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Moradia e Direitos Humanos

1.      Introdução

2.      O direito à habitação

3.      Problemática habitacional

4.      Breve histórico da política habitacional brasileira

5.      Legislação referente ao direito à habitação

6.      Conclusão

7.      Bibliografia

8.      Anexo: Comentário Geral n. 4 do Comitê sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais

 1. Introdução  

Os direitos humanos são inerentes à dignidade da pessoa humana. São direitos sem os quais os indivíduos não conseguem desenvolver plenamente suas potencialidades. Este trabalho se deterá, especificamente, em um desses  direitos, que é o direito à habitação.

O direito à habitação, como ressaltam vários instrumentos internacionais, não se restringe apenas à presença de um abrigo, ou um teto , mas engloba uma concepção mais ampla. Este direito se estende a todos e, assim, toda a sociedade e cada um de seus membros têm de ter acesso a uma habitação provida de infra-estrutura básica e outras facilidades, ou seja, acesso a uma habitação adequada.

Mostrar-se-ão a necessidade de uma moradia adequada na vida dos cidadãos, a grande problemática existente neste setor, como também, a legislação nacional e internacional que ampara a defesa do cumprimento a esse direito. Um  histórico da política habitacional brasileira e suas tentativas em diminuir a crise nacional de moradias merecerá uma breve abordagem.

Por fim, será posto, em anexo, um comentário geral do Comitê sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, fazendo recomendações e analisando a implementação do direito à habitação nas diversas nações.

2. O direito à habitação

A habitação adequada é condição fundamental para o homem exercer plenamente a sua cidadania, estando inserido na concepção de um padrão de vida adequado.

O direito à habitação é de grande relevância, sendo tratado tanto em legislações nacionais como internacionais. Referem-se a esse direito  muitos documentos internacionais, sendo os mais importantes a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, a Convenção sobre todas as Formas de Discriminação Racial, a Convenção sobre os Direitos da Criança, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher. Entretanto, muitos sistemas regionais de proteção ao Direitos Humanos, como a Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos e o Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos (Protocolo de San Salvador), não incluíram o direito à habitação em seus dispositivos.

O Direito à habitação enquadra-se no rol dos direitos econômicos e sociais. Esses direitos caracterizam-se, geralmente, por exigirem dos Estados maior atuação para que sejam implementados. Eles exigem um maior gasto de recursos para que existam na prática e saiam da teoria. Embora haja uma maior dificuldade em cobrar sua eficácia, os direitos econômicos, sociais não devem ser deixados em segundo plano, pois, como apregoa a Declaração Universal dos Direitos Humanos, os direitos humanos são interdependentes e indivisíveis. Isto implica dizer que os direitos civis e políticos não sobrevivem sem os direitos econômicos, sociais e culturais e vice-versa.[1]

Relativamente a este direito, os Estados estão sujeitos a quatro níveis de obrigações governamentais: respeitar, proteger, promover e preencher (desincumbir-se)[2].

A obrigação de respeitar exige do Estado e, dessa forma, de todos os seus órgãos e agentes, de abster-se de qualquer prática, política ou medida legal que viole a integridade dos indivíduos ou infrinja sua liberdade de usar materiais ou recursos disponíveis que estes acharem mais apropriados para satisfazer suas necessidades.

Enquanto o dever de respeitar implica basicamente uma série de limites nas ações dos Estados, a obrigação de promover impõe aos governos reconhecer as diversas dimensões do direito à habitação e tomar passos para assegurar que nenhuma medida seja tomada com o intuito de diminuir ou restringir este direito. A promoção também exige que os Estados dêem ênfase suficiente à realização completa do direito à habitação, através de uma série de medidas ativas, que incluem o reconhecimento deste direito nas diversas legislações, a incorporação do direito à habitação em políticas de moradias de construção, objetivando o seu  pleno gozo por todos os setores da sociedade.

A obrigação de proteger obriga o Estado e seus agentes a evitar a violação  do direito à habitação dos indivíduos por outrem. Os beneficiários deste direito devem, portanto, ser protegidos de abusos provocados por aqueles que busquem restringi-lo ou limitá-lo. Medidas efetivas que protejam as pessoas de despejos, discriminação racial e outras formas de discriminação, incômodo, retirada de serviços e outras ameaças também devem ser estabelecidas.

A obrigação para preencher o direito à habitação adequada é a que mais exige intervenção. O dever do preenchimento inclui medidas ativas pelo governo, necessárias a garantir, para cada pessoa sob sua jurisdição, oportunidades de acesso ao direito à habitação que não pode ser obtido exclusivamente através de esforços particulares.

