protagonistas da segurança
municipal e lhes determine um perfil,
uma identidade institucional, um conjunto
de funções e, muito particularmente, lhes
atribua metas claras e padrões mínimos
de organização, publicamente reconhecidos.
Elas
devem, futuramente, constituir-se, quando
da normatização legal básica, em Polícias
Municipais eminentemente preventivas e
comunitárias – perfil não existente no
modelo atual da Segurança Pública. (ver
Anexo III – minuta de projeto de Lei para
regularização das GCM). Portanto, para
haver regulamentação e organização mínimas,
algumas diretrizes procedimentais devem
ser normatizadas;
^
Subir
2.
Proposta de Diretrizes Orientadoras à
Estrutura e Funcionamento das Guardas
Civis Municipais
2.1
Elementos que Constituem o Processo de
Trabalho dos(as) Guardas Civis DO OBJETO
Propõe-se
que as Guardas Civis Municipais venham
ser instituições públicas de caráter civil,
uniformizadas, podendo ser armadas, desde
que atendidas as rigorosas exigências
previstas nas diretrizes nacionais. Os
guardas civis trabalham com diferentes
expressões da violência e da (in)segurança
urbana, tendo como função primordial a
resolução pacífica dos conflitos sociais,
através de um policiamento municipal preventivo
e comunitária, ressalvadas as competências
da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territórios.
^
Subir
Dos
Objetivos
i.
Realizar policiamento preventivo permanente,
no território do município, interagindo
com as Polícias estaduais para a proteção
da população, agindo junto à comunidade,
objetivando diminuir a violência e a criminalidade,
e promovendo a mediação de conflitos e
o respeito aos direitos fundamentais dos
cidadãos;
ii.
Prevenir e inibir atos delituosos que
atentem contra as pessoas, os bens, serviços
e instalações municipais, priorizando
a segurança escolar;
iii.Realizar
policiamento preventivo de trânsito, nas
vias e logradouros municipais;
iv.
Proteger os patrimônios ecológicos, culturais,
arquitetônicos e ambientais do Município,
inclusive adotando medidas educativas
e preventivas;
v.
Executar e apoiar atividades de Defesa
Civil Municipal;
vi.
Estabelecer mecanismos de interação com
a sociedade civil para discussão de soluções
de problemas e projetos locais, voltados
para a melhoria das condições de segurança
nas comunidades;
vii.
Estabelecer parcerias com os órgãos estaduais
e da União, por meio da celebração de
convênios entre as Prefeituras Municipais
e o Poder Público Estadual e Federal,
com vistas à implementação de ações policiais
integradas e preventivas;
viii.
Estabelecer articulação com os órgãos
municipais de políticas sociais, visando
ações multissetoriais (as quais envolvem
competências interdisciplinares) de segurança
no Município;
ix.
Estabelecer integração com os órgãos de
poder de polícia administrativa, visando
a contribuir para a normatização e a fiscalização
das posturas e o ordenamento urbano municipal.
^
Subir
Dos
Instrumentos e Procedimentos de Intervenção
Comunitária
i.
A metodologia prioritária, ainda que não
exclusiva, será a mediação de Conflitos.
Para tanto, supõem-se múltiplas competências,
tais como: a) capacidade para diagnosticar
situações-problema, identificando causas
imediatas e remotas; b) aptidão para produzir
diagnósticos mediante o levantamento dos
dados pertinentes, de natureza diversa,
e o exercício do diálogo (que exige competência
para a comunicação) sensível à relativização
contextualizadora, que deriva de um distanciamento
analítico capaz de perceber interesses,
motivações, valores, estigmas e preconceitos
em jogo; c) competência para formular,
interativamente, estratégias de solução,
em múltiplas esferas, o que envolve a
capacidade de mobilizar os recursos multissetoriais
apropriados (policiais, sociais, econômicos,
políticos e culturais ou simbólicos) e
a aptidão para negociar sua aplicação;
ii.
A Guarda Municipal disporá de um núcleo
de coleta, organização, processamento,
análise e difusão de dados, que adotará
a metodologia do geoprocessamento – sistema
informatizado de leitura dos dados criminais
a partir de cartografia digitalizada –,
a qual articular-se-á ao modelo participativo
e rigoroso de gestão, fundado na combinação
entre planejamento coletivo e monitoramento
permanente;
iii.
A circulação constante deve ser acompanhada
pelo uso de tecnologia leve e ágil de
comunicação com a central de monitoramento
da Guarda, integrada ao núcleo de despacho
da Polícia Militar;
iv.
A atribuição aos guardas de tais funções
requer sua mobilidade permanente pela
cidade, porém regularmente repetida, para
que sua presença iniba o crime e a violência,
e lhe faculte o acesso aos problemas vividos
pelas comunidades, nos bairros e nas vilas,
através do diálogo cotidiano;
v.
A articulação com a Polícia Militar (e
também com a Polícia Civil) assumirá elevada
importância. A interação com as secretarias
de Justiça e Segurança do Estado será
indispensável, norteando-se por uma praxe
suprapartidária, orientada pelo interesse
público.
vi.
