O controlo do respeito pelo Direito Internacional Humanitário 

Os mecanismos de controlo visam exacta-mente o cumprimento da obrigação de fazer respeitar o Direito Humanitário e fazer cessar as suas violações. Intervêm neste sistema de controlo os Estados, as Potências protectoras e o CICV.

De uma forma geral, os Estados (Altas Partes Contratantes e Partes num conflito) têm a obrigação de zelar colectivamente pelo res-peito das Convenções e Protocolos. Para este fim, dispõem de três meios.

A pedido de uma ou de várias Altas Partes Contratantes, e com a aprovação da maioria destas, as autoridades suíças podem convo-car uma reunião de cuja ordem do dia cons-tará a análise de um ou vários problemas gerais – assim se excluindo situações parti-culares 

– relativos à aplicação das Convenções.e Protocolos . O alcance de semelhante procedimento parece, pois, bastante limitado. Nos dias 30 de Agosto e 1 de Setembro de 1993, foi convocada uma conferência sobre a protecção das vítimas, con-juntamente pelo CICV e pelo Governo suíço: à época, 181 Estados haviam aderido às Convenções de Genebra, mas apenas 159 parti-ciparam na Conferência, na sequência da qual os Estados se compro-meteram a respeitar as Convenções … que se haviam já comprometido a respeitar aquando da ratificação, adesão ou sucessão. Alguns Esta-dos (nomeadamente a Indonésia, o Paquistão, o Sudão e o Sri Lanka), invocando o princípio da soberania nacional, opuseram-se mesmo a que se examinasse o problema dos conflitos armados não inter-nacionais.

Os Estados que não são partes num conflito armado, internacional ou não, podem tomar diversas medidas para fazer respeitar o Direito Humanitário caso ele seja violado 2 . Podem tratar-se, entre outras, medidas destinadas a exercer pressão diplomática (protesto diplo-mático, denúncia pública, recurso à Comissão internacional para o apuramento dos factos), de medidas coercivas (medidas de retorsão ou represálias não armadas que podem ir da expulsão de diploma-tas à interdição total das relações comerciais) ou de medidas toma-das no âmbito das organizações internacionais. Relativamente a este último ponto, as Nações Unidas podem ter, como é óbvio, um importante papel a desempenhar.

A actuação das APC em cooperação com as Nações Unidas

O artigo 89. o do Primeiro Protocolo prevê que, em caso de violação grave do Direito Humanitário, as Partes contratantes se com-prometem a agir, tanto conjunta como sepa-radamente, em cooperação com as Nações

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Artigo 7.o P I.

2 Para uma análise destas medidas, Palwanskar,U.,«Mesures auxquelles peuvent recourir les Etats pour emplir leurs obligations de faire respecter le Droit international humanitaire »(em português: «Medidas às quais podem recorrer os Estados para cumprir as suas obrigações de fazer respeitar o Direito internacional humanitário »),RICR,1994,pp.11-27

..Unidas e em conformidade com a Carta desta organização. Este artigo aparece de certa forma como uma legítima mitigação do prin-cípio da interdição de represálias. Redigido de forma bastante impre-cisa (a «violação grave» corresponde, ao que parece 3 , à «infracção grave»), ele não cria, todavia, qualquer nova norma, uma vez que se limita a confirmar o Preâmbulo da Carta e os seus artigos 1. o e 56. o , o último dos quais obriga todos os Estados Membros a cooperarem com a organização para a realização do respeito universal e efectivo dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais. O artigo 89. o apenas se refere a tal respeito no contexto das situações de conflito armado.

Pensando apenas nas medidas adoptadas pelo Conselho de Segurança as Nações Unidas, elas podem apresentar os diversos níveis de res-posta gradual aplicáveis pelos mecanismos de resposta colectiva: san-ções não militares previstas no artigo 41. o ou utilização da força armada nos termos do artigo 42. o da Carta. Convém ainda sublinhar que o emprego da força armada decidido pelo Conselho de Segurança com o objectivo de fazer respeitar o DIH encontra o seu fundamento no capítulo VII da Carta que tem como único objectivo o restabelecimento da paz e da segurança internacionais. Nenhuma intervenção armada se pode, com efeito, basear no Direito Internacional Humanitário.

As Convenções de Genebra 4 , tendo em conta as insuficiências que se revelaram durante a Segunda Guerra Mundial, regulamentaram a instituição da Potência protectora. Cada uma das Partes num con-flito armado internacional tem, por um lado, a obrigação de desig-nar um Estado neutro (designado de Potência protectora) encarregado de salvaguardar os interesses do Estado e dos seus cidadãos junto da Potência adversária (designada de Potência detentora ou de residência) e, por outro, a obrigação de ofe-recer à Potência protectora da Parte adversá-ria as facilidades necessárias ao desempenho

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3 Com.,Protocolo I,p.1057.