A Segunda Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos – HABITAT II, realizado em Istambul em 1996, teve o objetivo de discutir como e onde moram os habitantes da Terra[3]. O compromisso de aceitar de forma progressiva que se torne realidade o direito à moradia para todos foi firmado pelo Brasil e diversas outras nações. Programas especiais, objetivando examinar as soluções utilizadas para  melhorar a qualidade de vida em centros urbanos, tendo como critérios eficiência na reabilitação de áreas degeneradas, uso de desenvolvimento sustentado e grau de inovação, foram selecionados pela organização do evento. Afirmou-se, nesta conferência, que uma moradia adequada requer mais que um teto sobre a cabeça dos indivíduos. Uma moradia adequada também significa privacidade adequada, espaço adequado, acesso físico, segurança adequada, estabilidade e durabilidade estrutural, iluminação, aquecimento e ventilação adequados, infra-estrutura básica adequada, como abastecimento de água e facilidades sanitárias e de coleta de lixo; qualidade ambiental saudável e adequada; localização adequada e acessível em relação ao trabalho e facilidades básicas, tudo em um custo razoável. A adequação deveria ser determinada de forma conjunta com as pessoas interessadas, tendo em vista um desenvolvimento gradual. A concepção de adequação varia entre os diversos países, dependendo de fatores culturais, sociais, ambientais e econômicos.

3. Problemática Habitacional 

Embora se reafirme a importância do total respeito ao direito à habitação adequada, observa-se, em grande partes das nações, inclusive naquelas com alto grau de desenvolvimento, uma grande indiferença em relação a esse direito. As Nações Unidas estimam que mais de um bilhão de pessoas vivem em habitações inadequadas e mais de cem milhões não possuem moradia, em todo o mundo.

Assim, número alarmante de pessoas carece do direito à habitação, e este contingente desfavorecido verifica-se, mais facilmente, nos países menos desenvolvidos economicamente, onde as desigualdades sociais manifestam-se de forma mais acentuada e gritante.

A problemática habitacional, no geral, acentuou-se com a desorganização  das formas tradicionais de economia agrária e com o processo de industrialização, que, com a criação de empregos, atraiu milhares de pessoas às cidades, em busca de uma maneira mais viável de sobrevivência. Nas cidades, a grande demanda por moradias não foi acompanhada, inicialmente, por sua oferta. Proliferaram-se, desta forma, as favelas e os subúrbios, que não dispunham, na maioria das vezes, de condições básicas e infra-estrutura necessárias para uma vida saudável.

Com a consolidação do capitalismo, novas mudanças surgem no campo, e a presença da concentração fundiária, como também a mecanização da agricultura, expulsam grandes massas populacionais, que, novamente, migram para os centros urbanos, buscando soluções.

A crise de moradia no Brasil está associada ao modelo capitalista concentrador e excludente, ou seja, a falta de habitações populares é conseqüência direta dos baixos salários, do desemprego e do subemprego massivo. O déficit habitacional decorre, principalmente, de uma distribuição profundamente desigual da renda e também das condições específicas da produção e comercialização capitalista da moradia, que impõem um elevado preço a essa mercadoria.

Em decorrência disso tudo, há um agravamento da crise da moradia, cujas manifestações são: a especulação imobiliária, alto custo dos imóveis e elevação dos preços dos aluguéis, dentre outras.

As tabelas seguintes servirão para mostrar alguns indicativos dessa problemática no Brasil. A primeira tabela refere-se às condições de infra-estrutura presentes nos domicílios brasileiros, de acordo com as regiões. A segunda,  às condições de saneamento nos domicílios brasileiros,  observadas também por regiões, segundo a cor do chefe da família.

Domicílios por condição de saneamento e luz elétrica (1996) – Porcentual.

 

Água tratada

Rede coletora **

Fossa séptica ***

Lixo coletado

Luz elétrica

Brasil

74,2

40,3

23,3

87,4

92,9

Região Norte Urbana *

59,7

8,9

39,7

64,7

96,8

Região Nordeste

56,2

15,3

22,4

72,9

81,7

Região Sudeste

86,5

69,0

13,9

92,9

97,8

Região Sul

77,0

14,0

52,6

95,6

96,8

Região Centro-Oeste

65,5

15,0

11,3

89,2

93,2

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Síntese de indicadores 1996. Rio de Janeiro: IBGE, 1997. P. 97-99 (tabela 6.1.2).

* exclusive a população da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.

** Rede coletora: A canalização das águas servidas ou dos dejetos é ligada a um sistema de coleta que os conduz para o desaguadouro geral da área, região ou município, mesmo que o sistema não tenha estação de tratamento da matéria esgotada.

*** Fossa séptica: As águas servidas e os dejetos são esgotados para uma fossa, onde passam por um tratamento ou decantação, sendo a parte líquida absorvida no próprio terreno ou canalizada para um desaguadouro geral da área, região ou município.

 Domicílios por condição de saneamento segundo a cor do chefe (1996) – Porcentual.

                                     

Água tratada

Esgoto*

 

Branca

Preta e parda

Branca

Preta e parda

Brasil

81,0

64,7

73,6

49,7

Região Norte Urbana **

63,0

54,8

56,5

41,6

Região Nordeste

64,2

52,6

47,0

33,5

Região Sudeste

89,1

52,6

86,8

74,8

Região Sul

77,0

52,6

69,2

50,0

Região Centro-Oeste

72,0

76,8

43,6

35,1

 Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 1996. [CD-ROM]. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE, 1997.

* Rede coletora ou fossa séptica

** Exclusive a população da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.

Como se percebe, a habitação, no Brasil, não é atendida de forma satisfatória. Água tratada, esgoto, lixo coletado e luz elétrica são privilégio de parte da população, excluindo outra parcela da sociedade, que fica desprovida de requisitos fundamentais para a formação de uma moradia adequada. 

