A hora dos bens públicos globais

Na era da globalização, é cada vez mais urgente propor um novo tipo de cooperação internacional

Publicado em Junho de 2000

No vocabulário da globalização, "desafios", "riscos" e "problemas" são palavras onipresentes. Se este registro faz um apelo à boa vontade dos atores -- Estados, empresas, organizações não-governamentais (ONGs), indivíduos -- para "gerir", "levar em conta", "interpelar as consciências" e se comportar de maneira cívica, ele esvazia a análise da natureza econômica dos "desafios" e dos mecanismos que permitiriam respondê-los de maneira estruturada e eficaz.

Dois eixos de reflexão começam entretanto a emergir, mesmo nos círculos mais neoliberais:

· o fato de que uma regulamentação excessivamente tolerante num país faça com que seus custos (sociais, econômicos ou ecológicos) atinjam outros países é algo não somente injusto como ineficaz;
· as desigualdades crescentes comportam aquilo que os economistas denominam de importantes "externalidades negativas": a pobreza de uns mina a prosperidade de outros.

Esta análise se aplica, por exemplo, aos efeitos poluentes que ultrapassam fronteiras, às epidemias, às privações humanas (a miséria ou as violações dos direitos fundamentais podem levar à emigração), ou ainda ao direito dos negócios (os investidores buscam garantias em um regime de propriedade intelectual, uma regulamentação bancária etc.).

É preciso, portanto, repensar o equilíbrio entre "privado" e "público", entre as atividades dos atores "privados" no cenário global (que comporta tanto os Estados como as grandes empresas, as ONGs e os indivíduos) e o domínio público mundial. Como tornar estes diferentes atores mais responsáveis por seus atos -- e especialmente pelos danos que possam causar?

A importância dos acordos multilaterais

Esta reflexão impõe a invenção de novas ferramentas intelectuais -- termos e conceitos que mostrem que, na era da globalização, a resposta às necessidades "privadas" (aí compreendidos os interesses nacionais) passa cada vez mais pela realização de objetivos comuns e pela cooperação internacional. Neste sentido, o conceito de "bens públicos globais" é especialmente útil.Existe uma primeira categoria, tradicional, de bens públicos globais. São aqueles que se encontram fora dos Estados, ou em suas fronteiras, e cuja regulação constitui o que se convencionou chamar um problema de "relações exteriores". Por exemplo, o espaço e os oceanos, que existiam antes de toda atividade humana, são regidos por regulamentações internacionais. No século XVII, foram assinados os primeiros tratados internacionais garantindo o livre acesso ao alto-mar.

Acordos deste tipo se multiplicarão com a intensificação das atividades econômicas internacionais durante todo o século XIX e no início do século XX: transporte de mercadorias e de correspondência, telecomunicações, aviação civil. Quando estes acordos são multilaterais e de envergadura planetária, constituem-se eles próprios num bem público global, uma vez que criam um quadro regulamentar comum. Este primeiro tipo de bens públicos globais é mais importante hoje do que nunca, em razão do crescimento das atividades econômicas internacionais e da globalização da técnica e das comunicações (Internet).

Harmonização de políticas e mudanças

Entretanto, as questões mundiais que figuram no topo das preocupações políticas constituem um segundo tipo de bens públicos, que não estão mais apenas "fora" dos Estados, mas atravessam fronteiras, saindo assim do campo restrito das "relações exteriores". Durante muito tempo, consideramos os bens públicos naturais (a camada de ozônio, por exemplo) como bens gratuitos, e consumimos estes bens de maneira desenfreada. Medidas corretivas, como uma redução do uso de clorofluorcarbonos (CFC) e de energias não renováveis, devem agora ser aplicados em todas as partes no plano nacional.

Em um sentido, estes bens públicos globais, que se supunha estarem "fora" dos limites nacionais, tornaram-se problemas de política nacional. Por outro lado, bens públicos tradicionalmente considerados como nacionais (a saúde, a gestão de conhecimentos, a eficácia do mercado, a estabilidade financeira, ou mesmo a lei, a ordem, os direitos humanos ou a justiça econômica), ultrapassam o domínio da soberania nacional. Se, por exemplo, a vigilância de epidemias constitui, há mais de cem anos, um dos pivôs da cooperação internacional, seu funcionamento não pode mais apoiar-se sobre a simples coordenação de sistemas nacionais de alarme. Pois alguns Estados podem ser tentados a dispensar tais sistemas para dirigir seus orçamentos para outras prioridades (ou para disfarçar suas dificuldades sanitárias), fragilizando desta maneira o conjunto do dispositivo. Dito de outro modo, estas questões de política mundial exigem, mais do que acordos de princípio (como aqueles que garantissem a liberdade de circulação de navios estrangeiros em alto-mar), uma harmonização de políticas nacionais e de mudanças efetivas neste terreno.