4 Artigos comuns 8.o /8.o /8.o /9.oe 10.o /10.o /10.o /11.o ..

da sua função. Mas os textos não regulam a forma de designação das Potências protectoras e o costume necessita de obter o consentimento de todas as partes. Por esta razão, desde que o sistema foi instituído, funcionou apenas cinco vezes, a última das quais durante o (exem-plar?) conflito das Malvinas – Falklands, durante o qual a Argentina e o Reino Unido designaram, respectivamente, o Brasil e a Suíça como Potências protectoras. O insucesso destes mecanismos explica-se por vezes pela recusa em admitir a existência de um conflito armado ou por uma oposição quanto à qualificação do conflito; mas, mais fre-quentemente, torna-se impossível encontrar Estados neutros ou não beligerantes, aceitáveis pelas partes no conflito, que tenham a capa-cidade e a vontade de desempenhar as funções exigidas pelos tex-tos.

Com efeito, tem cabido ao CICV desempenhar o papel das Potências protectoras e, mesmo nos conflitos onde estas são designadas, desenvolver o essencial das tarefas humanitárias.

O primeiro Protocolo tentou pois aperfeiçoar o sistema, permitindo ao CICV oferecer os seus bons ofícios para a designação sem demora de uma Potência protectora com o acordo das partes no conflito 5 e, em caso de insucesso deste procedimento, autorizando-o (ou a qual-quer outro organismo imparcial) a agir na qualidade de substituto da Potência protectora. Este papel, que traduz uma extensão das com-petências do CICV uma vez que não o limita ao desempenho de meras funções humanitárias, apenas pode ser exercido com o consentimento das partes beligerantes.

O controlo exercido pela Potência protectora ou, na sua falta, pelo CICV, diz respeito ao tratamento garantido às pessoas caídas em poder do inimigo (feridos, doentes, náufragos, prisioneiros de guerra, civis, estrangeiros, pessoas internadas ou em território ocupado). Este controlo da aplicação do direito humanitário implica logicamente o direito de pedir que cessem as violações ou que, uma vez verifi-cadas, elas possam dar lugar à reparação. Mas a Potência protectora  não dispõe de competência para instaurar inquéritos nem para apresentar queixas

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5 Artigo 5.o §§3 e 4

..tivamente a eventuais violações, sendo estes poderes confiados a outras instituições 6 .

3.O PAPEL DO CICV

Face às imperfeições dos mecanismos internacionais de aplicação do DIH, o papel do CICV aparece como primordial. Desde a sua ori-gem, cabe-lhe promover, explicar, divulgar e fazer aplicar o Direito Humanitário. Mandatado como guardião deste direito, o CICV é citado mais de uma centena de vezes nas Convenções de Genebra e seus Protocolos adicionais. A maioria destas referências impõe-lhe a obrigação de agir, nomeadamente na designação das Potências protectoras, nos trabalhos da Agência Central de Pesquisas, na difu-são do DIH e no repatriamento de feridos. As missões do CICV podem dividir-se em dois grandes grupos.

Através das suas actividades, o CICV procura, em primeiro lugar, fazer com que as vítimas dos conflitos armados beneficiem de um trata-mento conforme às normas humanitárias.

a)A protecção e assistência

Graças à presença dos delegados no terreno e ao seu acesso às vítimas 7 , o CICV intervém junto das partes no conflito a fim de que elas respeitem as obrigações decorrentes do Direito Humanitário: visitas aos prisio-neiros de guerra e aos internados civis, diligências em caso de viola-ção das regras relativas à condução das hostilidades, acções em prol dos feridos ou doentes, das famílias dispersas … Quanto à assistên-cia, ela pode revestir diferentes modalidades, consoante as necessidades das vítimas e ser de natureza médica, nutricional, material ou moral. 

b)A actuação como intermediário neutro

O acesso às autoridades civis e militares permite ao CICV desempenhar o seu papel de interme-

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6 Vide capítulo 16,§2.

7 Vide capítulo 10,§3

..diário neutro para solucionar os problemas humanitários que exijam negociações entre beligerantes. É o caso, desde a sua criação, das zonas sanitárias e de segurança, da organização de comboios de socorro atra-vés das linhas da frente, da reinstalação de pessoas deslocadas, da decla-ração de um cessar-fogo temporário para fins de evacuação de feridos. Em tais situações, a intervenção do CICV deverá permitir um mais rigoroso respeito do direito desde que as Partes beligerantes tenham idênticas exigências e se prestem mutuamente um tratamento paritário. 

c)A Agência Central de Pesquisas

Departamento permanente do CICV, a Agência Central de Pesquisas recolhe, centraliza e, se for caso disso, transmite todas as informa-ções que permitam identificar as pessoas em prol das quais intervém, a saber: as que se encontram privadas de liberdade, os feridos e mor-tos, as famílias dispersas e crianças não acompanhadas, os refugia-dos e pessoas deslocadas. As missões da ACP consistem, assim, na busca de pessoas desaparecidas no decurso de um conflito, em colaboração com os departamentos nacionais de informações dos Esta-dos beligerantes, na obtenção de informações sobre as pessoas pri-vadas de liberdade, na transmissão de mensagens entre familiares, e na promoção da reunificação familiar, das transferências ou do repa-triamento dos prisioneiros de guerra.

