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DIREITO INTERNACIONAL E GLOBALIZAÇÃO
FACE ÀS QUESTÕES DE DIREITOS HUMANOS

      

Sumário: A - Introdução: 1- Conceito de globalização. 2- Os efeitos da globalização sobre o Direito Internacional Público. 3- O espaço público internacional em formação; B – Os Direitos Humanos e a "Globalização da Justiça": 1- Marcos históricos dos Direitos Humanos. 2- A Convenção de Viena e a consagração dos princípios da indivisibilidade, interdependência e universalidade. 3- O quadro normativo existente e a política brasileira de Direitos Humanos.; C- Conclusões: o futuro do Direito Internacional Público; D-Notas ; E.- Bibliografia


            A- Introdução

            A globalização, se entendida como um fenômeno tridimensional formado pela intensificação de fluxos diversos(1) (econômicos, financeiros, comunicacionais, religiosos); pela perda de controle do Estado sobre esses fluxos e sobre outros atores da cena internacional (Badie, 1999; Frangi e Schulz, 1995(2)) e pela diminuição de distâncias espaciais e temporais (Laïdi, 1994; Badie, 1999), cria expectativas de inovações político-jurídicas. Com efeito, esse fenômeno conduz ao questionamento do princípio da soberania, organizador das relações entre Estados (Cançado Trindade, 1999a; Smouts, 1998), e, conseqüentemente, da manutenção da ordem pública internacional. É nesse contexto de mutações aceleradas que as questões de direitos humanos estão sendo tratadas atualmente. Neste artigo, serão analisadas as conseqüências da globalização no âmbito da proteção internacional dos Direitos Humanos.

            A . 1 - Conceito de "Globalização"

            Considerando o primeiro e o terceiro níveis acima mencionados (intensificação de fluxos diversos e diminuição das distâncias), a tão propalada "globalização" constitui, na verdade, processo antigo. Teve seu início logo no período dos grandes descobrimentos, no século XV. Com efeito, as expedições lideradas pelo navegante genovês Cristóvão Colombo e financiadas pelo Reino de Castilla y Aragón romperam, em 1492, o isolamento entre o "Velho" e o "Novo Mundo" e implicaram crescente contato entre os países então existentes.

            Sabe-se que, já no século XIX, a Revolução Industrial, com as inovações técnicas e tecnológicas nas indústrias e nos transportes, permitiu maior integração do mundo – por meio da intensificação das trocas mercantis e do incremento de investimentos no estrangeiro. Seguiu-se, sem surpresa, a expansão acelerada das empresas multinacionais e conglomerados financeiros(3).

            O fato é que, em geral, associa-se o fenômeno "globalização" a aspectos econômicos e financeiros atinentes ao passado recente. Sucede, contudo, que não são esses os únicos fatores a serem levados em consideração (Brunsvick e Danzin, 1999). É bem verdade que as últimas décadas têm testemunhado um aumento vertiginoso dos fluxos comerciais e financeiros, mas também se pode verificar um crescimento substancial dos contatos nos âmbitos cultural, social e até mesmo jurídico.

            À guisa de melhor sistemática, podem ser destacados os seguintes aspectos daquele primeiro nível de internacionalização: a) comercial – homogeneização das estruturas de demanda e oferta por empresas que estabelecem contratos de terceirização com produtores locais e comercializam os produtos sob suas próprias marcas (ex: Nike, Nestlé, Benetton, Carrefour); b) produtivo – fenômeno da produção internacional de um bem para o qual concorrem diversas economias com diferentes insumos; c) financeiro – aumento do fluxo de capitais, decorrente da automação bancária; d) sociocultural – os mesmos instrumentos que permitem o aumento do fluxo de capitais (redes eletrônicas, televisão, satélites) constituem o atual sistema de comunicação, o que contribui para uma relativa homogeneização da cultura e dos padrões de comportamento nas sociedades; e) tecnológico – incremento quantitativo e qualitativo das redes mundiais de comunicação e informação (Internet).

            De um modo genérico, enfim, pode-se utilizar o termo para designar a crescente e acelerada transnacionalização das relações econômicas, financeiras, comerciais, tecnológicas, culturais e sociais que vem ocorrendo especialmente nos últimos vinte anos.

            Sucede que também se pode conferir um caráter crescentemente "global" ao campo do Direito, haja vista o teor cada vez mais candente das discussões teóricas, políticas e jurídicas no que se refere à relatividade da noção clássica de soberania, com o fito de se redimensionar a questão da aplicação das normas de Direito das Gentes.

            De fato, torna-se cada vez mais enfática e cristalina a idéia segundo a qual a proteção dos direitos humanos não é mais matéria de competência exclusiva das soberanias nacionais, nem pode ser esquivada sob o manto do relativismo cultural(4). Se antes as questões de direito internacional interessavam apenas aos Estados soberanos, agora elas são criadoras de uma imensa lacuna relativa às relações dos Estados com outros atores, como diversas organizações (notadamente as ONG's), empresas multinacionais, indivíduos, minorias e grupos de interesse.

            Certo é que tal intensificação de contato entre diversos atores trouxe consigo novas demandas de regulação das relações internacionais e a opinião pública de vários países tende a se unir - como porta-voz da Humanidade - para exigir respostas multilaterais contra Estados soberanos julgados culpados (Védrine, 2000)(5). Tal foi o caso no Iraque, Ruanda, Haiti, Bósnia, Kosovo, Timor Leste e Chechênia(6). Nota-se que a pressão da opinião pública na União Européia tem aumentado consideravelmente na década de 90, levando certos políticos à idéia de diplomacia de intervenção (nas questões econômicas), como mostraram exemplos franceses e nórdicos.

