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O
Estado de Direito e os Destituídos na América Latina: Introdução4
Paulo Sérgio Pinheiro**
Violência
Ilegal
Superando
a Discriminação
Acesso
à justiça
DESDE
O RETORNO AO REGIME DEMOCRÁTICO para muitos países na América
Latina, as relações entre governos e sociedade,
particularmente os pobres e membros marginalizados da
sociedade, têm sido caracterizadas pelo uso ilegal e
arbitrário do poder. A grande esperança durante as
transições democráticas na América Latina na década
de 1980 era de que o fim das ditaduras significariam a
consolidação do estado de direito. O retorno ao governo
civil trouxe a esperança de que o grau de proteção aos
direitos humanos alcançado por opositores políticos
durante o regime autoritário seria estendido a todos os
cidadãos.
No
entanto, embora as sociedades latino-americanas vivessem a
transição das ditaduras para os governos civis, muitas
práticas de seus governos não foram afetadas por mudanças
políticas ou eleições. Há uma ruptura significativa
entre a carta dos direitos humanos, presente em muitas
constituições, e a aplicação e prática do
funcionamento da lei. Abusos dos direitos humanos ocorrem
todos os dias e a maioria dos infratores não são
punidos, ou mesmo responsabilizados, por seus crimes
horrendos. Em certas áreas, o monopólio público da violência
legitimada foi relaxada e a sobrevivência dependeria da
habilidade do indivíduo em manter seu/sua reputação,
demonstrando “uma ameaça crível de violência”1,
um processo que ameaça o desenvolvimento da sociedade
democrática. A criminalidade crescente não só desgasta
as esperanças democráticas (como demonstrado por várias
pesquisas no continente) como também autoriza a violência
arbitrária, enfraquecendo a legitimidade do sistema político.
Há grande partes de território, principalmente em áreas
rurais, onde as classes governantes locais continuam a
manipular as instituições públicas, inclusive o judiciário
e a polícia. Para complicar esta situação, deparamo-nos
com um paradoxo que enfraquece os esforços de combater ao
crime: embora as garantias fundamentais estejam
bem-definidas por muitas das constituições democráticas,o
exercício de cidadania plena é praticamente inexistente
para a maioria da população. Estas sociedades marcadas
pela exclusão – em termos dos direitos civis e sociais
– poderiam ser consideradas “democracias sem
cidadania”2.
Em
muitos países da América Latina, especialmente aqueles
sem práticas tradicionais de proteção aos direitos
humanos, mesmo após promulgarem novas constituições
democráticas, as instituições legais não foram
reformadas e as práticas arbitrárias de agentes do
estado permanecem inalteradas. Apesar de avanços
significativos no âmbito das sociedades civis e da
governabilidade democrática, os pobres continuam a ser as
vítimas preferenciais da violência, da criminalidade, e
das violações dos direitos humanos. O Estado em grande
parte da América tem-se mostrado incapaz de – ou, mais
provavelmente, não-propenso a – erradicar a impunidade
de crimes cometidos por seus agentes na mesma proporção
que tenta punir os crimes cometidos por infratores de
crimes pequenos e comuns.
Neste
continente, a governabilidade democrática tem sido
incapaz de implementar ou propor reformas a certas
instituições legais, tais como o judiciário, a
promotoria pública e a polícia. Este livro, ao tentar
expor as dimensões destes obstáculos e discutir novas
perspectivas de reformas, lida com o problema de como o
estado de direito na América Latina pode tornar-se um
instrumento efetivo para a apropriação dos direitos
humanos pela maioria da população. Os tópicos
principais enfocados aqui são os problemas da violência
ilegal, os vários métodos de enfrentar a discriminação
e os caminhos para a reforma institucional, inclusive o
acesso à justiça3. Uma importante clarificação
feita por Jean-Paul Brodeur para o debate sobre os tópicos
propostos por este livro é que o estado de direito
discutido aqui não deva ser equacionado com o cumprimento
da lei criminal, precisamente porque uma das características
fundamentais da lei penal é seu caráter discriminatório.
De fato, a vasta maioria das pessoas que são punidas ou
que vão para a prisão em toda sociedade
latino-americana, com exceção daqueles que cometem homicídio
ou outros crimes horrendos contra as pessoas, são os
destituídos de poder e as não-elites – exatamente
aqueles a quem a democracia pretende proteger por meio do
estado de direito. A democracia não deve apoiar o estado
de direito que pune primeiramente os pobres e
marginalizados.