É interessante perceber, através da segunda tabela, que, de acordo com a cor da pele do chefe da família, se diferencia a infra-estrutura básica presente nos domicílios. Segundo dados do IBGE, os domicílios cujos chefes são brancos dispõem de melhores condições de infra-estrutura, como água tratada e esgoto. Observa-se, por outro lado, que nos domicílios com chefes de cor parda ou negra a porcentagem da existência de infra-estrutura cai sensivelmente. Isso resulta, no Brasil, do predomínio de uma sociedade preconceituosa e discriminatória, em que a cor da pele, muita vezes, regula os rendimentos financeiros dos indivíduos, interferindo diretamente em suas condições gerais de vida, como a qualidade de suas moradias.

4. Breve Histórico da Política Habitacional Brasileira[4]

No Brasil, até a década de 30, verifica-se uma pequena interferência estatal no setor habitacional, que ligava-se mais a medidas de cunho sanitarista objetivadas a diminuir as más condições de higiene das moradias dos trabalhadores urbanos. Com isso, buscava-se evitar a propagação de epidemias, que constituíam uma ameaça à saúde da população.

A partir da década de 30, a política habitacional brasileira mudou consideravelmente. Esse período é marcado pelo avanço da industrialização e pelo deslocamento do centro dinâmico da economia para a área urbana, que provocou, entre outros, um grande problema econômico-social: o crescente descompasso entre a declinante disponibilidade de espaço habitável e a sua elevada demanda. O Estado deu os primeiros passos, intervindo na oferta de moradia com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), dentro do sistema de Previdência Social instituído no país neste período.

Já na década de 40, aumenta a pressão dos trabalhadores sobre os Estados, exigindo, dentre outras coisas, o acesso à habitação. Em 1946, no governo de Vargas, criou-se a Fundação da Casa Popular (FCP), que visava a atender a população que não participava do mercado formal de trabalho e, por isso, não tinha acesso aos IAPs. Constituía-se a imagem de um “Estado Bem-Feitor”, responsável pelo bem estar social.  Segundo alguns autores, a FCP teve sua atuação norteada pelo clientelismo político, sendo utilizada pelas elites dirigentes como medida político-eleitoreira e como meio para se contrapor à penetração popular do Partido Comunista. As condições da FCP para obter o financiamento das moradias eram obstáculos para grande parte da população de baixa renda.

Verifica-se, na década de 50, o declínio destes programas de habitação, devido, em parte, à lei do inquilinato, que congelava os aluguéis e tornava os conjuntos cada vez mais onerosos aos Institutos e em especial à FCP, mas também devido à inflação do período e à aplicação indevida de recursos em outras atividades. Em 1961, surgiu o Plano de Assistência Habitacional, cuja principal inovação consistia na proporção entre a prestação do financiamento e o salário mínimo (a prestação não poderia comprometer mais de 20% do salário mínimo). Para a seleção dos requerentes de moradia, exigia-se estabilidade no emprego e tempo de residência na localidade. Esses requisitos funcionaram como um mecanismo excludente de grandes segmentos da população de baixa renda sem moradia.

O período pós-64 corresponde ao novo Estado autoritário, em que houve mudanças mais intensas do Estado em relação à política habitacional. O regime militar procura, através do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e do Banco Nacional de Habitação (BNH), produzir habitação em massa para garantir a expansão do capitalismo. O surgimento do BNH caracterizou-se pela preocupação de incentivar a indústria de construção civil, na crença de que seus efeitos refletissem positivamente nos demais setores da economia, que se encontravam bastante estagnados. Além disso, o surgimento do BNH visava à conquista da simpatia dos setores populares, financiando-lhes a moradia e absorvendo-lhes a força de trabalho.

O BNH passou a nortear a política habitacional do país, centralizando toda a ação do setor, agrupando, em um sistema único, todas as instituições públicas e privadas. O BNH concentrou uma grande soma de capital vinda, principalmente, da arrecadação do FGTS, criado em 1966. O FGTS destina-se a substituir o antigo sistema de indenização, paga aos trabalhadores demitidos sem justa causa e garante o confisco regular de 8% do salário mensal dos trabalhadores, o qual o governo transforma, administrativamente, em capital imobiliário, mediante repasses do BNH aos agentes financeiros e aos promotores do setor imobiliário e urbanístico. Depois, criou-se o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) para aumentar a captação de recursos originários da poupança privada. Coube ainda ao BNB, a responsabilidade de financiar habitação popular e implantar infra-estrutura urbana. No discurso oficial, dava-se atendimento prioritário à população de baixa renda.

A partir de 1969, os indícios de que a política de habitação popular fracassara eram evidenciados através de altos índices de inadimplência. O BNH transformou-se em um banco de 2ª linha, transferindo para seus agentes os recursos financeiros e as cobranças das dívidas dos financiamentos. O BNH retomou programas voltados para a habitação popular, como as Companhias Habitacionais (COHABs), o Plano de Habitação Popular (PLANHAP) e o Sistema Financeiro de Habitação Popular (SIFHAP), que não obtiveram o êxito desejado.

O BNH foi extinto em 1986. Pode-se verificar, progressivamente, o agravamento da situação habitacional, concomitante com a maximização das precárias condições de vida das classes populares brasileiras.