            A . 2 - Direito Internacional Público e Globalização

            Herdou-se o direito internacional do século XVIII, quando os filósofos europeus começaram a afirmar seus princípios, e os soberanos a colocar-lhes em prática (Duflo, 1999). Kant, por exemplo, já acreditava que a ordem internacional deveria ser construída por relações jurídicas e não por relações de poder ente os Estados soberanos - o que ele bem explicou nas suas obras Doctrine du droit e Projet de paix perpétuelle. Sua obra foi construída a partir da preocupação de garantir a propriedade individual (direito privado), a fim de garantir a paz universal (direito público) e chegar ao "direito cosmopolita" (dever de cada Estado de estabelecer relações jurídicas com os demais para defender seus interesses legítimos). Ainda que esse esquema seja discutível, é muito importante assinalar o esboço do direito internacional cujas esferas nacional, internacional, pública e privada estão interligadas.

            O Direito Internacional, de uma maneira geral, e os Direitos Humanos, em particular, localizam-se no cenário descrito na medida em que se esboça continuamente uma idéia de "globalização da justiça". Com efeito, pode-se afirmar que o tema da defesa internacional dos direitos fundamentais do ser humano tem assumido uma configuração cada vez mais "global", eis que se exige dos Estados nacionais o cumprimento dos instrumentos jurídicos internacionais firmados que regulam a matéria. Exemplos recentes são as cobranças feitas pela União Européia à Turquia (que almeja integrar o seleto grupo dos Quinze), ou de ONG's que denunciam a repressão política em países como a China. Cabe assinalar, ainda, as diversas querelas entre Estados duvidosamente democráticos e as ONG's, tais como "Amnesty International"(7) e "Human Rights Watch".

            O primeiro efeito da globalização, do ponto de vista da relação entre Estados soberanos, é a crescente demanda legítima por uma melhor regulação internacional. Contudo, as fontes dessa demanda causam também problema, porque não são apenas os Estados, mas todos os atores internacionais que conseguirem participar dos mecanismos decisórios. Por exemplo, quando ONG's se unem para exigir o fim do trabalho escravo no mundo. Sucede que a necessidade dessa construção jurídica é acelerada ao mesmo tempo que a "fratura social"(8) entre Estados ricos e pobres tem se agravado(9). A ordem internacional tende a ser reformada pelos Estados mais poderosos (ou politicamente organizados), que defendem suas prioridades e interesses, mas acabam comprometendo todos os outros(10).

            Porém, o principal efeito da globalização é a intensificação de conflitos entre normas e sujeitos de direito internacional público, levando ao questionamento sobre a operacionalidade dos referenciais de regulação. Em outros termos, o direito internacional destinado unicamente aos Estados soberanos e às organizações internacionais está sendo submetido a uma leitura mais exigente da observância das normas internacionais. Ademais, verifica-se que mecanismos jurídicos de sanções, antes impensáveis face à pretensa soberania absoluta, aparecem lentamente nos debates multilaterais. Enfim, os Estados começam a prestar contas a outros atores e a opiniões públicas cujas nacionalidades se somam e se misturam. Então, o ponto interessante a sublinhar é a irrupção desses atores na cena internacional e a sua atuação como juízes da ação política do Estado (soberano). Este é o início do debate sobre a formação do "espaço público internacional" que será desenvolvido adiante.

            Nesse contexto de construção jurídica marcado pela desigualdade internacional, outra fonte de contendas é a fragilidade do princípio de universalidade do direito e dos valores que ele defende (Védrine, 2000)(11). Quando se fala em direitos humanos, as questões mais abordadas na União Européia são as minorias étnicas, as vítimas de guerras (prisoneiros, refugiados, imigrantes) e a proteção do cidadão contra o abuso de poder público (ou seja, o acesso a tribunais internacionais ou supranacionais). No Brasil, por outro lado, os valores são os mesmos, mas as questões pertinentes são a proteção da infância, o estatuto dos índios e a vida carcerária. Ora, o direito internacional espelha as preocupações ocidentais de manter uma ordem internacional estável e pacífica, pois foi codificado principalmente por Estados-nação dominantes da cena internacional a partir da era das grandes navegações. Em razão dessa fragilidade inerente a toda construção multilateral, o direito internacional avança lentamente e depende das concessões feitas pelos Estados. Assim, Chartouni-Dubarry e al Rachid (1999) asseveram que o princípio de universalidade é uma grande falácia jurídica, e por isso os textos internacionais são muitas vezes simples declarações de compromisso sem poder cogente.

            Quanto aos Estados, é de bom alvitre ressaltar que cada um age em função de interesses próprios, que são definidos como seus interesses nacionais, mas nem sempre expressos de maneira clara e transparente. Conseqüentemente, a definição de termos jurídicos bem como sua interpretação não são jamais neutras, qualquer que seja a questão. Dessa divergência legítima de interpretações, de percepções e de interesses surge o conflito de legitimidades (Badie e Smouts, 1999) e o conteúdo de direito internacional torna-se a pedra de toque de atores internacionais que consomem esse direito(12). Com efeito, tal conflito é resultado lógico da diversidade de atores, e, portanto, não constitui, por si só, novidade.