Violência
Ilegal
A
primeira parte deste livro enfoca a violência que
continua a açoitar as não-elites, particularmente os
pobres e destituídos. Em comparação com os pequenos
grupos de opositores políticos durante os regimes autoritários,
o número de pobres e de grupos vulneráveis após as
transições é muito maior. Essas vítimas, alvos
tradicionais do poder arbitrário na democracia e na
ditadura, são mais dificilmente identificáveis, uma vez
que não constituem grupo homogêneo. O estado democrático,
em muitos casos, não é mais diretamente responsável por
tais abusos. Sua responsabilidade está no fracasso em
controlar as práticas arbitrárias de seus próprios
agentes ou em combater a impunidade, um fracasso que é
conseqüência do funcionamento precário do judiciário.
O
retorno ao constitucionalismo democrático fez pouco para
erradicar as práticas autoritárias presentes no estado e
na sociedade. Apesar da proteção constitucional, a violência
continua inalterada. Governos civis falharam em controlar
abusos de poder. Um dos sinais mais visíveis do fracasso
das democracias latino-americanas em controlar a polícia,
com a imposição de maior controle civil, é a prevalência
de práticas abusivas contra suspeitos e detentos, práticas
que continuam incrustadas no sistema. Um fracasso
significativo do novo estado democrático é sua
incapacidade de erradicar os maus-tratos impostos a
prisioneiros comuns. A tortura durante investigação da
polícia e as condições abomináveis de detentos em
muitos países latino-americanos são ainda prevalentes
mesmo após a transição política. De fato, como Nigel
Rodley observa em seu capítulo, mesmo embora a gravidade
e escopo da tortura tenham diminuído substancialmente à
medida que e onde a oposição política armada diminuiu,
a informação limitada acerca de práticas correntes de
tortura poderiam oferecer uma visão imprecisa do
problema. Oficiais de funcionamento da lei mal-treinados,
mal-pagos e mal-respeitados continuam a praticar a tortura
em inquéritos policiais. Em muitos países, essas práticas
são exacerbadas pela ausência de sistemas de prestação
de contas (accountability): acusações de tortura são
raramente investigadas; quando são investigadas, os
responsáveis raramente são punidos. Ademais, Rodley
lembra-nos que tais práticas são encorajadas pelos
sistemas legais que amplamente seguem o dossier escrito,
atribuindo, portanto, grande valor às confissões e
outras declarações de suspeitos e testemunhas.
As
condições carcerárias são caracterizadas pela
super-população em muitas das instituições na região.
Alimentação, condições de saúde e assistência médica
são precárias. Em muitas casos, a administração de
tais estabelecimentos é arbitrária e opressiva e, freqüentemente,
a supervisão interna das prisões fica a cargo dos próprios
detentos. As conseqüências para centenas e milhares de
detentos, concentrados em espaços limitadíssimos e
sujeitos à opressão gratuita dos guardas e à violência
sexual de cada um dos próprios detentos, incluem rebeliões
e motins. A reação das forças policiais a esses
protestos tem-se traduzido, em vários países da região,
em massacres cometidos em nome da restauração da
“ordem”. A prisão na América Latina é o espaço da
desordem que vem à tona por breves períodos de tempo
como conseqüência das revoltas nas prisões.
Ao
discutir o trabalho de Nigel Rodley, Ligia Bolívar
ressalta que ser destituído é fonte e resultado das
violações dos direitos humanos nas esferas da
integridade e das condições físicas da detenção. Ela
argumenta que os sistemas judiciários que consideram a
confissão como evidência-chave estimulam o uso da
tortura. Em seus comentários, Bolívar analisa também o
papel ambíguo do estado, das ONGs e da comunidade
internacional no cumprimento do estado de direito, no que
tange ao uso da tortura e das condições de detenção.
Ela chama à atenção o mito da democracia estável em
certos países, que pode contribuir para a tolerância à
grave violação dos direitos humanos e que enfraquecem a
estabilidade democrática, quando se permite que abusos
continuem a ser cometidos sem punição.
