Líneas para uma nova ordem política mundial·

Antonio Papisca··

Este ensaio, redigido pelo prof. Papisca, diretor do “Centro de Estudos e Formação dos Direitos da Pessoa e dos Povos” da Universidade de Pádua, enfrenta um tema de grande relevância: como renovar o direito internacional e as instituições internacionais para a construção de uma “civilização dos direitos humanos universais” e, mais especificamente, de uma “via jurídica à paz”.

Precisamos urgentemente, para a busca de uma nova e eficaz ordem mundial, de reflexões aprofundadas e de propostas ousadas, ainda que pioneiras. Este ensaio,  desenvolve uma pesquisa, pelo menos em parte, pioneira e formula opiniões que podem não coincidir com as opiniões de outros ensaios. Esta Revista, por exemplo, sustentou sobre o tema da ingerência humanitária e do conflito do Kosovo, posições em parte diferentes daquelas expostas no presente ensaio,[1] que, de qualquer maneira, constitui uma importante contribuição no debate crucial sobre a nova ordem mundial. 

Em 1989, com a queda do Muro de Berlin, se fechavam quarenta anos de regime bipolar no mundo, marcados pela contraposição ideológica entre Este e Oeste e pela estratégia de recíproca dissuasão termonuclear dos dois Blocos. Aquela queda constituiu um evento de libertação de enorme alcance, que, porém, não foi gerido pelas classes governantes dos Paises Ocidentais com o espírito e a capacidade esperadas.  

O principal indicador desta inadequação é a tentativa, ainda em ato, de retomar a velha idéia do interesse nacional e da política de potência, quando, ao contrário,  discernimento, perspicácia e responsabilidade deveriam empurrar para lançar uma verdadeira ofensiva de solidariedade e cooperação. A estratégia americana e ocidental, da assim chamada “de-regulation” (que é substancialmente uma privatização), que começou na segunda metade dos anos setenta, foi imposta pelo G7 (agora G8 com a cooptação da Rússia) à Europa Central e Oriental através dos ditames do livre mercado, sem alguma consideração para as precárias condições de vida daqueles povos, expostos de um dia para outro à competição exercitada em escala mundial. 

Junto com o mito do mercado único mundial, a guerra é o outro sinal forte deste desenho hegemonizante. No passado, para instaurar uma nova ordem internacional era preciso que houvesse um vencedor no campo de batalha o qual, forte do poder assim adquirido, impunha as próprias condições ao vencido em forma de um tratado de paz (obviamente desigual)[2]. Como se nada tivesse mudado durante todos esses anos, eis que o Ocidente, “vencedor” da guerra fria, responde às empresas criminais de Saddam Hussein (invasão do Kuwait) e de Slobodan Milosevic (limpeza étnica e massacres no Kosovo) com as intervenções de 1991 e 1999. 

A última década do século se abre e se fecha , portanto, na tentativa de reproduzir os processos bélicos que tendem a constituir novas ordem internacionais. Porém, as ultimas duas guerras não alcançaram os objetivos que os estrategas se propunham, sobretudo a eliminação dos ditadores e de seus respectivos regimes: os dois ditadores estão ainda no poder e os sofrimentos das populações aumentaram, inclusive por efeito das guerras e das sanções internacionais[3]. Depois de duas guerras de relevância mundial, não existe ainda uma nova ordem mundial. 

Pelo lado do mercado a ofensiva da de-regulation não melhora a humanidade, aumentam as áreas de pobreza e marginalidade tanto no Sul como no Norte, agrava-se a psicose do inelutável ligada à mundialização da economia e aumenta a insegurança. Os destinos da paz social, ou seja, da estabilidade no interior dos Paises, estão sempre mais ligados àqueles da paz internacionais: è claro a todos que não se pode ficar bem na própria casa quando não se está bem naquela dos outros, ou seja, no mundo, e vice-versa.  Se este é o êxito incontrovertível das políticas perseguidas pelas classes governantes, o que nos reservará o futuro? Com quem e com que podemos contar para um amanhã melhor? Quais estratégias precisamos colocar em ação? 

             I.      Construir a civilização dos direitos humanos universais

Para quem queira analisar a fundo a realidade e exercitar a virtude, ativa e totalmente projetiva, da esperança de perseguir o objetivo do bem comum, o futuro se apresenta cheio de dificuldades, mas também rico de aberturas e oportunidades. 