            No entanto, para evitar o obstáculo da divergência de interesses ou o desafio do reconhecimento da heterogeneidade, acreditou-se que era possível criar um modelo ideal, justo e adequado para todos os atores internacionais, ou melhor, aproveitar a oportunidade para impor internacionalmente um modelo nacional. Nesse sentido, a ação da OTAN no Kosovo demonstrou que primeiramente alguns Estados decidiram agir, para depois legalizarem as operações militares pelo recurso aos instrumentos onusianos. Essa ilustração pode ser tomada como prova da vontade dos decisionmakers mais poderosos(13) de manter a segurança mundial e o respeito dos direitos humanos, enquanto os outros não interferiram de maneira significativa no processo decisório (Gounelle, 1998).

            Porém, em termos estritamente jurídicos, foi a comunidade internacional que puniu um agressor em nome do bem-estar da humanidade. Cabe aqui observar que esse conceito de "comunidade" distingue-se do conceito de "sistema internacional" usado pela corrente realista das relações internacionais que privilegia o papel do Estado. "Comunidade" traduz o interesse de mostrar a diversidade de atores internacionais, sem que estes cheguem a formar uma verdadeira "sociedade civil internacional", como supõe Wapner (1996). Além disso, como defendeu Kant e seus sucessores, não há sociedade internacional (no sentido forte do termo) sem que haja um direito que regule as relações dentro dela. Portanto, se o debate teórico sobre a existência de uma sociedade ou comunidade internacional parece interminável, é inadmissível que os dois termos sejam utilizados como sinônimos.

            Depois que a comunidade internacional condenou o Iraque, em 1991, esse fenômeno tem crescido porque ela se sente garantidora do bem-estar da humanidade. Enfim, a construção jurídica para estabelecer as "regras do jogo" e assegurar certa previsibilidade do cenário internacional é influenciada por lutas políticas. Além disso, os contenciosos transfronteiriços tendem a aumentar na mesma medida em que a globalização tende a se espargir (Mercadante e Magalhães, 1998).

            Por conseguinte, do ponto de vista das relações entre Estados e diversos atores, o direito sofre concorrência de uma ordem jurídica internacional que aspira a uma nova ordem normativa além da simples coordenação das relações de poder entre Estados soberanos(14). Este seria, com efeito, o terceiro grande impacto do fenômeno da globalização no campo jurídico. Em outros termos, existe uma comunidade de atores internacionais - geralmente denominada "comunidade internacional" - que demanda reconhecimento jurídico para poder agir legalmente, e por isso milita para transformar o direito internacional dos soberanos em direito internacional das relações entre todos os atores legítimos. Dessarte, parece incontestável o décalage entre a ordem normativa que o direito internacional oferece atualmente e as aspirações de outros atores internacionais, como as empresas multinacionais e as ONG's.

            De fato, o papel e a natureza do Estado são contestados no cenário internacional por atores que uma leitura estrita do direito internacional não reconhece (Frangi e Schulz, 1995). O exemplo das crescentes interações entre atores públicos e privados é pertinente não só porque reflete a complexidade do contexto, mas também porque levanta a questão sobre que tipo de regulação jurídica internacional seria adequada à realidade atual. Outrossim, o direito de agir dentro do cenário internacional faz parte da agenda das ONG's e da opinião pública e constitui o "paradigma da dignidade da pessoa humana" (Nádia de Araújo) (15). Nesse sentido, a grande questão atual é como assegurar aos indivíduos o acesso aos tribunais internacionais de direitos humanos. O exemplo da Corte Européia dos Direitos Humanos é, por enquanto, único no mundo.

            Nesse sentido, o questionamento da validade de conceitos tradicionais seria o quarto efeito da globalização sobre o direito internacional público. Exemplos de conceitos colocados à prova da realidade atual são: soberania nacional (Byers, 1991; Litfin, 1997, 1998; Badie, 1999; Krasner, 1999), ingerência (Zorgbibe, 1994; Moreau-Defarges, 1997), comunidade internacional (Frangi e Schulz, 1995; Lefebvre, 1997), opinião pública internacional (Favre, 1994), humanidade como destinatária do direito internacional (Ost e Gutwirth, 1996) etc. Nesse contexto de incursão de atores exteriores dentro do domínio reservado dos Estados, surge a seguinte questão: em que medida o espaço público internacional em plena formação poderia atenuar esse duplo desequilíbrio entre direito das relações entre Estados e direito das relações entre Estados e outros atores?

            A .3 - O espaço público internacional em formação

            A crescente participação de atores internacionais diversos nas questões internacionais é fenômeno irrefragável em questões relativas à proteção internacional dos direitos humanos. O termo "espaço público internacional" traduz, segundo o Professor Bertrand Badie(16), essa abertura poltico-jurídica. O conceito de espaço público utilizado é habermasiano, definindo um espaço onde diferentes componentes de uma sociedade se exprimem e se estabelecem através da comunicação entre eles.

            A grande magia da era da globalização é clara: a informação circula no Planeta e niguém tem o poder de "engavetar um processo" sem prestar contas a uma opinião pública cada vez mais militante. Comprova-se, certamente, o paradigma de relações internacionais segundo o qual os Estados não são - e talvez nunca tenham sido - atores exclusivos das relações internacionais, haja vista que a literatura mais recente chega mesmo a questionar ou a relativizar o significado do conceito de soberania(17). O Estado parece estar, por isso, intimado a redefinir seu papel (Badie e Smouts, 1999) para a satisfação da humanidade em termos globais de justiça.