A
polícia e outras instituições do sistema da justiça
criminal tendem a agir como “guardas de fronteiras”,
protegendo as elites dos pobres. A violência policial
permanece protegida pela impunidade porque está
amplamente dirigida contra aquelas “classes perigosas”
e raramente afetam as vidas dos privilegiados. Políticas
de prevenção de crimes, especialmente aquelas propostas
durante o período das eleições, visam menos a controlar
a criminalidade e a delinqüência do que a diminuir o
medo e a insegurança das classes dominantes. A percepção
da elite em referencia aos pobres como “classes
perigosas” são alimentadas por um sistema judicial que
processa e condena crimes cometidos pelos pobres, enquanto
os crimes cometidos pelas elites permanecem em grande
parte impunes. Crimes cometidos pela classe média e pela
elite – tais como corrupção, golpes financeiros, evasão
fiscal e a exploração do trabalho escravo e de crianças
– não são percebidos como ameaças ao status quo. O
mesmo ocorre em atividades do crime organizado,
incluindo-se o tráfico de drogas, lavagem de dinheiro,
contrabando e até mesmo a altamente lucrativa venda de
armas, que não são, em muitas partes da região, alvos
de políticas consistentes de cumprimento da lei.
Na
América Latina, os oficiais de policia vêem a regra da
lei como um obstáculo, em vez de uma garantia efetiva, ao
controle social; eles acreditam que o seu papel é
proteger a sociedade dos “elementos marginais” por
qualquer meio disponível. Como Paulo Chevigny mostra em
seu capítulo, a policia tem também poderes especiais, em
alguns países, que servem para enfatizar sua independência
das leis que governam o resto do sistema penal.. na
Argentina, por exemplo, a policia federal pode deter uma
pessoa por até trinta dias por vadiagem, bebedeira, ou
mesmo travestismo. Na Venezuela, a policia pode deter
pessoas consideradas como ameaças à sociedade por até
cinco anos, confirmando, portanto, a crença de que a polícia
basicamente tem a função de controlar as pessoas pobres.
Além
das práticas de tortura, supramencionadas, a polícia em
muitos países tem sido criticada por sua política de
“atire primeiro, faça perguntas depois”. De fato,
execuções sumárias de suspeitos e criminosos são práticas
comuns em muitos países da região. Chevigny observa que
o abuso de força letal pela policia varia de país a país,
mas uma característica preponderante é que ela é
justificada como um meio de controlar o crime comum nos
bairros pobres. As vítimas tendem a pertencer aos grupos
mais vulneráveis – os pobres, sem-tetos e os
descendentes de africanos. Essa violência cometida pela
policia pode ser considerada uma forma de vigilância, uma
versão do esforço da policia para eliminar os “indesejáveis”.
No entanto, o que complica este cenário mais ainda é a
aquiescência da maioria da população, inclusive dos
pobres, em relação a essas práticas. Tais mortes têm
amplo apoio não só das elites, mas também dos pobres,
muito embora estes representem a grande categoria das vítimas
dos crimes violentos.
No
Brasil, a constituição democrática não mudou a decisão
tomada durante a ditadura militar de que crimes comuns
cometidos pela polícia militar deveriam ser julgados por
cortes da polícia militar. Estas cortes, constituídas de
oficiais militares e fundamentadas por investigações
criminais imprecisas, freqüentemente sancionam o uso
excessivo da força, inclusive o uso desnecessário de força
letal. Diante deste quadro sombrio, Chevigny lembra-se de
que a reforma é necessária para coibir tais abusos. São
necessárias ações que diminuam a violência e a corrupção
e que aumentem a segurança. As legislaturas poderiam
aumentar a prestação de contas e reduzir a violência
através de mudanças processuais que limitam não só a
prática do abuso policial, como também os poderes da polícia.
Em
seus comentários sobre o capítulo de Chevigny, Jean-Paul
Brodeur expressa ceticismo quanto à possibilidade de
convencer as classes mais altas de que é só seu próprio
interesse ter uma força policial que respeite
imparcialmente o estado de direito. Brodeur argumenta que
os defensores dos direitos humanos estarão lutando uma
batalha perdida, enquanto construírem seu debate em
termos dos riscos e da vitimização do indivíduo. Por
exemplo, o grave preço pago pelas propinas envolvendo
policiais e pela corrupção da polícia é, em geral,
coletivo porque atinge a riqueza da nação. Ele acredita
que somente quando os direitos coletivos e o impacto
coletivo dos desvios da polícia forem trazidos ao
primeiro plano, poderá uma argumentação contundente ser
defendida. Brodeur concorda com Chevigny que deveria haver
uma iniciativa para persuadir as classes média e alta de
que é do interesse delas ter uma polícia que respeite os
direitos humanos e seja conduzida pelo estado de direito.