Vocabulário vago e pouco conhecido

Vários fatores explicam a emergência deste novo tipo de bens públicos globais. Inicialmente, a maior abertura de fronteiras de todos os tempos facilitou a extensão de "males globais": dumping social, desvalorização competitiva, e até mesmo comportamentos de risco (o consumo de tabaco, por exemplo). Em segundo lugar, a globalização veicula um risco sistêmico global: volatilidade inerente aos mercados financeiros internacionais, mudança climática planetária, explosões políticas provocadas pelo crescimento das desigualdades. Um terceiro fator é o poderio crescente de atores não-estatais -- do setor privado e de empresas transnacionais, mas também da sociedade civil e de ONGs. Possuindo objetivos próprios, estes atores transnacionais pressionam os governos a aderir a normas políticas comuns, quer se trate de padrões técnicos ou do respeito aos direitos humanos.Mas os especialistas e responsáveis políticos sofrem com a ausência de instrumentos em matéria de orientação pública, e não desenvolveram ainda uma abordagem satisfatória destas novas realidades. O próprio conceito de bens públicos globais é pouco conhecido -- a terminologia para descrevê-los e analisá-los também é pouco desenvolvida.

Em conseqüência disso, o vocabulário utilizado é vago e as técnicas que permitiriam fazer emergir os bens públicos globais são muito pouco conhecidas. Como assegurar a produção de um bem? Em se tratando de bens privados, investimento e produção são em princípio motivados pela demanda; e as empresas privadas planejam cuidadosamente sua produção para assegurar eficácia e competitividade. Por outro lado, a demanda de bens públicos -- e particularmente a demanda de bens públicos globais -- é temperada pelo receio de que nem todos venham a pagar a sua parte: é o problema do "carona" ou free rider.Mas boas intenções não bastam para produzir bens públicos globais. O protocolo de Montreal, assinado em 1987 e que visa a reduzir as emissões de CFC para lutar contra a destruição da camada de ozônio, é uma rara exceção. Seus objetivos são simples e ele define prescrições claras, como uma ajuda internacional para que os países mais pobres possam respeitar seus compromissos internacionais, e penalidades (sob a forma de sanções comerciais) para os países que não respeitarem tais prescrições. A exemplo deste protocolo, existem estratégias de produção de bens públicos globais, que são contudo pouco conhecidas. 1

Iniciativas específicas e ações conjuntas

Três classes de bens comandam iniciativas específicas:

· Certos bens públicos globais, como o ar puro (ou, mais modestamente, a redução de gases que ameaçam a camada de ozônio), colocam em questão a necessidade de uma "iniciativa adicional". Eles não podem ser produzidos a não ser adicionando um grande número de contribuições de igual importância. Dito de outro modo, uma tonelada de gás poluente economizada em Bangladesh é igual à mesma quantidade economizada no Brasil, no Peru, nos Estados Unidos ou na Alemanha. É claro que o objetivo não será atingido a menos que todos os atores aceitem as mesmas regras, fornecendo uma contribuição conforme as limitações globais, seja in natura (reduzindo efetivamente suas emissões), seja em espécie (comprando de outros países direitos de emissão), seja seguindo a iniciativa preconizada pelos Estados Unidos em Kyoto, em 1998;
· Para outros bens públicos, a ajuda ao elo mais fraco da cadeia constitui a melhor estratégia. Por exemplo, para prevenir a propagação de doenças contagiosas ou para impedir atos de terrorismo internacional, todos os países devem adotar conjuntamente medidas profiláticas. Se um determinado país rompe a cadeia de prevenção, os esforços dos outros serão em vão. O custo do mal global que resultaria da ausência de ajuda, sendo muito mais elevado que o custo da ajuda, mostra que é mais eficaz (e não somente necessário) fornecer um apoio aos agentes mais fracos da cadeia;
· Alguns bens públicos globais, sobretudo no domínio do conhecimento, apóiam-se numa descoberta decisiva. Assim, basta inventar a vacina contra a pólio em um só lugar para poder utilizá-la em todo o mundo -- sob a condição, contudo, que as patentes não impeçam o acesso das populações mais pobres às aplicações destas descobertas 2.Mas a transformação de males públicos em bens exige um esforço conjunto e sustentado, da base à cúpula, de incontáveis atores.