            Contudo, aborda-se a era da globalização pós-Guerra Fria não como uma situação de crise de governança global, mas como o ínicio de sua formação. Essa governança, descrita por James Rosenau e citada por Smouts(18), supõe a "existência de regras, a qualquer nível de atividade humana, da família até as organizações internacionais, cujas finalidades, que são controladas, têm incidências internacionais". Essa abordagem objetiva demonstrar como indivíduos e instituições procuram resolver, por meio de processos interativos de decisão, problemas comuns, tais como os fenômenos transnacionais de migrações, criminalidade, poluição e tráficos (de entorpecentes, de mercadorias ou de dinheiro). Nesse sentido, a institucionalização gradativa das relações internacionais por meio de instrumentos jurídicos é uma das condições de possibilidade dessa governança global.

            Em conseqüência, o direito internacional pode ser considerado um regime relativo (Lefebvre, 1997). Em primeiro lugar, por questão de conteúdo, pois os textos internacionais não são universais nem hierarquizados, e seu poder de coerção depende da vontade política de atores interessados. Em segundo lugar, porque existem diferentes percepções políticas e jurídicas oriundas da multiplicidade de valores de cada sociedade. Por exemplo, os Estados ocidentais liberais e a América Latina valorizam os direitos políticos e civis porque acreditam que eles asseguram a pluralidade política e a democracia liberal. Mas os socialistas, inspirados no marxismo, distinguiam direitos formais dos direitos reais, sendo apenas os últimos garantidos pela sociedade socialista igualitária, como o direito ao trabalho. E certos Estados da África e da Ásia, para limitar o liberalismo político, escolheram a inspiração marxista, facilmente identificada em textos de 1981, tais como a Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos e a Declaração Islâmica Universal de Direitos Humanos.

            Em terceiro lugar, por sua natureza, o direito internacional também é relativo, pois entra em conflito com o princípio de soberania e as únicas soluções para a aplicação do texto jurídico contra um Estado são as pressões diplomáticas (e econômicas) e a mobilização da opinião pública internacional. Em quarto lugar, a relatividade também se explica pelo espaço territorial, porque os dois textos mais avançados em matéria de direitos humanos são a Carta da União Européia e a Carta da OEA. As outras regiões do mundo apresentam níveis muito díspares de controle jurídico. Em termos de responsabilidade penal internacional, aquelas Cartas representam casos de exceção, porque os crimes de guerra são e serão sancionados por soluções ad hoc (cláusula 124 dos acordos da Corte Penal de Justiça). Enquanto os crimes contra os direitos humanos são de competência dos Estados, esperando que a CPJ funcione sistematicamente.


            B - Direitos Humanos e a "Globalização da Justiça"

            Antes de tudo, convém analisar a evolução do direito internacional antes e após a IIª Grande Guerra. Antes de 1945, o direito internacional passou em silêncio pelas questões de direitos humanos, tratando apenas de questões restritas à escravidão e ao trabalho forçado. As questões humanitárias entravam na agenda internacional quando ocorria uma guerra, mas logo mencionava-se o problema da ingerência contra um Estado soberano e a discussão morria lentamente. Temas como o respeito às minorias dentro de territórios nacionais e direitos de expressão política não eram abordados para não ferirem o então inconstestável e absoluto princípio de soberania (Lefebvre, 1997:115-7).

            Após a Segunda Guerra, o tema "Direitos Humanos" passou a ser tratado como verdadeira revolução, na medida em que teria colocado o ser humano individualmente considerado no primeiro plano do Direito Internacional Público em um domínio outrora reservado aos Estados nacionais. Paradoxalmente, o direito internacional feito por Estados e para os Estados começou a tratar da proteção internacional dos direitos humanos contra o Estado, único responsável reconhecido juridicamente. Esse novo elemento significaria uma mudança qualitativa para a comunidade internacional, pois não se cingiria mais a interesse nacional particular(19). O cidadão, antes vinculado a sua nação, torna-se lenta e progressivamente "cidadão do mundo"(20).

            A multiplicação dos instrumentos internacionais após o final dessa guerra, como a Declaração Universal de 1948 e os dois Pactos de 1966, levaram a uma nova evolução da proteção internacional dos direitos humanos. Por essa razão, o que se verifica na atualidade é uma espécie de busca por uma "justiça globalizada", a qual poderia ser institucionalizada por meio de um tribunal verdadeiramente supra-nacional, permanente e livremente constituído pela comunidade internacional.

            A propósito, alguns estudiosos aventam a urgência de se "constitucionalizar" as relações internacionais(21) para – sob a égide do paradigma grociano – enfatizar a sociabilidade existente para tornar possível elaborar regras que garantam uma convivência internacional harmoniosa. Essa "constitucionalização"  exigiria o estabelecimento de um verdadeiro e único tribunal internacional e evitaria o que se verifica na atualidade: a proliferação fácil de tribunais ad hoc - o que constitui fator altamente pernicioso para a construção de um sistema jurídico internacional equilibrado, eficiente e justo.

            É bem verdade que essa idéia não se coaduna com a realidade (em sentido hobbesiano) das relações internacionais, sempre assimétricas e marcadas pelo diferencial de poder entre os atores. Seria ingênuo supor, por exemplo, que uma grande potência fosse acatar sentenças e decisões contrárias a seus interesses. De qualquer sorte, entende-se que o sistema multilateral ainda é o melhor mecanismo para resolver questões jurídicas apresentadas constantemente no cenário internacional. É preciso estimular o diálogo baseado no respeito ao Direito Internacional, à resolução pacífica de controvérsias e aos princípios reconhecidos como básicos no âmbito do Direitos Humanos.