Entretanto, ele não se mostra convencido de que é de
reconhecimento pleno, na América Latina, que a palavra
‘todos” deveria ser interpretada em seu sentido
inclusivo. Até que isso aconteça, as tentativas de
convencer certas classes de que a observância do estado
de direito é do interesse de todos estará fadada a
encontrar dificuldades.
Brodeur
comenta ainda que uma das palavras mais freqüentemente
usadas nos capítulos e comentários neste livro é a
“impunidade”. Observa, entretanto, que respostas
diretas a grupos específicos que clamam por severas detenções
para perpetradores de crimes simplesmente agravarão a
super-população de detentos em todos os países. Ele
ressalta a necessidade de se encontrarem alternativas para
punições na busca de soluções para problemas de crimes
e repressão, alternativas essas que, acredito, devem
estar presentes em nossas mentes todas as vezes em que nos
preocupamos com desafios relativos ao fortalecimento do
estado de direito.
Graves
violações dos direitos humanos em regime democrático são
muito mais visíveis nas áreas urbanas do que nas rurais,
devido à maior incidência de casos e à cobertura pela mídia.
No entanto, a brutalidade e os massacres cometidos pela
polícia são também freqüentes em áreas rurais do
continente, particularmente no que se refere aos controles
de terras, às comunidades indígenas, ou aos direitos das
comunidades rurais. Como Alfredo Wagner indicou em sua
apresentação na oficina (workshop)
da Notre Dame, baseada em estudo dos massacres ocorridos
na estado do Pará (numa área rural do Brasil0, a violência,
como instrumento de controle e opressão, tornou-se a
forma principal de comunicação entre os poderes
governantes, as comunidades rurais e as comunidades indígenas.
A repetição desses massacres, juntamente com a ausência
de medidas efetivas para a investigação desses crimes,
contribuem para sua banalização. O sistema de justiça
criminal tem falhado na investigação e julgamento de vários
casos de violência rural contra camponeses pobres. De
acordo com a Comissão da Pastoral da Terra, no Brasil,
dos 1730 assassinatos de camponeses, trabalhadores rurais,
líderes de sindicatos, trabalhadores religiosos e
advogados, cometidos entre 1964 e 1992, apenas trinta
casos resultaram em condenações. Através do continente,
a impunidade é virtualmente assegurada para aqueles que
cometem violações contra vítimas consideradas
“indesejáveis” ou “sub-humanas”. Mais freqüentemente,
os camponeses, os trabalhadores rurais e os povos indígenas
são colocados nessas categorias e não têm acesso às
garantias do estado de direito. Nos casos mencionados por
Wagner, o acesso aos instrumentos jurídicos – por
exemplo, para procurar indenização por danos criminais
como resultado de massacres rurais freqüentes – não é
disponibilizado àqueles grupos. A lei e a polícia
existem basicamente como instrumentos de opressão em
defesa das elites. A polícia militar, com a incumbência
de policiamento, age como uma extensão da milícia de
atiradores dos latifundiários.
Na
oficina da Notre Dame, Roger Plant ressaltou o fato de que
os massacres na região amazônica estão ligados a
problemas não-solucionados referentes à reforma agrária,
uma situação mais recentemente agravada pelo enfoque
neo-liberal dado aos assuntos agrários. Neste capítulo,
Plant identifica a necessidade urgente de prestação de
contas (accountability)
em todos os níveis de governo e de garantias de acesso à
justiça, inclusive a disponibilidade de leis civis e
penais, para trabalhadores e camponeses. Ele enfatiza que
nada terá impacto significativo e de longo prazo,
enquanto políticas econômicas e sociais mais amplas
ignorarem os padrões de destituição de terras e
desespero. O ponto principal é a definição de como
aqueles que não possuem recursos poderão ter vez no
desenvolvimento nacional.
Superando
a Discriminação
A
segunda parte deste livro discute as várias formas de se
superar a discriminação, nivelando o conteúdo e a
aplicação da lei entre a população, sem levar em conta
raça, gênero ou status econômico. Apesar dos
desenvolvimentos positivos em processos de transição e
consolidação democrática, muitas democracias
latino-americanas estão ainda longe de serem capazes de
assegurar a liberdade e a justiça para todos.