Mesmo se as guerras já não se declaram formalmente, elas são a maio-ria das vezes previsíveis, pelo que alguns dias antes do início de um conflito, o CICV tem por hábito recordar aos beligerantes os direi-tos e obrigações a que se encontram sujeitos, sob a forma de reco-mendações.

Estes memoranda limitam-se a relembrar as normas essenciais de Direito Humanitário 8 , evitando qualificar juridica-mente o conflito, sob pena de prejudicar certos aspectos do mandato do CICV (inter-

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8 Assim aconteceu no conflito entre o Chade e o Líbano (1987) e na Guerra do Golfo (vide a nota verbal e memorandum anexo de 14 de Dezembro de 1990 dirigidos a todos os Estados,in RICR, 1991,pp.24-27)

.. mediário neutro, assistência). O mesmo procedimento é desde logo adoptado quando o CICV oferece os seus serviços, quer como subs-tituto ou quasi-substituto da Potência protectora, quer como orga-nismo humanitário imparcial, ou com base no seu direito de iniciativa estatutário. O CICV teve sempre como preocupação prioritária a actua-ção em favor das vítimas, antes de proceder à estrita qualificação da sua intervenção no plano jurídico.

No desenrolar de um conflito, sempre que o CICV constata a ocor-rência de acções ou omissões contrárias ao DIH, a sua actuação obe-dece às seguintes directivas:

a)O apuramento dos factos

Compete aos delegados presentes nos campos de batalha apurar os factos eventualmente susceptíveis de constituir violações das Con-venções e Protocolos. Mas eles apenas podem participar num pro-cesso de inquérito na sequência de um acordo ad hoc entre todas as Partes interessadas e caso o processo ofereça todas as garantias de imparcialidade, a fim de não comprometer as suas actividades ope-racionais em benefício das vítimas.

b)A recepção e transmissão de queixas

O CICV está habilitado a receber todas as queixas por alegadas vio-lações das convenções humanitárias. Estas queixas podem ser pro-venientes quer das Partes no conflito quer das suas sociedades nacionais. Elas serão transmitidas à outra Parte desde que não exista qualquer outra via de encaminhamento e caso o interesse das vítimas o exija. As queixas podem igualmente ser provenientes de terceiros (governo, sociedades nacionais, ONGs, organizações internacionais) e, nesse caso, não serão transmitidas, mas sim estudadas.

c)As diligências apropriadas

O CICV pode empreender todas as diligências para fazer cessar as violações do DIH ou impedir que elas sejam cometidas. Estas dili-

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gências têm, em princípio, carácter confidencial, já que a discrição parece ser o método de trabalho mais adequado para garantir pro-tecção:

o que conta, antes do mais, é não prejudicar o interesse das vítimas. Estas diligências confidenciais – que levam o CICV a dizer o que faz, mas não o que vê – podem variar de nível e de forma segundo a gravidade das violações; vão da simples admoestação verbal ao relatório detalhado do Presidente do CICV às autoridades do Estado interessado.

Quando, não obstante a realização de diligências confidenciais, ocorram violações graves e reiteradas, e desde que o interesse das pessoas afectadas ou ameaçadas o exija, o CICV reserva-se o direito de tomar posição pública a partir do momento em que a ocorrência de tais violações seja apurada de forma segura e possa ser compro-vada.

Estes comunicados ou apelos públicos são muito mais fre-quentes do que o que se poderia supor. O CICV recorreu a eles em 1967 aquando da utilização de gases tóxicos no Iémen, em 1973 para denunciar as violações dos diferentes beligerantes após o cessar-fogo na Guerra de Kippur, em 1979 no conflito entre a Rodésia e o Zim-babwe,

em 1982 aquando dos massacres no Líbano nos campos de Sabra e Chatila, em 1983 e 1985 para recordar a todos os Estados a sua obrigação de respeitar e de fazer respei-tar o Direito Humanitário no decorrer do con-flito Irão-Iraque; e nos anos 90 estes apelos multiplicaram-se 9 , nomeadamente a propósito da Somália, do Rwanda e da ex-Jugoslávia.

9 Sobre estes diversos apelos,vide Sandoz,Y.,«Appels du CICR dans le cadre du conflit entre l ’Irak e l ’Iran » (em português:«Apelos do CICV no quadro do conflito entre o Iraque e o Irão »),AFDI,1983,pp.161-173; e Russbach,O.,op.cit.,pp.47 ss.