            A relativização da soberania é a questão central da temática referente à aplicação atual de mecanismos de proteção dos Direitos Humanos. É sobejamente sabido que o primeiro grande precedente que rompeu com a idéia de um domínio reservado dos Estados em Direitos Humanos foi o "Grupo de Trabalho Especial sobre a Situação dos Direitos Humanos no Chile", do regime de Pinochet. Sucede, contudo, que o "Tribunal"  ad hoc criado refletiu a força política momentânea em detrimento do fortalecimento dos mecanismos do Direito Internacional Público. Trata-se de evidente mecanismo que contribui mais para resolver questões específicas, ao sabor das circunstâncias políticas e da força da opinião pública, do que para instaurar mecanismos permanentes e firmes de controle do Direito.

            B.1 - Marcos históricos dos Direitos Humanos

            Na própria Bíblia, está estatuído, no Gênesis, que "Deus criou o homem à sua imagem", como querendo ensinar que o homem assinala o ponto culminante da criação. Nesse sentido, observa Hannah Arendt que "... a própria vida é sagrada, mais sagrada que tudo mais no mundo; e o homem é o ser supremo sobre a terra"(22). Assim, entende-se que todo homem é único e quem suprime sua existência é como se destruísse o mundo por completo.

            Analisando as idéias apresentadas pelos grandes pensadores da teoria política moderna, verifica-se que os indivíduos, até mesmo para Hobbes, têm o direito inalienável à vida(23). Esses e outros direitos fundamentais correspondem ao que Jean-Marie Dupuy qualificou de "noyau dur" dos direitos humanos. Eles remetem-nos às obrigações erga omnes da Corte Internacional de Justiça e referem-se ao princípio de jus cogens evocado na convenção de Viena sobre Tratados Internacionais (Lefebvre, 1997: 123).

            Ademais, pode-se dizer que há certa relação entre a teoria de Locke - para quem o Estado e o Direito são uma espécie de meio-termo entre a liberdade vigente no "estado de natureza" (onde tudo é permitido) e as exigências da vida em sociedade – e os princípios que inspiraram a proteção dos direitos fundamentais do ser humano. De fato, é importante aqui ressaltar que a passagem do Estado absolutista para o Estado de Direito (Rule of Law) transita pela preocupação do individualismo em estabelecer limites ao abuso de poder do todo em relação ao indivíduo.

            Esses limites encontrariam guarida na idéia de divisão dos poderes, que, preconizada por Montesquieu, quedou estatuída no art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão: "Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution".

            Ainda que se observe que os principais marcos históricos da temática estão na Revolução Parlamentar Inglesa, na Independência dos EUA e na Revolução Francesa, com suas respectivas Declarações, a inclusão da observância dos Direitos Humanos entre os princípios da Carta da ONU (1945) e a proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) representaram mudança qualitativa das relações internacionais.

            Com efeito, a Carta de São Francisco, consoante Pierre Dupuy, fez dos Direitos Humanos um dos axiomas da organização, conferindo-lhes uma estatura constitucional no Direito das Gentes.(24)

            Certo é que o tema "Direitos Humanos" constitui um dos itens mais importantes da agenda internacional contemporânea. Para analisá-lo de maneira mais sistemática, convém agora abordar três pontos: a Convenção de Viena; o quadro normativo existente no plano internacional; e a política brasileira na matéria.

            B.2 - A Conferência de Viena e a consagração dos princípios da indivisibilidade, da interdependência e da universalidade.

            Após um quarto de século da realização da Iª Conferência Mundial de Direitos Humanos, realizada em Teerã, a IIª. Conferência (Viena, 1993) consagrou os Direitos Humanos como tema global(25).

            A Conferência de Viena conferiu abrangência inédita aos Direitos Humanos ("DH"), ao reafirmar sua universalidade, indivisibilidade e interdependência. Ademais, afastou a objeção de que o tema estaria no âmbito da competência exclusiva da soberania dos Estados.

            Quanto à universalidade, foi uma das conquistas mais difíceis da Declaração de Viena. De fato, só ao final se conseguiu consenso sobre o caráter universal dos DH e se compreendeu que a diversidade cultural não pode ser invocada para justificar sua violação. Assim, ainda que as diversas particularidades históricas, culturais, étnicas e religiosas devam ser levadas em conta, é dever dos Estados promover e proteger os DH, independentemente dos respectivos sistemas. A observância dos DH não pode ser questionada com base no relativismo cultural. Entendeu-se que a universalidade é, na verdade, enriquecida pela diversidade cultural, que não pode ser invocada para justificar a violação dos direitos humanos.

            Cuida-se, aqui, de um processo de amadurecimento das idéias relacionadas à dignidade humana mínima e à universalidade do ser humano individualmente considerado, acima de quaisquer particularismos. Os Direitos Humanos passam, então, a ser encarados como sinal de progresso moral(26).

            O que se superou foi a resistência derivada do suposto "conflito de civilizações", aceitando-se a unidade do gênero humano no pluralismo mesmo das particularidades das nações e de seus antecedentes culturais, religiosos e históricos.

            Tanto sob o ponto de vista da diplomacia, como sob o ponto de vista do Direito, o avanço foi extraordinário. Contudo, não se pode afirmar que, no campo operativo, o universalismo tenha realmente suplantado o relativismo(27). Com efeito, os instrumentos jurídicos sobre a matéria têm mais caráter declaratório do que impositivo.