Durante
a década passada, um grande número de países na América
Latina adotaram reformas constitucionais ou novas
constituições, incluindo provisões referentes aos
direitos dos povos indígenas. Estas medidas resultaram
dec combates e pressões consideráveis organizadas pelas
organizações da sociedade civil e de grupos de apoio e
foram acompanhadas por uma verdadeira avalanche de leis e
regulamentos. Em seu capítulo, Jorge Dandler lembra-nos
que este fenômeno requer uma estratégia particularmente
vigilante por organizações indígenas, a fim de
assegurar que seus direitos constitucionais sejam
salvaguardados em muitos assuntos, incluindo os direitos
da terra, a floresta, biodiversidade, leis sobre o minério
e o petróleo, bem como as leis ambientais. Sem essas
iniciativas, a democracia única para construir
pacificamente sociedades multi-étnicas e para prosperar
em diversidade, evitando conflitos inter-étnicos e
guerra.
Em
sua discussão sobre o capítulo de Dandler, Shelton Davis
concorda que não houve evolução dos padrões
internacionais e legais em relação aos direitos de mais
de 40 milhões de povos indígenas na América Latina. No
entanto, ele insiste que devemos reconhecer que a maioria
das reformas constitucionais recentes não enfocam a área
de processo legal ou administração, isto é, “o acesso
à lei” ou “o
acesso à justiça”. Portanto, há ainda um longo
caminho a percorrer até que se possa dizer que o estado
de direito reina nas relações entre os estados das nações
e os povos indígenas na América Latina. Davis determina
que muito maior atenção seja dada aos aspectos
processuais da lei antes que os povos indígenas e o
estado de direito tenham oportunidade real na América
Latina.
Em
muitos aspectos, a situação das mulheres na América
Latina tem vários pontos de contato com a dos povos indígenas:
apesar de um avanço substantivo no reconhecimento dos
direitos constitucionais da mulher, as leis que regulam
esses direitos são esparsos e a democracia ainda não
significa a realização plena das garantias do estado de
direito. Mariclaire Acosta, em seu capítulo sobre a situação
das mulheres no México, enfoca algumas das limitações
impostas sobre as mulheres na vida diária. Nos últimos
quinze anos, perdas de padrão de renda e oportunidades de
empregos papa a maioria das pessoas, mas particularmente
para as mulheres, foram devastadoras. As mulheres e seus
filhos tornaram-se o choque dos processos de privatização
e globalização econômica. Acosta explica como, na prática,
a igualdade entre os homens e mulheres continua a ser em
grande parte um direito formal. As mulheres são
sistematicamente alvo de violência sexual e doméstica, e
muitos dos infratores contam com a impunidade e a recebem.
As projeções futuras são sombrias; o fim da discriminação
contra as mulheres requer, além da plena implementação
de garantias constitucionais e programas governamentais,
uma mudança total de políticas econômicas, o que não
parece provável de acontecer em um futuro próximo.
Dorothy
Thomas, em seus comentários sobre o capítulo de Acosta,
compara a situação das mulheres no México e em outros
países, como Peru, Haiti e Brasil e lembra-nos que a
discriminação de gênero está freqüentemente
associada, de forma profunda, a outras formas de
discriminação, tais como a discriminação baseada na raça,
etnia, orientação sexual, classe social ou status econômico.
Se a regra da lei deve abranger os destituídos, a
sociedade terá de mudar este caráter prevalente de
discriminação e o grau em que está arraigado na
estrutura da própria lei, a fim de que se assegure de que
o estado de direito é verdadeiramente uma regra para as
mulheres e não uma exceção.
Ass
constituições dos países da América Latina geralmente
incorporaram amplas provisões para a proteção de
direitos individuais, que são sistematicamente ignorados.
Um contexto de amplas desigualdades econômicas tem
ampliado a diferença (gap)
entre os ricos e os pobres e fadado milhões de
latino-americanos à vida de pobreza e exclusão social. A
discriminação racial é uma das mais evidentes expressões
do acesso desigual a recursos. Esse assunto é tratado no
capítulo de Peter Fry. As sociedades latino-americanas
tendem a apresentarem-se como democracias liberais, mas a
igualdade de todos perante a lei é regularmente
contestada por contribuição desigual de poder. Dados
atuais analisados por Fry demonstram que a “democracia
racial” no Brasil é um mito, evidenciado pelo fato de
que quase 90 por cento da população de todas as cores
concordam que a discriminação racial é prevalente no
local de trabalho e em relação à polícia. A discriminação
está também presente no sistema judiciário criminal,
como Sérgio Adorno notou durante sua apresentação na
oficina da Notre Dame. De fato, a cor é um poderoso
propulsor de discriminação na distribuição da justiça.