Trata-se descobrir e fazer frutificar os talentos que a história do século passado nos deixou. Giovanni XXIII os havia percebido como tais na Encíclica “Pacem in Terris” de 1963, como sinais dos tempos: em particular a ONU, nascida em 1945, e a Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela ONU em 1948. Mesmo na confusão e na agressividade do momento presente estão se abrindo caminhos para um imperativo que impõe-se com a dupla força da razão – ou do útil coletivo -  e da ética universal. As pessoas sempre mais concordam que têm que solidarizar, cooperar, ajudar, compartilhar, gerenciar em conjunto. 

Não há mais desculpas para não fazer crescer aquelas sementes de universal que foram “descobertas” e plantadas nos anos quarenta por pessoas iluminadas da política e da cultura: o Presidente Roosevelt e Eleonor Roosevelt, Winston Churchill, Pio XII, Jacques Maritain, René Cassin, Mahatma Gandhi. Nos referimos, em particular, além da Carta, da  Organização das Nações Unidas e do novo Direito Internacional (que começou  propriamente com a declaração do 1948) também à cooperação multilateral entre Estados e Organizações Não Governamentais[4]. Esses valores universais, quando são genuinamente tais, não morrem, em qualquer campo eles se expressem, na arte como na religião ou no direito. De fato, Nações Unidas e Declaração Universal abriram as portas à fase avançada da civilização do direito e da política, no signo dos grandes valores humanos: vida, dignidade da pessoa, liberdade, igualdade, paz, democracia.[5] Num planeta que é sempre mais interdependente surge a necessidade de fazer funcionar instituições que garantam “governabilidade” a nível mundial – nos setores cruciais da segurança e da orientação social da econômica; organizações dentro das quais todos os Estados e todos os povos possam encontrar-se, num plano de igual dignidade, para dialogar e cooperar. 

A necessidade de construir uma nova ordem mundial, baseada na lei universal dos direito humanos, não é reconhecida somente pelo papa João Paulo II e por outras sábias personalidades como, em primeiro lugar, o Dalai Lama e os prêmios Nobel da Paz, mas também por numerosas entidades da sociedade civil - ONGs, grupos de voluntários, que em qualquer parte do mundo, denunciam as injustiças e as prevaricações e, ao mesmo tempo, projetam e operam para a solidariedade e a promoção humana além e acima das fronteiras – como também grupos de estudo como a “Commission on Global Governance’ (Commissão sobre a governabilidade global).[6]  O mundo das associações  transnacionais[7] é muito sensível ao desafio da verdadeira legalidade, e encontra-se, portanto, em concordância natural com o Direito Internacional dos direitos humanos, um direito inovador, que põe como própria fundamentação a dignidade da pessoa e não mais a soberania do Estado, e redefine a velha forma, que ainda persiste, da estadualidade nacional em termos de necessária instrumentalidade e funcionalidade com relação às necessidades vitais das pessoas e das comunidades humanas[8]. 

As fontes principais do direito internacional dos direitos humanos são, a Carta das Nações Unidas (1945) e a Declaração Universal dos Direitos Humanos, promulgada pela ONU em 1948 e as diversas Convenções jurídicas internacionais adotadas pela ONU: as duas do 1966, respectivamente sobre os direitos civis e políticos e sobre os direitos econômicos, sociais e culturais; aquela sobre o genocídio (1948), sobre a discriminação racial (1965), sobre a discriminação das mulheres (1979), sobre a tortura (1984), sobre as crianças (1989). Esta última convenção, que entrou em vigor em 1990, é o acordo jurídico internacional mais “ratificado” de que se tenha memória na história: 191 Estados, entre os quais, porém, ainda não estão presentes os Estados Unidos de América. Estas “leis internacionais” possuem um raio de ação mundial. A nível continental, ou sub-continental, estão em vigor a Convenção Européia pela salvaguarda dos direitos dos homens e das liberdades fundamentais de 1950 e a homologa Convenção interamericana do 1969, a Carta africana dos direitos do homem e dos povos do 1981. Por iniciativa da Liga dos Estados Árabes, desde 1994, está disponível para ser assinada a Carta árabe dos direitos humanos. Nestes instrumentos jurídicos são proclamados princípios, listados direitos fundamentais, previstos organismos e procedimentos de garantia. Verdadeiras jurisdições sobre a matéria existem somente na Europa e na América: a Corte Européia dos Direitos Humanos (com sede em Estrasburgo) e a Corte Interamericana dos Direitos Humanos (com sede em São José de Costarica; da qual os EUA, até hoje, não participam). 