            De qualquer sorte, a Declaração de Viena também estatuiu que a proteção dos DH não pode ser questionada com base na soberania. Com efeito, o reconhecimento da legitimidade da preocupação internacional com a proteção dos DH foi outra conquista conceitual da Declaração. Confirmou-se a idéia de que os DH extrapolam o domínio reservado dos Estados, invalidando o recurso abusivo ao conceito de soberania para encobrir violações. Os DH não são mais matéria de competência exclusiva das jurisdições nacionais. Não se levanta mais a exceção do "domínio reservado dos Estados", em benefício último do ser humano.

            É importante sublinhar que a própria Carta da ONU consagra, em seu texto(28), o princípio da não-ingerência em assuntos de competência interna dos Estados, o que deu ensejo a diversas interpretações no que tange à legitimidade de uma ação da ONU nesse campo. Sucede que o chamado "direito de ingerência" é um dos conceitos abusivos que mais têm prejudicado o trabalho da ONU em favor dos Direitos Humanos. No contexto do direito humanitário, "sua origem remonta ao final dos anos 80, quando os "Médecins sans Frontières" encontraram obstáculos governamentais para fornecer auxílio médico e alimentar a populações africanas e asiáticas em áreas conflagradas"(29).

            A idéia de "competência nacional exclusiva" encontra-se, agora, superada pela atuação dos órgãos de supervisão internacionais na proteção dos direitos humanos. De fato, não há noção mais alheia à proteção internacional dos Direitos Humanos que a da soberania"(30). Por isso mesmo acredita-se que esse princípio deva ser redefinido em função das aspirações dos componentes do espaço público internacional em plena fase de consolidação.

            Ao firmar um Tratado qualquer, os Estados abdicam de uma parcela de sua soberania e se obrigam a reconhecer como legítimo o direito da comunidade internacional de observar sua ação interna sobre o assunto de que cuida o instrumento jurídico negociado e livremente aceito. Ademais, o Professor Cançado Trindade (1999) atribui à proteção internacional dos direitos humanos um caráter especial, haja vista que estes prescrevem obrigações visando a garantir o interesse geral, independementement dos interesses individuais das partes contratantes. Sendo assim, os direitos humanos consagrados em instrumentos internacionais não devem ser limitados, salvo esteja explícito em texto jurídico.

            No que tange à indivisibilidade, está superada a dicotomia entre "categorias de direitos"(civis e políticos, de um lado; econômicos, sociais e culturais, de outro). Verificou-se que a teoria das "gerações de direitos" é historicamente incorreta e juridicamente infundada, porque não há hierarquia quanto a esses direitos e porque os argumentos em favor dessa divisão são ultrapassados. Com efeito, os direitos humanos devem ser considerados de maneira eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase.

            Dado novo, desde o início defendido pelo Brasil, é a interdependência entre democracia, desenvolvimento e DH. O reconhecimento do direito ao desenvolvimento como direito humano universal foi o maior êxito para os países em desenvolvimento. A Declaração de Viena propõe medidas concretas para a realização do direito ao desenvolvimento, por meio da cooperação internacional, tais como: alívio da dívida externa e luta para acabar com a pobreza absoluta.

            Em resumo, certo é que o sistema internacional de proteção do DH saiu fortalecido da Conferência de Viena, eis que quedaram estatuídos princípios fundamentais no caminho da "globalização" dos mecanismos concretos de proteção dos Direitos Humanos.

B.3 - O quadro normativo existente e a política brasileira de Direitos Humanos.

            Para expor o arcabouço jurídico existente, convém ressaltar, de início, que a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), proclamada pela Assembléia Geral da ONU, definiu, pela primeira vez, como "padrão comum de realização para todos os povos e nações" os DH e liberdades fundamentais.

            Previu-se, em seguida, a adoção de dois Pactos para a implementação da Declaração. Sucede que, devido a controvérsias Leste-Oeste e Norte-Sul, a elaboração levou 20 anos e outros 10 foram necessários para a entrada em vigor. Por fim, foram adotados, em 1976, o Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; e o Pacto de Direitos Civis e Políticos.(31)

            Desde a Declaração Universal de 48 até hoje, a ONU adotou mais de 60 Declarações e Convenções sobre DH. Convém ressaltar que as Convenções constituem hoje importante arcabouço jurídico das Nações Unidas. Formam o que se denomina "the United Nations Human Rights System", cujo poder de influência na matéria tem sido crescente. O Brasil é parte de todas as mais significativas:

            a) "Convenção Internacional para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial", adotada em 1965, em vigor desde 1969 e ratificada pelo Brasil em 1968;

            b) "Convenção para a Eliminação de Discriminação contra a Mulher", adotada em 1979, vigente em 1981 e ratificada pelo Brasil em 1984. Reuniu o maior número de reservas. O Brasil também expressou reservas devido ao Código Civil. Mas, com a Constituição de 1988, foram elas revistas pelo Governo brasileiro, por não mais se coadunarem ao tetxo constitucional;

            c) "Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos e Punições Cruéis, Desumanos e Degradantes", adotada em 1984, vigente em 1987 e ratificada pelo Brasil em 1989. Embora a Constituição de 1988 tenha qualificado a tortura como crime inafiançável e insuscetível de graça ou anistia, o crime ainda não foi tipificado;

            d) "Convenção sobre os Direitos da Criança", adotada em 1989, vigente em 1990 e ratificada pelo Brasil em 1990. Tendo sido ratificada por 191 dos 193 países-membros(32), é tida por "virtualmente universal". Ressalte-se que o "Estatuto da Criança e do Adolescente" do Brasil reflete suas disposições, as quais foram adaptadas ao caso brasileiro.