Atualmente, há uma ausência de políticas do Estado voltadas para a habitação. Fala-se da busca de materiais e técnicas alternativas, bem como da parceria entre Estado e iniciativa privada como um caminho a ser seguido.

5. Legislação referente ao direito à habitação 

A Declaração Universal dos Direitos Humanos , criada em 1948 pela Assembléia Geral da ONU, em seu artigo XXV afirma que toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, velhice e outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. A lacuna gerada pelo fato de não apresentar caráter vinculante foi preenchida por alguns tratados internacionais, que obrigariam os Estados que os ratificassem a obedecer a seus dispositivos.

O Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais foi adotado em 16 de dezembro de 1966 e ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992. O artigo 11(1) deste pacto enuncia:

"Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados-partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução deste direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento".

 O monitoramento deste pacto é feito através do envio periódico de relatórios pelos Estados-partes ao Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, instituído pelo Conselho Econômico e Social da ONU[5].

A Convenção sobre Todas as  Formas de Discriminação contra a Mulher, no artigo 14 (2), alínea h, afirma que os Estados-partes adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminação contra a mulher nas zonas rurais, a fim de assegurar, em condições de igualdade entre homens e mulheres, que elas participem no desenvolvimento rural e dele se beneficiem, e em particular assegurar-lhes-ão o direito a gozar de condições de vida adequadas, particularmente nas esferas da habitação, dos serviços sanitários, da eletricidade e do abastecimento de água, do transporte e das comunicações. Essa convenção foi adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 18 de dezembro de 1979 e ratificada pelo Brasil em primeiro de fevereiro de 1984.

A Convenção Internacional sobre Todas as Formas de Discriminação Racial trata do direito à habitação em seu artigo 5º (e), ao determinar que os Estados partes comprometem-se a proibir e eliminar a discriminação racial em todas as suas formas e a garantir o direito de cada um à igualdade perante a lei, sem distinção de raça, de cor, ou de origem nacional ou étnica , no gozo deste direito. A Assembléia Geral das Nações Unidas adotou essa convenção em 21 de dezembro de 1965, sendo ratificada pelo Brasil em 27 de março de 1968.

A Convenção sobre os Direitos da Criança, no artigo 27 (3), mostra que os Estados-partes reconhecem o direito de toda criança a um nível de vida adequado ao seu desenvolvimento físico, mental, espiritual, moral e social e, de acordo com as condições nacionais e dentro de suas possibilidades, adotarão medidas apropriadas a fim de ajudar os pais e outras pessoas responsáveis pela criança a tornar efetivo esse direito e, caso necessário, proporcionarão assistência material e programas de apoio, especialmente no que diz respeito à nutrição, ao vestuário e à habitação. Adotou-se esta convenção em 20 de novembro de 1989 e o Brasil a ratificou em 20 de setembro de 1990.

O Pacto de San José da Costa Rica foi adotado em 22 de novembro de 1969 e ratificado pelo Brasil em 25 de setembro de 1992. Este pacto faz parte do sistema regional de proteção, abrangendo vários países americanos. Em seu artigo 26, enuncia que os Estados-partes comprometem-se a adotar medidas para que os direitos econômicos, sociais e culturais sejam progressivamente efetivados, com a utilização de todos seus recursos disponíveis. Isso inclui, de maneira implícita, o direito à habitação. Apresenta força vinculantes àqueles Estados que o ratificarem.

Constituição Federal 

A Constituição brasileira de 1988 não prevê expressamente um direito à moradia, embora estabeleça como dever do Estado, nas esferas Federal, Estadual e Municipal, “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (art. 23, IX). Esse dever de construir moradias certamente decorre de ter o Estado brasileiro, como fundamentos, “a dignidade da pessoa humana” (art. 2º, III), e como objetivo “construir uma sociedade justa e solidária”, erradicar a pobreza”, e “promover o bem de todos” (art. 3º, I e III)[6].

Além disso, no artigo 5º, inciso XI, a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial. No artigo 7º, inciso IV, a Constituição enuncia que são direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: salário mínimo fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim. O artigo 21, inciso XX afirma que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Os artigos 182 e 183 tratam da política urbana, dando este último artigo uma autorização ao usucapião urbano para aquele que utilizar uma área urbana de até 250 metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente, e sem oposição, para a sua moradia ou de sua família. Excluem-se deste direito aqueles que já sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. O artigo 191 enuncia que, aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

Como se vê, vários artigos constitucionais mencionam a habitação e moradia, devido à sua importância fundamental para a vida da sociedade.

6. Conclusão

Pelo exposto, observa-se a importância do respeito ao direito à habitação adequada, como maneira de garantir a implementação dos demais direitos econômicos e sociais.

Apesar da definição constitucional da habitação como responsabilidade comum à União, Estados e Municípios, os instrumentos que concretizariam essa co-responsabilidade são insuficientes e , na prática, dividem mais as responsabilidades do que o poder de realizações. Por essa razão, milhares de brasileiros continuam excluídos desse direito.

Assim, o Governo, instituições internacionais e entidades não-governamentais precisam se empenhar mais em relação à efetiva implementação do direito à habitação. A cada dia, ressalta-se como necessária e evidente, a importância do estabelecimento de uma política habitacional como instrumento insubstituível de inclusão social e de melhoria da qualidade de vida dos próprios cidadãos.