          II.      A via jurídica á paz 

O mundo das entidades da sociedade civil global (global civil society)[9] está se apropriando deste novo direito com sempre maior consciência, sobretudo a partir de 1991, ano da guerra do Golfo, que muitos governos, inclusive o italiano, têm incautamente apresentado como legitima “operação de policia internacional” da ONU.[10] A sensibilidade ao respeito cresceu ulteriormente em coincidência com os eventos bélicos nos Bálcãs, e em particular, com a recente guerra do Kosovo. Está se reagindo a uso-abuso da categoria “humanitário” que os cultores da geopolítica e da Realpolitik utilizam para legitimar operações que respondem a outras lógicas. As organizações da sociedade civil e os âmbitos culturais mais atentos, incluindo (até que em fim!) a Universidade,[11] estão denunciando este uso-abuso na firme convicção de que a única alternativa ao uso da força e a uma lógica de potência (seja militar, econômica o de comunicação), num mundo que não é mais aquele da paz de Wesfalia, do Congresso de Viena o da Cúpula de Yalta, é a via jurídica à paz. Uma via já claramente delineada pela Carta das Nações Unidas e sucessivamente determinada de forma mais precisa pelo Direito internacional dos direitos humanos.[12] É uma via não violenta que repudia a guerra[13] e defende a democratização das instituições e das políticas no plano internacional como também na pratica interna dos Estados, e que persegue uma economia fundamentada na justiça.[14] 

A via jurídica à paz privilegia o método da “prevenção dos conflitos” através da negociação diplomática, do recurso ao arbitrado e à jurisdição internacional,[15] das políticas sociais e econômicas justas, do desarmamento, do controle do comercio e da produção de armas. Ela prevê também o uso da força em presença da violação ampla e reiterada dos supremos valores da ordem internacional, em primeiro lugar dos direitos humanos. Segundo a Carta das Nações Unidas e as Convenções sobre direitos humanos, è legitimo e justo empregar a força militar nas seguintes condições:

1)Quando o objetivo é acabar com as violações dos direitos humanos que, pelo fato de serem amplas e reiteradas, põem em perigo a paz e a segurança internacional[16];

2)Quando o uso da força militar é decidido e gerenciado diretamente pelo Conselho da Segurança das Nações Unidas[17] ou é por ele expressamente autorizado, no caso em que seja efetuado por organizações regionais como a Otan[18];

3)Quando os objetivos não são a destruição do Estado inimigo (não importa que seja um território, um povo ou um governo)[19] mas a interposição entre os contendores, a salvaguarda da vida das populações, a captura dos criminosos, a distribuição das ajudas humanitárias (alimentos, medicinais, serviços básicos), nos casos em que não seja suficiente a intervenção civil; as modalidades operativas, nesses casos, são do tipo previsto no artigo 42 da Carta: “demonstrações, bloqueios  e outras operações similares”;[20]

4)O desenvolvimento das operações militares tem que acontecer no respeito constante do novo Direito internacional e sob o controle político constante da autoridade sobre-nacional, em primeiro lugar das Nações Unidas.[21]

Nestes casos é apropriado falar de “intervento autoritário da Comunidade internacional” mais que de “ingerência humanitária”, expressão não desprovida de ambiguidade.[22] 

O uso da força pelos Países, com exceção dos casos de auto-tutela para rechaçar uma agressão, sempre dentro dos limites estabelecidos pela Carta das Nações Unidas,[23] é ilícito segundo o vigente Direito Internacional.