Criação de uma rede com a segurança privada
(caso esta venha a ser reconhecida e aprovada
por uma fiscalização rigorosa e por uma
regulamentação que imponha transparência
e treinamento dos profissionais nas agências
da segurança pública, garantindo-se acesso
das agências públicas a informações sobre
localização, atuação e suas características)
em benefício da maximização dos recursos
e do potencial de ação da segurança pública,
invertendo o quadro atual.
^
Subir
Da
Organização
i.
Caberá ao Ministério da Justiça, por meio
da SENASP, credenciar as Guardas Civis
Municipais, fiscalizar e estabelecer diretrizes
gerais para os Guardas Civis Municipais;
ii.
As Guardas Civis Municipais são subordinadas
aos respectivos Prefeitos. Sua criação,
padronização e a normatização da sua estrutura
serão definidas no âmbito mais abrangente
da normatização do SUSP e serão fiscalizadas
pelo Ministério da Justiça e pelo Conselho
Federal das Guardas Civis Municipais;
iii.
As Guardas Civis Municipais terão Corregedorias
próprias, independentes dos comandos,
para apurar as infrações disciplinares
atribuídas aos servidores integrantes
de seu quadro, assim como Regulamentos
Disciplinares próprios, conforme dispuser
a lei municipal;
iv.
Serão criadas Ouvidorias das Guardas Municipais,
órgãos permanentes para o diálogo e avaliação
por parte da comunidade, com atribuições
de fiscalização, investigação e auditoria
das Guardas Civis Municipais. Os ouvidores,
independentes, serão nomeados pelo Prefeito,
observando-se o disposto em Lei Municipal;
v.
As entidades representativas das guardas
civis, bem como dos gestores da Guardas
municipais devem estar representados no
CONASP, Conselho Nacional de Segurança
publica e no GGIs, Gabinete de Gestão
Integrada.
^
Subir
Da
Identidade e Valorização do Ethos Profissional
i.
As Guardas Civis Municipais instituirão
Planos de Cargos, Salários e Carreira
Únicos, a partir de diretrizes definidas
pelo SUSP e estabelecidas por meio de
lei municipal;
ii.
A identidade institucional se apoiará
em uma hierarquia baseada no mérito, rigorosa
o suficiente para sustentar a disciplina
indispensável a uma organização que zela
pela ordem pública cidadã e democrática.
Por outro lado, a mobilidade ascendente
será condicionada pela natureza meritocrática
da hierarquia que se propõe, respeitandose
a evolução natural, determinada pelo tempo
de trabalho;
iii.Será
oferecido apoio psicológico permanente
aos guardas que se envolverem em conflitos
graves, os quais serão afastados do trabalho
ostensivo por um período de dois meses,
justamente para que haja um acompanhamento
psicológico intensivo, além de um investimento
concentrado em atividades ligadas à qualificação
profissional. O serviço psicológico também
deve visar à valorização da auto-estima
do guarda;
iv.
Serão oferecidos serviços de saúde mental.
A saúde física também merecerá atenção
constante, voltando-se ambos para a prevenção
do uso abusivo de drogas, inclusive e
especialmente o álcool.
^
Subir
Da
Formação e Administração dos Recursos
Humanos
i.
O recrutamento será rigoroso quanto aos
aspectos técnicos, psicológicos e éticolegais.
Será estimulada a incorporação de mulheres
e de representantes das minorias;
ii.
A escolaridade mínima exigida em novos
concursos deverá ser o ensino fundamental;
iii.As
Guardas já existentes deverão, num prazo
de quatro anos, possibilitar a qualificação
do ensino médio a todos os guardas civis;
iv.
Os concursos deverão contemplar: fase
preparação básica mínima de 160h/aula
de disciplinas teóricas e estágio de 160h/aula;
v.
Deverão ser criados Academias de Polícia
Municipal ou Centros de Formação com a
finalidade de capacitar, formar e promover
o aprimoramento dos integrantes do quadro
de servidores das Guardas Civis Municipais,
tendo como princípio a tese de que as
funções precípuas – ainda que não únicas
– das Guardas Civis são preventivas, comunitárias
e de promoção dos direitos humanos fundamentais;
vi.Os
Municípios poderão firmar convênios ou
consorciar-se, visando a racionalizar
esforços orientados para a formação básica;
vii.
A formação26 será um processo permanente
e multidisciplinar, devendo ser oferecida
pelas universidades e por Organizações
não Governamentais especializadas nos
temas pertinentes, com ênfase em mediação
de conflitos, direitos humanos, direitos
civis, crítica à misoginia, ao racismo,
à homofobia, defesa do Estatuto da Criança
e do Adolescente (ECA), e na especificidade
da problemática que envolve a juventude,
as drogas e as armas, assim como nas questões
relativas à violência doméstica, à violência
contra as mulheres (incluindo-se o estudo
do ciclo da violência doméstica) e contra
as crianças. Nas matérias diretamente
técnicas, policiais e legais, haverá uma
focalização especial no estudo prático
e teórico sobre o gradiente do uso da
força. As disciplinas incluirão elementos
introdutórios de sociologia, história,
antropologia, administração, psicologia,
comunicação, computação, português/redação/retórica
oral, teatro e direito;
viii.