Em todos estes casos, um trabalho integrado entre os diferentes atores, tanto em nível nacional quanto no plano internacional, é indispensável. O problema é que as orientações decididas na maior parte dos países carregam a marca de uma distinção bastante nítida entre "interior" e "exterior". Tudo o que não envolve diretamente relações exteriores -- políticas ou comerciais -- é considerado como um assunto interno. E quase tudo que envolve relações exteriores é tratado pelo Executivo, especialmente pela esfera diplomática.

Estados atuam como agentes privados

Se, por um lado, nos últimos anos, certos países colocaram em suas embaixadas especialistas que não pertencem aos quadros diplomáticos (por exemplo, nos domínios do meio ambiente, do comércio, das finanças ou da luta contra o tráfico de drogas e o terrorismo), por outro, esta evolução não modifica em nada o caráter essencialmente tecnocrático da gestão das relações internacionais.

Apesar da importância crescente dos bens públicos globais, os Estados continuam a se comportar no cenário internacional como atores privados: preocupam-se antes de tudo com o interesse nacional e consideram freqüentemente que a escolha do melhor, o mais racional para eles, é esperar que os outros se decidam a produzir um tal bem público, para depois se beneficiarem dele gratuitamente -- comportando-se como o "carona".

Refletindo este desinteresse estrutural, o trabalho dos legisladores nacionais permanece essencialmente reservado ao domínio interno. Nas delegações que vão às conferências ou aos congressos internacionais, com raras exceções, os parlamentares brilham por sua ausência. Freqüentemente, só tomam conhecimento dos acordos internacionais quando estes estão prontos a ser traduzidos para as suas respectivas legislações nacionais. 3 E às vezes até ignoram a existência de certos acordos internacionais.

Por outra parte, os tomadores de decisões nacionais muitas vezes não levam em conta os efeitos transnacionais de suas decisões. Não há quase nada para o meio ambiente além destas "externalidades" e sua "interiorização" (a consideração de seus custo) nos debates de orientação nacional.

Uma despesa de 8 trilhões de dólares

Não é surpreendente, portanto, que a cooperação internacional receba com tanta freqüência verbas orçamentárias insuficientes. Nos países mais ricos, os fundos destinados aos trabalhos de preservação do planeta -- assim como as intervenções em tempos de crise financeira, a proteção da camada de ozônio ou a luta contra o superaquecimento planetário -- saem dos fundos de ajuda ao desenvolvimento ou dos fundos de emergência destinados aos países pobres. Segundo algumas estimativas, cerca de uma quarta parte dos 50 bilhões de dólares destinados a cada ano à ajuda internacional ao desenvolvimento são destinados às perspectivas globais, ou seja, a atividades destinadas a manter um equilíbrio do mundo mais do que a permitir aos países mais pobres responder suas necessidades e interesses nacionais ("privados"). Uma reforma urgente, que possibilitasse a compreensão das arbitragens que são feitas entre estes dois tipos de ajuda exterior, consistiria em separá-las da contabilidade pública.

Quanto aos países em desenvolvimento, é raro que disponham de fundos para participar de projetos internacionais, mesmo que eles pudessem se dar ao luxo de uma contribuição. A despesa total anual da cooperação internacional é da ordem de 12 a 15 bilhões de dólares, enquanto a despesa pública total chega à casa dos oito trilhões de dólares. Além disso, mesmo que no futuro viesse a existir uma verdadeira vontade política, os agentes de decisão se encontrariam de mãos vazias, pela falta de ferramentas adequadas: algumas poucas análises, raros estudos, poucas estatísticas sobre as incidências transnacionais, uma profusão de conflitos entre ministérios e escassos recursos para concretizar as intenções.

Princípio de uma justiça mundial

O que propor então, diante deste quadro? Em primeiro lugar, um estudo sistemático do conceito, a análise dos efeitos dos bens públicos globais sobre a vida cotidiana. Quais são, por exemplo, as repercussões da estabilidade financeira sobre a situação do emprego e sobre o sistema das aposentadorias? Quais são os efeitos do crescimento das desigualdades sobre as migrações internacionais e sobre a paz? Somente quando a opinião pública perceber que seu bem-estar depende de bens públicos globais e da cooperação internacional, os responsáveis políticos sentirão que seus mandatos devem se confrontar com estas necessidades, levando o "exterior" (a camada de ozônio) para os temas problemáticos nacionais e repensando o "interior" (a saúde, as aposentadorias) como uma questão de política internacional. Nesta perspectiva, a implicação dos parlamentares nacionais em todas as decisões relacionadas à cooperação internacional é uma prioridade, quanto mais não seja para retirar estes problemas do terreno do "externo", habitualmente confiado aos tecnocratas, e remetê-lo ao domínio dos cidadãos.