       III.      A ONU como instrumento de democracia internacional 

O desenho vétero-estatalista ou estado-cêntrico que visa substituir o regime bipolar por uma ordem mundial hegemônica e hierárquica, encontra, por sorte, dificuldades a ter êxito. As Nações Unidas, pelo menos como idéias e princípios, embora ainda não como estrutura, resistem aos insucessos e aos atrasos de que são responsáveis os Estados membros mais poderosos. Nas organizações da sociedade civil global avança, como já dissemos, a consciência da necessidade histórica das Nações Unidas e do novo Direito por ela gerado.[24] Avança o movimento “constitucionalista” da democracia internacional.[25] Faz-se sempre mais orgânica aquela nova cultura política da “governabilidade global” (global governance) que, inspirando-se no paradigma dos direitos humanos reconhecidos internacionalmente, e ao correlato principio de subsidiariedade, tende a juntar os atores da decisão política e os atores da participação democrática  no interior de um percurso comum que, sem solução de continuidade, vai desde os microníveis de governo locais até o macro nível de governo mundial. Ao pânico da mundialização que apavora a maioria das atuais classes governantes e faz com que percam o fôlego e se tornem mendigos dos cínicos gestores do mercado e da financia internacional, contrapõe-se uma estratégia política que tende, antes de tudo, a conter os efeitos devastadores provocados pelo extravasamento da de-regulation do âmbito da economia para o âmbito das instituições (com o intuito de desmantelar instrumentos e procedimentos públicos destinados ao bem comum). É preciso, portanto, responder às exigências elementares de legalidade e de segurança em todos os níveis, apostando na recuperação e na revitalização das instituições internacionais e dos programas de cooperação multilateral. O grande desafio é como gerenciar legalmente e eficazmente a compenetração entre interior/exterior, nacional/internacional.[26] 

Os pontos mais importantes da “agenda” para uma nova ordem internacional mais justa, pacífica, democrática e solidária, se referem à revitalização, potencialização e democratização das instituições que, pela própria natureza constitutiva, estão adequadamente dimensionadas para o tamanho dos desafios a serem enfrentados: as Instituições da Comunidade Internacional, em primeiro lugar a ONU, o inteiro sistema das Nações Unidas, as organizações regionais como, por exemplo, a Organização da União Africana, e também a União Européia. Em particular, quanto à segurança coletiva, um nó que tem que ser desatado é a OTAN. As indicações sintéticas que seguem, são retiradas do “arsenal de instrumentos do canteiro de obras” sobre a nova ordem mundial elaborado pela parte mais positiva e ativa das entidades da sociedade civil global.[27] 

        IV.      Para uma democratização da ONU 

As Nações Unidas têm como prioridade os seguintes objetivos, que devem ser perseguidos, potenciados e democratizados: 

1. reforma do Conselho de Segurança: composição mais representativa (que valorize mais os Paises do Sul do Mundo), abolição do poder de veto no médio prazo, imediata suspensão (moratória) do seu exercício para os assuntos referente aos direitos humanos e à ajuda humanitária;

2. criação de uma “Assembléia Parlamentar das Nações Unidas”, composta por delegações dos parlamentos nacionais, que opere ao lado da atual Assembléia Geral, composta por representantes dos Estados;[28]

3. composição tripartida das delegações dos Estados nos interior dos principais órgãos de decisão: Assembléia Geral, Conselho de Segurança, Conselho Econômico e Social, Comissão dos Direitos Humanos;[29]

4. ulterior desenvolvimento do “status consultivo” das Organizações Não Governamentais em direção de um “status co-decisório”,  pelo menos em assuntos relativos a direitos humanos, cooperação ao desenvolvimento, meio ambiente;

5. criação de um Conselho para a Segurança Econômica, ou  reforma, nesta direção, do atual Conselho Econômico Social, de modo a exercitar funções de orientação da economia mundial num sentido social;

6. por em funcionamento rapidamente a Corte Penal Internacional, instituída em Roma em Julho do 1998, e potenciar os vários órgãos da ONU destinados a supervisionar a atuação das Convenções internacionais em tema de direitos humanos, começando pelos seis comitês supra-nacionais competentes para os direitos civis e políticos, os direitos econômicos sociais e culturais, a discriminação racial, a discriminação contra mulheres, a tortura, as crianças;

7. criação da força permanente de policia militar internacional, sob a autoridade das Nações Unidas (Conselho de Segurança e direção política do Secretario Geral);

8. retomada da política de desarmamento como função primária do Conselho de Segurança;

9. criação de um grupo de trabalho oficial, aberto também às ONGs com status consultivo que proponha regras pra a o controle do comercio e da produção de armas;

10. criação de um sistema de recursos das nações Unidas (por exemplo imposta sobre transações internacionais, sobre viagens aéreas internacionais);

11. profunda revisão do atual sistema das sanções internacionais, no sentido de mudar a lógica que se revelou perversa porque penaliza os mais fracos;[30]