            Quanto ao quadro normativo interamericano, o Brasil ratificou, em 1989, a "Convenção Interamericana para Prevenir e Punir Tortura" e, em 1992, a "Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos" (Pacto de San José).

            No que tange à política brasileira de DH, o Brasil conheceu quatro momentos de evolução de sua atuação na Comissão de Direitos Humanos da ONU. O primeiro vai de 1964 a 1977. Esse período, caracterizado pelo auge do regime ditatorial, pautava-se pela ausência de diálogo da parte do Brasil sobre a temática. As manifestações oficiais eram esporádicas e sempre marcadas por elevado grau de confidencialidade.

            O segundo de 1977 (quando o Chanceler Azeredo da Silveira abordou o tema, pela primeira vez, de maneira abrangente e cautelosa) até 1984. Foi um período de posições conservadoras e defensivas. De qualquer forma, o Brasil decidiu abri o diálogo com a apresentação de candidatura oficial à Comissão de Direitos Humanos.

            O terceiro vai de 1985, com o começo da redemocratização (quando o Presidente Sarney anuncia nossa adesão aos Pactos de Direitos Civis e Políticos e de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais), até 1990. Foi um período de reconhecimento relativamente tímido da legitimidade das iniciativas multilaterais de controle das violações de DH. Registre-se que, em 1988, a Constituição Federal estabeleceu, no art. 4º, que a prevalência dos DH é um dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil.

            O quarto vai de 1991 até hoje, em que os mecanismos internacionais não configuram atentado ao princípio de não-intervenção. Há reconhecimento pleno da legitimidade dos mecanismos internacionais de proteção. A política brasileira de DH mudou, de fato, com a consolidação das instituições democráticas.

            Atualmente, a política brasileira de DH se caracteriza pelos seguintes fatores: a) atuação pautada pela transparência e disposição para o diálogo com órgãos internacionais, autoridades estrangeiras e ONG’s(33); b) adesão a todos os Pactos e Convenções relevantes na matéria; c) valorização dos foros e mecanismos multilaterais; d) valorização da cooperação internacional; e) exigência de atuação internacional para as causas estruturais da violência social.

            O Brasil admite a existência de problemas e manifesta o desejo de resolvê-los. Mas, ao expor à comunidade internacional a própria situação interna, procura ressaltar a dimensão socioeconômica da questão. Não esconde seus problemas (haja vista a cobrança de ONG’s quanto aos episódios de Candelária, Vigário Geral, Carandiru, índios ianomâmi etc), mas procura mostrar a vinculação com a questão do desenvolvimento. Em outras palavras, procura mostrar a relação entre pobreza, criminalidade, violência e violação dos DH, o que significa que há causas estruturais a serem consideradas e que as violações de DH não ocorrem com a conivência do Estado.

            O Brasil de hoje não se caracteriza mais pela arbitrariedade de um regime autoritário mas pelas dificuldades de um país democrático em assegurar a proteção dos DH, dentro do quadro constitucional e em consonância com seu nível de desenvolvimento.

            Deve ser enfatizado que a política do Brasil de avaliar e expor a própria situação não é para solicitar a indulgência internacional, mas para chamar atenção para a difícil situação socioeconômica de uma país em busca de efetivo respeito dos DH e de reconhecimento de seus esforços.


            C - Conclusões

            Poder-se-ia elencar três novas características do direito internacional em construção (Weiss, apud. Aubertin e Vivien, 1998:2-15). A primeira, decorrente das lacunas entre as relações de Estados e de outros atores, é a intersecção das esferas do direito público e do privado, tanto no âmbito nacional como no internacional. Segundo exemplo da Professora Nádia Araújo(34), tudo o que for codificado no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) terá conseqüências importantes para contratos privados.

            A segunda característica é a crescente utilização de instrumentos legais não-cogentes ou voluntários, sob a forma de declarações de intenções ou de atos unilaterais. Como se a comunidade internacional pudesse de facto julgar a ação política dos Estados que se comportam mal. Na Cúpula da Francofonia de 1999 no Canadá, por exemplo, este país propôs sanções aos Chefes de governo que violassem os direitos humanos, mas essa "comunidade internacional" restrita se contentou em adotar a proposta do Presidente francês Jacques Chirac de criar um "Observatório dos Direitos Humanos", sem nenhum efeito cogente.

            Cabe ressaltar que a sociedade internacional ainda é descentralizada – e assim será muito provavelmente por longo tempo. Ademais, não há, no sistema internacional, nem autoridade superior, supranacional, nem mesmo milícia permanente, que possa tornar obrigatório, sob via de força, o cumprimento das normas. Decorre, portanto, que os Estados sofrem pressões difusas e confusas, mas ainda são os principais responsáveis pela construção do direito internacional e dos direitos humanos, em particular.

            Sucede, contudo, que o direito internacional nunca foi tão solicitado no mundo e tão ampliado a questões diversas (Lefebvre, 1997). Nesse sentindo, os primeiros passos do Tribunal Internacional Penal confirmam a retomada do ideal de justiça internacional: para Cançado Trindade (1999), o monitoramento mundial do respeito aos direitos humanos e a inclusão dessa dimensão nos programas das Nações Unidas são etapas importantes para a realização desse ideal.

            A terceira é a integração do direito nacional e do direito internacional à medida que os textos internacionais exigem uma harmonização de outras legislações domésticas. Considerando que os instrumentos internacionais ratificados pelos governos de cada Estado-parte prevalecem sobre as legislações nacionais (ou, ao menos, a ela se equivalem, em igualdade hierárquica), essa evolução parece óbvia. Contudo, a questão do status normativo das fontes internacionais frente às nacionais não será desenvolvida.

