Políticas Públicas Caminho de Exigibilidade dos DHESC: Uma experiência de atuação no controle social da política pública de saúde

CDHPF - Comissão de Direitos Humanos de Passo Fundo 

A Comissão de Direitos Humanos de Passo Fundo foi criada em 1984 e atua, desde lá na promoção dos direitos humanos numa perspecti­va universal, interdependente e indivisível. E filiada ao Movimento Naci­onal de Direitos Humanos e tem abrangência na região planalto, especial­mente em Passo Fundo e nos municípios próximos. Entre os diversos cam­pos de atuação, a participação em instâncias de controle social de políticas públicas foi objeto de luta histórica no processo constituinte, do qual a entidade participou e, depois pela sua regulamentação e efetivação. A atu­ação cm saúde, neste sentido se converte numa das experiências com maior incidência e acúmulo, por isso segue relatada e analisada. 

Uma experiência de controle social 

A Comissão de Direitos Humanos de Passo Fundo (CDHPF) acom­panha o controle social das políticas públicas de saúde na região de Pas­so Fundo desde 1990. Neste período, desenvolveu três frentes de ação: a) acompanhamento da CIMS (Comissão Intersetorial Municipal de Saúde), depois transformada, passando a integrar o Conselho Municipal de Saúde (desde sua criação, em 1992); b) contribuição na criação tendo feito parte da primeira composição e da primeira presidência do Conse­lho Regional de Saúde na Sexta Coordenadoria Regional de Saúde do Governo Estadual (1995-1996), tendo por este motivo também integra­do representando este Conselho o Conselho Estadual de Saúde (no mes­mo período); c) articulação e integração do Fórum Municipal dos Usuá­rios do Sistema Único de Saúde (SUS).

Nesta atuação, o objetivo da CDHPF tem sido historicamente o de contribuir na qualificação do controle social em políticas públicas, pro­curando fazer o monitoramento da garantia do direito à saúde como di­reito fundamental do ser humano. Isto porque entende que a consolida­ção do direito da saúde se dá através da implantação de políticas públi­cas. No caso do direito à saúde o instrumento de política pública construído pela luta social é o Sistema Único de Saúde (SUS). Imple??
?menta-lo amplamente em seus princípios e diretrizes é trabalhar para fazer avançar a garantia efetiva do direito à saúde. A ação de con­trole em sentido amplo, no entender da CDHPF, precisa também contri­buir para que o conjunto da sociedade compreenda que a consolidação dos direitos humanos passa pela necessidade da efetivação de políticas públicas implementadas pelo Estado e controladas pela sociedade.

Desenvolver o controle social implica diversas ações para efetiva-lo. E necessário atuar com diversos públicos: as entidades que compõe os Conselhos de Saúde (quando municipal entidades de âmbito munici­pal, quando regional com entidades regionais); o conjunto da sociedade civil organizada. articulando de modo especial as organizações de usuários do SUS para pensarem as suas estratégias de ação nos Conselhos, nas Conferências e propondo agendas e lutas; as lideranças sociais di­versas, em processos formativos; e o conjunto da sociedade nos mo­mentos de informação, conscientização e também nos de confronto de projetos, fazendo pressão política.

Ao longo dessa experiência, a CDHPF desenvolveu diversas ati­vidades que, muitas vezes, se diferenciaram no tempo e outras vezes aconteceram de forma articulada e concomitante. Entre elas destaca­mos: a) Acompanhamento da CIMS; b) Integração do primeiro Conse­lho Municipal de Saúde e de todas as demais composições desde sua criação; c) Articulação e participação do Fórum dos Usuários do SUS de Passo Fundo; d) Integração e coordenação do Conselho Regional da S??
?aúde; e) Coordenação do Conselho Municipal de Saúde de Passo Fun­do; f) Participação assessoria de processos formativos; g) Elaboração e publicação de cartilhas divulgando a proposta dos SUS e a necessidade do controle social; h) Participação nas Pré-Conferências e nas Confe­rências Municipais de Saúde; i) Articulação a assessoria de reuniões de base para divulgar as ações do Conselho Municipal de Saúde e para conscientizar sobre o direito à saúde como um direito fundamental de todos os cidadãos; j) Participação em mobilizações de enfrentamento ao poder público municipal seja para garantir políticas propostas pelo Con­selho, seja para garantir mais recursos orçamentários para a Saúde ou mesmo para ver implementada uma proposta de política construída com a participação popular.

A atuação de uma década trouxe acúmulos, aprendizagens e resul­tados em diversos níveis.

Internamente, a CDI-IPF acumulou institucionalmente ampliando sua compreensão das políticas públicas de saúde, do funcionamento do SUS, sobre a capacidade de exercer o controle social propositivamente e qualificou a metodologia de organização de base.