Morar de forma adequada e regularizada num local seguro e saudável, com acesso à infra-estrutura e outros benefícios é, na verdade, uma forma concreta de afirmação de cidadania, uma forma de possibilitar a todos o acesso a uma vida mais saudável, segura e feliz.

7. Bibliografia

EIDE, Asbjorn; KRAUSE, Catarina; ROSAS, Allan. Economic, Social and                 Cultural Rights. Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 1995. 

MAIA, Luciano Mariz. O Cotidiano dos Direitos Humanos. João Pessoa: Editora Universitária, 1999. 

PAVIANI, Aldo. Brasília: Moradia e Exclusão. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1996. 

PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 3 ed. São Paulo: Editora Max Limonad, 1997. 

SILVA, Iranise Alves da. A Crise da Moradia. João Pessoa: Editora Universitária, 1987. 

SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Política Habitacional Brasileira: Verso e Reverso. São Paulo: Cortez Editora, 1989. 

_______. Habitat Agenda and Istambul Declaration: Second United Nations Conference on Human Settlements. New York: United Nations Department of Public Information, 1996. 

Constituição Federal de 1988.

 

8. Anexo: Comentário Geral n. 4 do Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais

 Comentário Geral n.º 4 (Sexta sessão, 1991)

[UN doc E/1992/23] 

O Direito à habitação adequada – artigo 11(1) da Convenção 

1.        Consoante o artigo 11(1) da Convenção, os Estados-partes “reconhecem o direito de todos a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, incluindo alimentação, vestuário e habitação adequados, como também uma melhoria contínua de suas condições de vida”. O direito humano à habitação adequada, que é derivado do direito a um nível de vida adequado, é de central importância para o gozo de todos os direitos econômicos, sociais e culturais.

2.        O Comitê pôde acumular uma grande quantidade de informações pertinente a este direito. Desde 1979, o Comitê e seus predecessores examinaram 75 relatórios lidando com o direito à habitação adequada. O Comitê também dedicou um dia de discussão geral para o tema em cada uma de suas  3ª (veja E/1989/22, parágrafo 312) e 4ª sessões. Além disso, o Comitê tomou nota cuidadosa da informação gerada pelo Ano Internacional da Habitação para os sem moradia (1987), incluindo a Estratégia Global para Habitação para o ano 2000, adotada pela Assembléia Geral em sua Resolução 42/191 de 11 de dezembro de 1987. O Comitê também revisou relatórios relevantes e outros documentos da Comissão dos Direitos Humanos e a Subcomissão sobre Prevenção contra Discriminação e Proteção de Minorias.

3.        Embora uma grande variedade de instrumentos internacionais se reporte às diferentes dimensões do direito à habitação adequada, o artigo 11(1) da Convenção é o mais abrangente e talvez o mais importante das provisões relevantes.

4.        Apesar do fato da comunidade internacional ter freqüentemente reafirmado a importância do total respeito ao direito à habitação adequada, permanece uma diferença preocupante entre os níveis tratados no artigo 11(1) da Convenção e a situação que prevalece em muitas partes do mundo. Enquanto os problemas são freqüentemente acentuados em alguns países em desenvolvimento, que confrontam restrições quanto aos recursos disponíveis, o Comitê observa que problemas significantes de falta de moradia e habitação inadequada também existem em algumas das sociedades mais desenvolvidas economicamente. As Nações Unidas estimam que há mais de 100 milhões de pessoas sem moradia e mais de 1 bilhão com habitação inadequada em todo o mundo. Não há nenhuma indicação de que este número está decrescendo. Parece claro que nenhum Estado-parte esteja livre de problemas significantes de um tipo ou de outro em relação ao direito à habitação.

5.        Em algumas instâncias, os relatórios dos Estados-partes examinados pelo Comitê reconheceram e descreveram dificuldades em assegurar o direito à habitação adequada. Para a maior parte, entretanto, a informação conseguida foi insuficiente para possibilitar o Comitê a obter um quadro real da situação que prevalece no Estado interessado. Este Comentário Geral, assim,  objetiva-se a   identificar alguns dos principais pontos que o Comitê considera ser importante em relação a este direito.

6.        O direito à habitação adequada aplica-se a todas as pessoas. Enquanto a referência a “si próprio e sua família” reflete a crença a respeito dos papéis desempenhados pelo gênero de atividade econômica comumente aceitos em 1966, quando a Convenção foi adotada, a expressão não pode ser lida hoje implicando quaisquer limitações sobre a aplicabilidade do direito aos indivíduos ou a domicílios chefiados por mulheres ou outros grupos. Assim, a concepção de “família” deve ser entendida em sentido amplo. Além disso, os indivíduos, assim como as famílias, têm o reconhecimento de seu direito à  habitação adequada independentemente de idade, condição econômica, grupo ou outra pertinência a um grupo ou quaisquer outros fatores como tais. Em particular, o gozo deste direito não deve, de acordo com o artigo 2(2) da Convenção, ser sujeito a qualquer forma de discriminação.