12. explícita declaração acerca da inaplicabilidade do artigo 106 da Carta das Nações Unidas, uma “disposição temporária de segurança” que, substancialmente considera as cinco Potências vencedoras da segunda guerra mundial (o seja, os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança) como garantes supremos da ordem mundial, acima e além da mesma Carta, até quando não será aplicado o art. 43, ou seja, a criação de uma força de policia militar internacional permanente das Nações Unidas.[31]

           V.      Para uma mais ampla e profunda integração européia.

Neste mesmo desenho de ordem mundial inscreve-se a “agenda” pelo desenvolvimento da União Européia, no intuito de “constitucionalizar e ampliar”, com os seguintes objetivos prioritários: 

1. adoção da Constituição Européia, começando pela Carta dos direitos fundamentais: o Conselho Europeu, nas suas reuniões de Colônia (junho 1999) e de Tampere (outubro 1999), deu impulso a este processo com a criação de um órgão de alta representação político-institucional;[32]
2. estrênua defesa do Direito internacional dos direitos humanos mediante a explícita  referência a ele em todo e qualquer acordo entre a União Européia e outros Paises;[33]
3. rápido alargamento da União a todos os Paises europeus, com o ingresso de outros Paises europeus na União sem que sejam penalizados com condições cabresto;
4. estreita cooperação com os Paises do Mediterrâneo,  no interior de um sistema de segurança comum  multidimensional (político, militar, econômico e social);
5. coordenação sistemática com o sistema de segurança das Nações Unidas, sobretudo com relação à política exterior e à segurança comum;
6. rápida transformação do Parlamento Europeu em Assembléia Plenamente Legislativa;
7. transformação das atuais confederações dos partidos políticos europeus (Partido Popular Europeu [PPE], Partido Socialista Europeu [PSE] e outros ...) em autênticos, isto é, transnacionais,  partidos europeus;
8. contenção das excessivas pressões dos lobbies econômicos e financeiros, inclusive mediante um formal reconhecimento de um espaço de ação das ONGs de promoção humana no sistema institucional da União Européia.

        VI.      Reforma da OTAN

 A OTAN é uma questão muito delicada na nossa “agenda”. Criada em um momento histórico de contraposição entre Este e Oeste, ela não teria mais razão de existir, hoje, e a sua existência só se justifica se for realizada uma profunda reconversão funcional que a transforme de aparato de defesa (bélica) a força internacional de policia militar. Os eventos do Kosovo suscitam uma profunda apreensão porque a OTAN conduziu uma intervenção bélica com as finalidades e os métodos da guerra clássica, violando abertamente o Direito Internacional em vigor começando pelo próprio Estatuto da Carta das Nações Unidas.[34] Inquietam também as tentativas da superpotência, e de alguns dos seus aliados, de modificar este Estatuto, no sentido de desvincula-lo das referências à Carta das Nações Unidas e, portanto, da obrigação de respeitar os princípios gerais e, em particular, as disposições do capitulo VIII, que exigem a autorização do Conselho de Segurança para o uso da força. Tenta-se, assim, de restaurar o antigo direito das soberanias estaduais armadas, reconhecendo a um grupo de Estados ou a um só o direito-dever de intervir com a força em nome da Comunidade Internacional inteira. 

Assim, se subverteriam a filosofia e a arquitetura do sistema das Nações Unidas que, ao contrário, foi pensado para subordinar os subjetivismos e os arbítrios que inevitavelmente conformam as políticas do “interesse nacional” ao superior interesse da comunidade humana. 

O legítimo futuro da OTAN é, come já dito, a sua transformação em força de policia militar internacional, operante no sistema de segurança coletiva das Nações Unidas. A alternativa poderá ser o seu desmantelamento, também por efeito da criação de um sub-sistema pan-europeu de segurança, resultado de uma coordenação da União Européia Ocidental (UEO) – braço militar da União Européia, como estabelecido pelo tratado de Maastricht – com um mais amplo e desenvolvido mecanismo operativo da Organização sobre a Segurança e a Cooperação em Europa (OSCE). Não há uma terceira solução, pena o adiamento de uma insustentável situação de instabilidade (e de latente ilegalidade). 

Hoje, o avanço da civilização do direito e da política, desde a aldeia e a cidade até a ONU, está confiado, mais do que as chancelarias dos Estados, ao discernimento e ao empenho em campo das forças sadias, aquelas que chamamos de forças de promoção humana da sociedade civil global.[35]