Junto aos sujeitos sociais e às organizações dos usuários, observa-se uma maior compreensão do conjunto da sociedade sobre os Direitos Humanos não somente como direitos individuais ou civis e políticos, mas também como conjunto das condições ec??
?onômicas, sociais, políti­cas, culturais e ambientais necessárias para que os cidadãos vivam com dignidade e façam parte da pauta da luta e ação em vista da garantia efetiva dos direitos humanos.

Tem ainda avançado a consciência de que saúde não é apenas a ausência da moléstia, mas sim o conjunto de condições para uma vida digna em diversos aspectos. Além disso, tem avançado a compreensão de que a gratuidade e a equidade não são favor ou benesse do poder público, mas obrigação constitucional e moral.

O Conselho Municipal de Saúde de Passo Fundo está consolidado enquanto espaço de defesa do SUS e de controle social das políticas públicas de saúde⁴. Reconhecidamente o Conselho Municipal de Saúde de Passo Fundo é um espaço que possui uma dinâmica interna democrá­tica. Enquanto na maioria das vezes a composição dos conselhos é feita por determinação da lei municipal e o seu presidente é cargo nomeado pelo executivo municipal, em Passo Fundo, a escolha dos conselheiros — tanto titulares como suplentes — acontece em plenárias abertas e especial­mente convocadas para tal e a Mesa Coordenadora é eleita diretamente pelos conselheiros em votação direta. Acreditamos que isso garante ao Conselho a independência necessária para cumprir o seu papel no contro­le social. Ao mesmo tempo, é motivo de constantes disputas com o gestor e com os grupos da saúde privada que advogam a idéia de que para enten­der de saúde é necessário ser “doutor”. Essa disputa já resultou em tenta­tivas de cassação do mandato d??
?os atuais conselheiros promovida pelo gestor municipal, o que não foi possível devido à mobilização social articulada pelo Fórum Municipal dos Usuários do SUS.

O Fórum Municipal é o espaço legítimo e autônomo de articula­ção e participação de todas as organizações e pessoas interessadas em defender o SUS como política pública e em promover amplamente o direito à saúde. Reúne tanto as entidades que participam com titularidade ou suplência no Conselho como as que não foram escolhidas para tal, mas que se entendem irmanadas na mesma luta. O Fórum é o espaço amplo de articulação de ações e de formulação de propostas e de estraté­gias, bem como de mobilização da comunidade em geral para fortalecer o controle social nas instâncias ordinárias (Conselho) quanto para sua promoção em sentido amplo, através da divulgação e atuação na capacitação de agentes de garantia dos direitos.

A participação da CDHPF no campo da saúde é reconhecida pelo conjunto da sociedade civil, tendo em vista que é uma das poucas enti­dades que compõem o Conselho desde a sua criação sendo reconduzida para esse espaço nas diversas recomposições do Conselho, mesmo em momentos de grande disputa pelas vagas. Junto ao Fórum, também exerce um papel estratégico de aportar a temática dos direitos humanos como componente da política de saúde, atuando de forma permanente na arti­culação e mobilização das diversas organizações participantes e mar­cando presença nas ações por ele desenvolvidas. 

Compreendendo um pouco a experiência 

A CDHPF entende que o controle social das políticas públicas depende de um conjunto de ações articuladas envolvendo diversos públicos e instâncias. Ocupar os espaços institucionais criados pela Cons­tituição Federal de 1988 e das Leis Orgânicas que a regulamentam (no caso da saúde, Leis 8.080 e 8.142) é um passo significativo, porém que não se esgota em si mesmo. Os Conselhos, as Conferências, as Audiên­cias Públicas e outros espaços de participação institucional são funda­mentais, são estratégicos na perspectiva da democratização do Estado e de sua aproximação das aspirações sociais. Eles podem consagrar pac­tos de ação e promover avanços concretos na garantia de direitos. No entanto, a organização de base e a conscientização da população para que entenda a saúde como um direitos de todos e, principalmente, como um direito fundamental. um direito humano, através do qual se pode concretizar a dignidade humana é o que decisivamente pode tornar este processo sustentável. Junto a isto, a informação e a formação, seja para entender as políticas públicas de saúde, seja sua relação com os direitos humanos, seja para ter a capacidade de exercer o controle social de for­ma avaliativa e propositiva, são também ingredientes estratégicos e exi­gem atuação concreta das organizações e dos sujeitos sociais.

A partir da compreensão de que os Direitos Humanos formam um conjunto de garantias (positivas, exigíveis, judiciáveis) do ponto de vis­ta econômico, social, cultural, político, jurídico em vista de ir efetivan­do progressivamente — sem admitir retrocessos por nenhum motivo a dignidade humana. Os direitos humanos são universais, indivisíveis e interdependentes e neste sentido implicam ações articuladas e consis­tentes, estruturais e sustentáveis. E responsabilidade dos Estados a sua garantia. Portanto, sua consolidação está diretamente relacionada à efetivação de políticas públicas que criem as condições para tanto.