7.        Segundo o ponto de vista do Comitê, o direito à habitação não deveria ser interpretado em um sentido estreito ou restrito que o equipara com, por exemplo, o abrigo provido meramente de um teto sobre a cabeça dos indivíduos ou julga o abrigo exclusivamente como uma mercadoria. Diferentemente, isso deveria ser visto mais propriamente como um direito a viver, onde quer que seja, com segurança, paz e dignidade. Isto é apropriado por, pelo menos, duas razões. Em primeiro lugar, o direito à habitação é integralmente vinculado a outros direitos humanos e a princípios fundamentais sobre os quais a Convenção é baseada. Esta “inerente dignidade da pessoa humana”, de que os direitos na Convenção são ditos derivar, exige que o termo “habitação” seja interpretado de forma que leve em conta uma variedade de outras considerações, fundamentalmente que o direito à habitação deveria ser assegurado a todas as pessoas independentemente da renda ou acesso a recursos econômicos. Segundamente, a referência no artigo 11(1) deve ser lida, referindo-se não apenas à habitação, mas à habitação adequada. Como a Comissão sobre Assentamentos Humanos e a Estratégia Global para Habitação para o ano 2000 afirmaram, “habitação adequada significa ... privacidade adequada, espaço adequado, segurança, iluminação e ventilação adequadas, infra-estrutura básica adequada e localização adequada em relação ao trabalho e facilidades básicas, tudo a um custo razoável”.

8.        Assim, a concepção de adequação é particularmente significante em relação ao direito à habitação, desde que serve para realçar um número de fatores que devem ser levados em consideração para constituir “habitação adequada”, pelos propósitos da Convenção. Enquanto a adequação é determinada em parte por fatores sociais, econômicos, culturais, climáticos, ecológicos e outros fatores, o Comitê acredita, contudo, que é possível identificar certos aspectos do direito que devem ser levados em consideração para este propósito em qualquer contexto particular. Eles incluem os seguintes:

a.      Segurança legal de posse. A posse toma uma variedade de formas, incluindo locação (pública e privada) acomodação, habitação cooperativa, arrendamento, uso pelo próprio proprietário, habitação de emergência e assentamentos informais, incluindo ocupação de terreno ou propriedade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam possuir um grau  de sua segurança, o qual garanta proteção legal contra despejos forçados, pressões incômodas  e outras ameaças. Estados-partes deveriam, conseqüentemente, tomar medidas imediatas com o objetivo de  conferir segurança jurídica de posse sobre pessoas e domicílios em que falta proteção, em consulta real com pessoas e grupos afetados.

b.      Disponibilidade de serviços, materiais, facilidades e infra-estrutura. Uma casa adequada deve conter certas facilidades essenciais para saúde, segurança, conforto e nutrição. Todos os beneficiários do direito à habitação adequada deveriam ter acesso sustentável a recursos naturais e comuns, água apropriada para beber, energia para cozinhar, aquecimento e iluminação, facilidades sanitárias, meios de armazenagem de comida, depósito dos resíduos e de lixo ,  drenagem do ambiente e serviços de emergência.

c.      Custo acessível. Os custos financeiros de um domicílio associados à habitação deveriam ser a um nível tal que a  obtenção e satisfação de outras necessidades básicas não sejam ameaçadas ou comprometidas. Passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar que a porcentagem dos custos relacionados à habitação seja, em geral, mensurado de acordo com os níveis de renda. Estados-partes deveriam estabelecer subsídios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos da habitação, tão como formas e níveis de financiamento habitacional que adequadamente refletem necessidades de habitação. De acordo com o princípio dos custos acessíveis, os possuidores deveriam ser protegidos por meios apropriados contra níveis de aluguel ou aumentos de aluguel não razoáveis. Em sociedades em que materiais naturais constituem as principais fontes de materiais para construção, passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar a disponibilidade desses materiais.

d.      Habitabilidade. A habitação adequada deve ser habitável, em termos de prover os habitantes com espaço adequado e protegê-los do frio, umidade, calor, chuva, vento ou outras ameaças à saúde, riscos estruturais e riscos de doença. A segurança física dos ocupantes deve ser garantida. O Comitê estimula os Estados-partes a, de modo abrangente, aplicar os Princípios de Saúde na Habitação, preparado pela OMS, que vê a habitação como o fator ambiental mais freqüentemente associado a condições para doenças em análises epidemológicas, isto é,  condições de habitação e de vida inadequadas e deficientes são invariavelmente associadas com as mais altas taxas de mortalidade e morbidade.

e.      Acessibilidade. Habitações adequadas devem ser acessíveis àqueles com titularidade a elas. A grupos desfavorecidos deve ser concedido acesso total e sustentável para recursos de habitação adequada. Assim, a grupos desfavorecidos como idosos, crianças, deficientes físicos, os doentes terminais, os portadores de HIV, pessoas com problemas crônicos de saúde, os doentes mentais, vítimas de desastres naturais, pessoas vivendo em áreas propensas a desastres, e outros deveriam ser assegurados  um patamar  de consideração prioritária na esfera habitacional. Leis e políticas habitacionais deveriam levar em conta as necessidades especiais de habitação desses grupos. Internamente, muitos Estados-partes, aumentando o acesso a terra àqueles que não a possuem ou a segmentos empobrecidos da sociedade, deveriam constituir uma meta central de políticas. Obrigações governamentais precisam ser desenvolvidas, objetivando substanciar o direito de todos a um lugar seguro para viver com paz e dignidade, incluindo o acesso para o terreno como um direito reconhecido.