O método didático prioritário será o estudo
de casos, nacionais e internacionais,
com seminários, debates e simulações;
ix.Deverá
ser dada atenção especial ao treinamento
em artes marciais, uma vez que apresentam
muitas vantagens práticas e culturais,
ajudando a infundir na corporação seu
compromisso com a paz e com o uso comedido
da força, sempre compatível com o respeito
aos direitos civis e humanos.
^
Subir
Do
Uso de Armas Letais
i.
Aos guardas municipais será autorizado
o porte de arma funcional, por tempo integral,
enquanto se encontrar no serviço ativo,
dentro dos limites territoriais do
Município
da instituição a que pertença;
ii.
Os guardas civis municipais poderão, excepcionalmente,
utilizar arma fora dos limites territoriais
do município a que pertença sua instituição,
quando estiverem
participando
de ações integradas com órgãos policiais
estaduais ou federais de segurança ou
com Guardas de outros Municípios, mediante
autorização expressa do Comandante da
instituição ou do Secretário da pasta
a que esta esteja subordinada.
iii.Excetua-se
a norma que autoriza o uso da arma pelo
Guarda Civil Municipal em casos nos quais
a restrição decorra de algum motivo de
saúde, de decisão judicial ou do Comando
da Guarda;
iv.
O Ministério da Defesa ou Policia Federal
(ver novo estatuto do desarmamento) disciplinará,
por meio de portaria, a normatização da
compra e registro das armas e munições
para as Guardas Civis Municipais.
^
Subir
Bibliografia
ABRUCIO,
F. L., Couto, C.G. “A Definição do Papel
do Estado no Âmbito Local”. In
Revista Perspectiva, v. 10, n.
3. Fundação Seade: São Paulo, 1996.
BEZERRA,
J. L. Os Impasses da Cidadania – Infância
e Adolescência no Brasil. Ibase:
Rio de Janeiro, 1992.
____.
Descentralização e Democracia; Poder
Local: As Ambivalências do Discurso Contemporâneo.
Projeto de Tese de Doutoramento e Capítulo
Aprovados. Faculdade de Economia, UFRJ.
Rio de Janeiro, 2001.
____.
Os Conselhos Municipais no Brasil.
Ibase: Rio de Janeiro, 2001.
Brasil.
Constituição da República Federativa
do Brasil. Senado Federal, Brasília,
1988.
_____.
Lei Federal 8.142 de 28 de dezembro de
1990. Dispõe sobre a condição de participação
da comunidade na gestão do SUS. Brasília,
1990.
_____.
Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de l993.
Lei Orgânica da Assistência Social
– LOAS. Brasília, 1993.
_____.
Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro
Nacional. Finanças do Brasil - Receita
e despesa dos municípios. Anos de 1997,
1998, 1999,2000. Brasília, STN, 2001.
(meio eletrônico)
BREMAEKER,
François E. J. de. Panorama das finanças
municipais no período 1997/2000. Rio
de Janeiro, IBAM / APMC / NAPI / IBAMCO,
2002. 24p. (Estudos especiais, 36).
———.
Necessidades financeiras para fazer
face à pressão demográfica sobre os Municípios.
Rio de Janeiro, IBAM / APMC / NAPI / IBAMCO,
2001. 18p. (Estudos especiais, 19).
———.
Comportamento fiscal dos municípios
em 2000. Rio de Janeiro, IBAM / APMC/
NAPI IBAMCO, 2002. 19p. (Estudos especiais,
37).
———.
Despesas municipais com as funções
de competência da União e dos Estados.
Rio de Janeiro, IBAM / APMC / NAPI / IBAMCO,
2001. 13p. (Estudos especiais, 21).
———.
Pacto federativo com justiça fiscal.
Rio de Janeiro, IBAM / APMC / API / IBAMCO,
2002. 18p. (Estudos especiais, 38).
Fundação
IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros:
Pesquisa de Informações Básicas Municipais.
Rio de Janeiro, IBGE, 2000.
Instituto
Cidadania, Fundação Djalma Guimarães.
Projeto de Segurança Pública para o
Brasil, São Paulo, 2002.
Instituto
Brasileiro de Administração Municipal
- IBAM. Novas Leituras da Administração
Municipal. Rio de Janeiro, 2002.
_____
Os Conselhos Municipais Existentes
no Brasil. Série Estudos Especiais,
nº 23, Rio de Janeiro, 2001.
Instituto
Polis – Programa Gestão Pública e Cidadania.
Novos Contornos da Gestão Local: Conceitos
em Construção. São Paulo, 2002.
Ministério
do Bem-Estar Social. Lei Federal nº 8069
de 13 de julho de 1990. Estatuto da
Criança e do Adolescente – ECA.
Brasília, 1990.
<
Voltar