Nessa perspectiva, a atuação da CDHPF pretende, através do con­trole social das políticas públicas de saúde, exigir que o Estado, em sua esfera municipal, cumpra com o papel de elaboração e implementação de políticas que garantam melhores condições de saúde ao conjunto dos cidadãos e, ao mesmo tempo, trabalhe junto com a sociedade civil para que desenvolva amplamente sua capacidade de cumprir com um de seus papéis mais relevantes em matéria de garantia de direitos que é a propo­sições e o controle social da implementação de políticas públicas.

Acredita que, desta forma, está consoante ao que expressa o MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos), ao qual é filiada desde 1984, quando diz que: “Falar de políticas públicas corno instrumento de efetivação dos direitos humanos significa também reconhecer que a sociedade civil organizada, especialmente os m??
?ovimentos populares, tem um papel de protagonismo no exercício do controle social e na proposição e interlocução. Além disso, exige capacidade de monitoramento e avalia­ção, em vista de fazer avançar a efetivação da garantia dos direitos”⁵.

Além disso, seguindo o mesmo documento do MNDH: “Desen­volver políticas públicas em direitos humanos implica reconhecer dois aspectos indissociáveis e complementares: a) direitas humanos são base de todas as políticas públicas no sentido de que elas vêm para respon­der à responsabilidade e o Estado garantir acesso e satisfação dos direitos; b) direitos humanos exigem políticas públicas específicas, nos sentido de que devem ser desenvolvidas políticas públicas de direitos humanos. (...) direitos humanos em todas as políticas públicas e direitos humanos como política pública”⁶. 

Aprendizagens acumuladas 

A experiência desenvolvida pela CDHPF aponta diversos aspec­tos de aprendizagem acumulada que apresentamos como limites e desa­fios do ponto de vista da atuação interna, bem como da compreensão de que os direitos humanos são universais, indivisíveis e interdependentes e concretizados por políticas públicas.

Do ponto de vista interno, o desafio é ??
?aprimorar a capacidade de monitoramento das políticas públicas, com elaboração de indicadores de satisfação de direitos que, com sua utilização seja possível ampliar a capacidade de controle social na perspectiva da proposição, do monitoramento e da avaliação permanentes das políticas.

No tocante à concepção de direitos humanos pode-se identificar os seguintes aspectos:

a) Em relação ao poder público, ainda há muito que avançar para que os gestores locais entendam e respeitem a legitimidade da sociedade civil, através dos movimentos populares, exercerem o controle social de forma plena (deliberativa) sobre a definição e a implementação das políticas públicas. A persistência de práticas autoritárias, flagran­temente inconstitucionais, leva ao reforço do paternalismo, de um lado, e ao enfrentamento político de projetos, de outro, este último aspecto por si não é ruim, aliás tem sido pedra de toque para avanço da consciência social em geral e em matéria de direitos. Permanece, nesse sentido, o desafio de democratizarmos mais o Estado superan­do a cultura do autoritarismo, já que direitos humanos implica um diálogo estreito com desenvolvimento e democracia.

b) O conjunto da sociedade ainda compreende, em grande medida, as políticas públicas como benesses do Estado. Essa cultura é fruto da vigência histórica de um Estado paternalista, clientelista e patrimonialista??
?. O desafio é de trabalhar diuturnamente na constru­ção de urna cultura de direitos. o que implica desconstruir a concep­ção de Estado privarizado e controlado por grupos privados e privatistas e afirmar a participação popular como elemento de constituição da cidadania e de políticas públicas que efetivem os direitos humanos.

No que diz respeito às organizações populares é fundamental dar passos significativos no sentido de fortalecer o processo de organização de base e o desenvolvimento de instrumentos mais eficazes de interlocução permanente para ir além de demandas pontuais e dialogue estreitamente com projetos e processos de desenvolvimento e de demo­cratização da sociedade e que se convertem em participação ativa e propositiva no monitoramento dos processos concretos de efetivação dos direitos. através de políticas públicas. 

Notas: 

⁴ Na última escolha de composição do Conselho Municipal tinham 87 entidades usuárias para ocupar 15 vagas. Esse fato demonstra importância e a preocupação da sociedade civil organizada cm ocupar esse espaço. A coordenação do Conse??
?lho Municipal, nas últimas três gestões (seis anos), é ocupada por um usuário, o que demonstra a hegemonia dos usuários na composição do conselho bem como a compreensão de que esse espaço é de fato para o controle social, portanto a sua coordenação deve ser feita pelas entidades que representam os grupos menos favorecidos e que mais necessitam da proteção das políticas públicas. 

⁵ Constituição Federal. MNDH. Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos – Proposta do MNDH. Brasília: MNDH, 2001, p. 14. 

⁶ Cf. MNDH. Op. Cit. p. 14.