Para tanto, uma condição prévia a toda reflexão sobre os bens públicos globais é a necessidade de fundá-la sobre o princípio de uma justiça mundial. Mesmo que um bem global esteja revestido de um caráter público, nem todos lhe atribuem necessariamente o mesmo valor. Um banqueiro ocidental dará uma prioridade elevada à estabilidade financeira, aprovando o controle da malária por ocasião de suas viagens. Ao contrário, um habitante do Sul preferirá que se dê prioridade ao controle da doença em detrimento da estabilidade financeira, uma vez que a volatilidade da moeda afeta-o menos diretamente. Do mesmo modo, prioridades diferentes podem ser estabelecidas, de um lado sobre a proteção da propriedade intelectual, para priorizar os investimentos de pesquisa privados, e de outro sobre a disseminação de conhecimentos. Uma reflexão em termos de justiça global deveria permitir conciliar estas duas exigências.

"Info-ricos" e "info-pobres"

Um programa de bens públicos globais deve levar em conta de modo eqüitativo as prioridades das diferentes populações envolvidas. E é preciso evidentemente que estes novos bens públicos não agravem as desigualdades existentes. A Internet é o exemplo mais evidente deste dilema: por um lado, ela permite difundir o saber a um custo muito baixo; e por outro, há a barreira que seu desenvolvimento provoca entre "info-ricos" e "info-pobres".

De modo similar, a existência de um sistema de livre-comércio -- em si, um bem público global -- prioriza, num mundo desigual, os mais fortes, e suscita uma desconfiança em torno da política mundial. A maior parte das negociações internacionais trata dos bens públicos globais que interessam mais aos países ricos, negligenciando os interesses de outros países. As prioridades atribuídas a este ou àquele bem público global são, portanto, formuladas em função das preferências de um clube de países ricos. A eqüidade é uma dimensão importante da promoção dos bens públicos globais, e não é de se espantar que a desigualdade de representação de interesses nas instâncias internacionais tenha sido denunciada nas manifestações de Seattle e de Washington.

"Prioridades globais compartilhadas"

Além de seu valor instrumental, a justiça é em si um bem público global. É um bem inesgotável -- o fato de um indivíduo ser tratado com eqüidade não diminui em nada as chances de um outro ser tratado da mesma forma. Pelo contrário, quanto mais forem admitidos e incentivados o princípio e a prática da eqüidade, maior será a confiança de todos em poder se beneficiar dela um dia. Sem uma justiça que, por definição, deve se aplicar a todos os povos e em todas as regiões, assim como entre todas as gerações, é inócuo defender o interesse geral.

A noção de "prioridades globais compartilhadas" existe há bastante tempo. E ela foi certamente uma fonte de inspiração, após as duas grandes guerras devastadoras do século XX. A criação da Organização das Nações Unidas foi motivada por esta perspectiva. Do mesmo modo, o Plano Marshall de reconstrução da Europa e, seguindo o mesmo modelo, o sistema internacional de ajuda ao desenvolvimento para os países mais pobres. Já é tempo que renasça esta idéia, sob a forma mais atual dos "bens públicos globais". Esta noção poderia desempenhar um papel decisivo na transformação em realidade política de uma gestão da globalização ainda no estágio de uma visão utópica ou de encantamento ritual.

Traduzido por Marco Aurélio Weissheimer.

* Economista e socióloga, diretora do Departamento de Estudos sobre o Desenvolvimento, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Este artigo completa a obra Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century, dirigida pela autora, com Isabelle Grunberg e Marc A. Stern. Editado por Oxford University Press, New York, 1999.

1 Ler, de Todd Sandler, "Global Challenges. An Approach to Environmental, Political and Economic Problems", ed. Cambridge University Press, Cambridge, 1997 -- para uma abordagem rigorosa e completa do problema.

2 Ler, de Martine Bulard, "Les firmes pharmaceutiques organisent l'apartheid sanitaire", Le Monde Diplomatique, janeiro de 2000.

3 Podemos lembrar, por exemplo, que por ocasião da negociação do Acordo Multilateral sobre Investimentos (AMI), o presidente da Comissão de Relações Exteriores da Assembléia Nacional francesa ignorava "quem negociava o quê e em nome de quem" (Jack Lang, 4 de dezembro de 1997).