            Constata-se, em suma, que o processo cunhado de "globalização" tem surtido efeitos impressionantes na esfera jurídica, haja vista a necessidade de regulação internacional mais consentânea com as demandas atuais da comunidade internacional. Apesar da natural diversidade de interesses dos Estados, a idéia de "constitucionalização" das regras de conduta dessa comunidade no que se refere à proteção dos direitos humanos é cada vez mais premente, o que implica reforçar a relatividade do conceito de soberania.


            D -NOTAS

            1. Para uma definição detalhada de "globalização multidimensional", ver Viola (1996).

            2. O Estado tem direito soberano de controlar mensagens que entram no seu território, segundo a Resolução 37-92 da ONU datada de 10.12.1982.

            3. O número de transnacionais em 1970 situava-se em torno de 7.000; já em 1992, estimava-se em 37.000.

            4. Para uma versão onusiana do tema, ver a entrevista de K. Annan, The Economist, 18.09.1999.

            5. Debate realizado entre o Ministro francês das Relações Exteriores, Hubert Védrine, e 80 estudantes no Quai d'Orsay, Paris, junho de 2000. Foi um exemplo chocante de como a juventude francesa exigiu de seu ministro políticas severas contra todos que violam os direitos humanos (denunciados pela imprensa), principalmente Beijing e Moscou.

            6. Cada caso é merecedor de atenção especial. Na Chechênia, por exemplo, a guerra ainda não acabou, e a comunidade internacional fez pressão diplomática, sem influenciar a política de "extermínio de terroristas" de Vladimir Poutine.

            7. Esta ONG denunciou, em relatório publicado dia 29 de março de 2000, não só as violações aos direitos humanos no Reino da Arábia Saudita, como sendo o "pior sistema judiciário do mundo", mas também a indiferença da comunidade internacional. Jornal Libération, 30.03.2000, p.14.

            8. Termo utilizado pelo Presidente J. Chirac para descrever esse fenômeno de disparidades múltiplas dentro da sociedade francesa.

            9. Segundo dados comparativos dos relatórios do PNUD dos últimos 30 anos.

            10. Sobre a desigualdade de poder no cenário internacional, ver Hurrel, A. e Woods, N. Inequality, Globalization and World Politics, 1999.

            11. Ver nota 5.

            12. Chartouni-Dubarry e al Rachid, "Droit et mondialisation", 1999.

            13. O conceito de poder é objeto de querelas intermináveis na teoria de relações internacionais. Ele traduz aqui a capacidade de agir na cena internacional (Gounelle, 1998; Lefebvre, 1997), de atores coletivos como G-8 e OTAN, UE ou individuais, como os EUA.

            14. Chartouni-Dubarry e al Rachid, op. cit.

            15. Entrevista realizada dia 23 de maio de 2000. Ver Boucault e Araujo (1999).

            16. Professor de Relações Internacionais no Instituto de Estudos Políticos de Paris. Entrevista realizada dia 09.03.2000, em Paris.

            17. Ver Krasner, S. Sovereignity: Organized Hipocrisy, 1999. Ver também Badie, B. La fin des souverainetés, 1999.

            18. Smouts, M.-C. "Du bon usage de la gouvernance en relations internationales", Revue Internationale des Sciences Sociales, n° 155, mars 1998, p. 85-94.

            19. Cf. Drinan, R. Cry of the oppressed: the human rights revolution. São Francisco: Row Pub,1987.

            20. Nota-se a aproximação do ideal de jurisdição planetária com a criação de tribunais internacionais, como o Tribunal Penal Internacional.

            21. Cf. Lafer, Comércio, Desarmamento e Direitos Humanos. Paz e Terra, 1999, p.141.

            22. Arendt, Hannah. Entre o Passado e o Futuro. São Paulo, Perspectiva, 1972, p.83.

            23. Hobbes, T. Leviathan. Harmondsworth, Penguin Books, 1979, pp.189-201.

            24. Dupuy, P. La protection internationale des droits de l’homme, p.404, 1980.

            25. Ressalte-se que ao Brasil coube, por indicação, presidir o Comitê de Redação.

            26. Bobbio, L ‘età dei diritti, Torino: Einaudi, 1990, pp.143-155

            27. Cf. exemplos in: Lindgren Alves, J. Os Direitos Humanos Como Tema Global, 1994, p.140.

            28. Art. 2º, # 7.

            29. Lindgren Alves, J . op. cit., p. 38.

            30. Trindade (Cf. apresentação ao livro de Lindgren Alves, J. Os Direitos Humanos como Tema Global, 1994)

            31. Desde 1992, o Brasil é parte dos dois intrumentos.

            32. Com as exceções dos Estados Unidos da América e da Somália.

            33. Ressalte-se a crescente aproximação do Governo com as organizações não-governamentais, como expressão legítima de organização da sociedade civil.

            34. Entrevista realizada dia 23 de maio de 2000.


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Ancelmo César Lins de Góis
bacharel em Direito e em Relações Exteriores pela Universidade de Brasília (UnB),
diplomata de carreira,
professor de Ciência Política na Faculdade de Direito do UniCEUB

Ana Flávia Barros-Platiau
consultora internacional e bolsista da CAPES,
bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília,
DEA em Relações Internacionais na Universidade Sorbonne Panthéon (Paris 1),
doutoranda em Direito na mesma universidade

 

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