f.        Localização. A habitação adequada deve estar em uma localização que permita acesso a opções de trabalho, serviços de saúde, escolas, creches e outras facilidades sociais. Isso é válido para grandes cidades, como também para as áreas rurais, em que os custos para chegar ao local de trabalho podem gerar gastos excessivos sobre o orçamento dos lares pobres. Similarmente, habitações não deveriam ser construídas em locais poluídos nem nas proximidades de fontes de poluição que ameacem o direito à saúde dos habitantes.

g.      Adequação cultural. A maneira como a habitação é construída, os materiais de construção usados e as políticas em que se baseiam devem possibilitar apropriadamente a expressão da identidade e diversidade cultural da habitação. Atividades tomadas a fim do desenvolvimento ou modernização na esfera habitacional deveriam assegurar que as dimensões culturais da habitação  não fossem sacrificadas, e que, entre outras, facilidades tecnológicas modernas sejam também asseguradas.

9.        Como se notou acima, o direito à habitação adequada não pode ser visto isoladamente de outros direitos humanos contidos nos dois Pactos Internacionais e outros instrumentos internacionais aplicáveis. Alusão já foi feita nesta consideração para a concepção da dignidade humana e do princípio da não-discriminação. Além disso, o pleno gozo dos outros direitos – tanto o direito de liberdade de expressão, o direito de liberdade de associação (tais como associações de locatários e outras associações comunitárias), o direito de liberdade de residência e o direito de participar na tomada das decisões públicas – é indispensável se o direito à habitação adequada é para ser realizado e mantido por todos os grupos da sociedade. Do mesmo modo, o direito de não ser sujeito à interferência arbitrária ou ilegal em sua privacidade, família, lar ou correspondência constitui uma dimensão muito importante na definição do direito a uma habitação adequada.

10.    Independentemente do estado de desenvolvimento de qualquer país, há alguns passos que devem ser tomados imediatamente. Como reconhecido na Estratégia Global para Habitação e em outras análises internacionais, muitas das medidas requeridas para promover o direito à habitação exigiriam apenas a abstenção pelo governo de certas práticas e o comprometimento a facilitar  a “auto-ajuda" pelos grupos afetados. Para que se considere que tais passos são considerados além do máximo de recursos disponíveis para um Estado-parte, é apropriado que uma solicitação seja feita assim que possível de cooperação internacional de acordo com os artigos 11(1), 22 e 23 do Pacto, e que o Comitê seja informado disto.

11.    Estados-partes devem dar prioridade devida àqueles grupos sociais que vivem em condições desfavoráveis, dando-lhes particular consideração. Políticas e legislação não deveriam ser criadas para beneficiar grupos sociais já favorecidos, em detrimento de outros.  O Comitê é ciente que fatores externos podem afetar o direito a uma melhoria contínua das condições de vida, e que em muitos Estados-partes as condições de vida em geral declinaram durante a década de 80. Entretanto, como foi percebido pelo Comitê no Comentário Geral 2 (1990) (E/1990/23, annex III), apesar de problemas causados externamente , as obrigações do Pacto continuam a aplicar-se e são talvez até mais pertinentes durante tempos de contração econômica. Assim, pareceria para o Comitê que o declínio geral nas condições de vida e habitação, diretamente atribuíveis a decisões políticas e  legislativas pelos Estados-partes e à falta de medidas compensatórias que se façam acompanhar, seria inconsistente com as obrigações assumidas no Pacto.

12.    Enquanto os meios mais apropriados para alcançar a realização total do direito à habitação adequada inevitavelmente variem de forma significativa de um Estado-parte para outro, o Pacto claramente exige que cada Estado-parte adote quaisquer medidas que sejam necessárias para tal propósito. Isto irá, quase que invariavelmente, exigir a adoção de uma estratégia nacional de habitação que, como consta no parágrafo 32 da Estratégia Global para Habitação, “define os objetivos para o desenvolvimento das condições de habitação, identifica os recursos disponíveis para atingir esses objetivos e a melhor relação custo-benefício para sua utilização e estabelece as responsabilidades e o cronograma para a implementação das medidas necessárias”. Por razões de relevância e efetividade, assim como a fim de assegurar respeito aos outros direitos humanos, uma estratégia deveria refletir uma consulta real e a participação de todos afetados, incluindo os sem teto, aqueles com moradias inadequadas e seus representantes. Além disso, passos deveriam ser tomados para assegurar coordenação entre ministérios e autoridades regionais e locais a fim de harmonizar políticas (economia, agricultura, meio ambiente, energia, etc.) relacionadas com as obrigações assumidas no artigo 11 do Pacto.

13.    Monitoramento efetivo da situação referente à habitação é outra obrigação de efeito imediato. Para que um Estado-parte satisfaça suas obrigações sob o artigo 11(1), ele deve demonstrar, entre outros, que tenha tomado quaisquer medidas necessárias, sozinho ou com base na cooperação internacional, para identificar a extensão total de sem teto e daqueles com habitação inadequada, sob sua jurisdição. Nesta consideração, as diretrizes gerais revisadas, respeitando a forma e o conteúdo dos relatórios adotados pelo Comitê (E/C. 12/1991/1), enfatizam a necessidade de prover informação detalhada sobre aqueles grupos da sociedade ...  que são vulneráveis e desfavorecidas com relação à habitação”. Elas incluem, em particular, pessoas e famílias sem teto, aquelas com moradias inadequadas e sem acesso pronto a serviços básicos, aquelas vivendo em assentamentos ilegais, aquelas sujeitas a despejos forçados e grupos de baixa renda.

14.    Medidas indicadas para satisfazer as obrigações de um Estado-parte em relação ao direito à habitação adequada podem refletir uma mistura de medidas do setor público e privado consideradas apropriadas. Enquanto que em alguns Estados o financiamento público de habitações poderia mais utilmente ser gasto com construção direta de novas habitações, na maioria dos casos a experiência mostrou a inabilidade dos governos para satisfazer totalmente déficits na habitação com habitações construídas pelos governos. A promoção pelos Estados-partes de “estratégias habilitadoras”, combinadas com um total comprometimento para obrigações decorrentes do direito à habitação adequada, deveriam ser, assim, estimuladas. Em síntese, a obrigação é demonstrar que, no geral, as medidas que estão sendo tomadas são suficientes para realizar o direito de cada um em um tempo mínimo possível de acordo  com o máximo de recursos disponíveis.

15.    Muitas das medidas que serão exigidas envolverão alocação de recursos e iniciativas políticas de modo geral. Entretanto, o papel de medidas administrativas e legislativas formais não deveriam ser subestimadas nesse contexto. A Estratégia Global para Habitação (parágrafos 66-67) chamou atenção para os tipos de medidas que poderiam ser levadas em consideração e sua importância.

16.    Em alguns Estados, o direito à habitação adequada é firmemente estabelecido na Constituição. Nestes casos, o Comitê é particularmente interessado em aprender o significado legal e prático de tal abordagem. Detalhes de casos específicos e de outras formas em que essa inclusão demonstrou ser favorável deveriam ser assim fornecidos.

17.    O Comitê vê muitos elementos componentes do direito à habitação adequada como sendo ao menos consistente com a provisão de remédios jurídicos domésticos. Dependendo do sistema jurídico, tais áreas poderiam incluir, mas não sendo limitadas a: (a) apelos jurídicos objetivando evitar despejos ou demolições planejadas através da emissão de uma contra ordem judicial; (b) procedimentos jurídicos objetivando uma indenização posterior a   um despejo ilegal; (c) queixas contra ações ilegais cumpridas ou defendidas por locadores ( tanto público quanto privado) em relação a níveis de aluguel, manutenção de moradia, e discriminação racial e outras formas de discriminação; (d) alegação de qualquer forma de discriminação na alocação e disponibilidade de acesso à habitação; e (e) queixas contra locadores concernentes a condições insalubres ou inadequadas de moradia. Em alguns sistemas jurídicos seria também apropriado explorar a possibilidade de facilitar ações coletivas em situações envolvendo níveis significativamente aumentados de desabrigados.

18.    Com relação a isso, o Comitê considera que exemplos de despejos forçados são, à primeira vista, incompatíveis com as requisições do Pacto e podem ser apenas justificados em condições as mais excepcionais, quando de acordo com os princípios relevantes da legislação internacional.

19.    Finalmente, o artigo 11(1) conclui com a obrigação dos Estados-partes para reconhecer “a importância essencial da cooperação internacional baseada no livre consentimento”. Tradicionalmente, menos que 5% de toda a assistência internacional foi dirigida à habitação ou assentamentos humanos, e geralmente a maneira pela qual tais fundos são fornecidos faz pouco para atender as necessidades habitacionais dos grupos desfavorecidos. Estados-partes, tanto os recebedores quanto os fornecedores, deveriam assegurar que uma proporção substancial de financiamento seja usada para criar condição que conduza a um número maior de pessoas morando adequadamente. Instituições de financiamento internacional, promovendo medidas de ajuste estrutural, deveriam assegurar que estas medidas não comprometessem o gozo do direito à habitação adequada. Estados-partes deveriam, quando examinando cooperação financeira internacional, procurar indicar áreas relevantes para o direito à habitação adequada em que o financiamento externo teria os maiores resultados. Tais solicitações deveriam levar em conta as necessidades e a opinião dos grupos atingidos.       


[1] Flávia Piovesan. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. P. 161.

[2] Ver o artigo "Do Direito à Habitação (I)" em O Cotidiano dos Direitos Humanos, de Luciano Mariz Maia.

[3] Para estudo mais detalhado, ver Habitat Agenda and Istambul Declaration: Second United Nations Conference on Human Settlements.

[4] Para informações mais detalhadas sobre o tema, ver Política Habitacional Brasileira, de Maria Ozanira da Silva e Silva e A Crise da Moradia, de Iranise Alves da Silva.

[5] O direito à habitação recebeu comentário específico do Comitê, que integra, em anexo, o presente trabalho.

[6] MAIA,  Luciano Mariz. O Cotidiano dos Direitos Humanos. p. 113.

 

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