As Pessoas de cor confrontam-se com maiores obstáculos no
acesso à justiça criminal e têm maiores dificuldades de
fazer uso de seus direitos para uma defesa adequada. Como
resultado, é mais provável que elas sejam punidas do que
os brancos, assim como recebem tratamento penal mais
rigoroso. Após discutir as recentes tendências de
pesquisas, Fry conclui que o reconhecimento da existência
de racismo consegue mais do que meramente a negação do
mito da democracia racial: ele sugere que o mito tem a função
poderosa de mascarar a discriminação e o preconceito e
tem evitado a formação de um movimento de protesto negro
em larga escala. Ele então formula uma questão prática:
o que se está fazendo e pode ser feito para reduzir o
preconceito e a discriminação contra os pobres em geral
e contra as pessoas de cor em particular? Após descrever
as lutas dos movimentos sociais dos negros e as
iniciativas tomadas pelo governo federal no governo FHC
para implementar políticas específicas em favor dos
negros no Brasil, Fry discute as implicações mais amplas
e inesperadas dessas novas evoluções.
A
debatedora Joan Dassin observa que o “paradoxo”
central enfocado no capítulo de Fray é que apesar da
demonstração da realidade do racismo no Brasil e do fato
que a maioria dos brasileiros de todas as cores concordam
que o racismo existe, muitos também argumentam que eles não
discriminam ou sofrem discriminação. Sugere-se aqui que
o real debate deva ser feito em torno do mito da
democracia racial – um “sonho”, um princípio de tal
força que impede o reconhecimento e subseqüente punição
daqueles que o negam. Dassin comenta que um dos méritos
do capítulo de Fry é que ao contextualizar “raça” e
“lei”, levando em conta as nuances e o embasamento
histórico, ele traz esses conceitos para um sério exame.
Essa perspectiva poderia evitar que formuladores de políticas
bem-intencionadas sejam persuadidos com soluções
simplistas e fadadas ao fracasso, assim como muitos dos
programas estabelecidos para promover a reforma judiciária
e legal, para diminuir a pobreza e para erradicar a
discriminação de raça e gênero.
Acesso
à justiça
Esta
parte final do livro enfoca a reforma institucional,
inclusive o acesso à justiça. Instituições públicas
encarregadas de prescrever a lei e a ordem são amplamente
percebidas como disfuncionais. Uma grande percentagem dos
cidadãos latino-americanos não acreditam que seus
governos implementem, ou tentem implementar, a lei com
igualdade e imparcialidade para todos os cidadãos.
Garantias formais consagradas na constituição e nos códigos
legais são sistematicamente violados, em muitos casos
devido à separação contundente entre o que a lei diz e
o modo pelo qual as instituições encarregadas de
proteger e implementar as leis – i.e., a polícia e o
judiciário – funcionam na prática. Nos países da América
Latina, os pobres freqüentemente vêem a lei como um
instrumento de opressão a serviço dos ricos e poderosos.
O
sistema judiciário foi desacreditado por sua venalidade,
ineficiência e falta de autonomia. É deficiente em todos
os aspectos: recursos materiais são escassos;
procedimentos jurídicos são excessivamente formalistas;
os juizes são insuficientemente preparados; e muitos
poucos juízes supervisionam casos demais. Devido a esses
obstáculos, as cortes frequentemente frustram as pessoas
que a elas recorrem. Muitos juízes têm-se mostrado
imponentes para julgar casos do crime organizado e alguns
têm sido ligados ao tráfico de drogas. Em muitos países
da região, a capacidade investigativa da polícia é
muito limitada e somente uma pequena percentagem dos casos
investigados chegam às cortes. Em geral, a forma pela
qual as cortes funcionam está intimamente ligada às práticas
hierárquicas e discriminatórias que marcam as relações
sociais.
Alguns
desses problemas estão sendo enfrentados na América
Latina no âmbito de programas internacionais. Em seu capítulo.
Reed Brody discute as dimensões internacionais dos esforços
atuais referentes à reforma do judiciário,
concentrando-se na recente experiência do Haiti. Ele
enfatiza que os princípios-chaves do apoio ao
desenvolvimento, no que tange a reforma do judiciário,
deveria ser a participação do público-alvo na determinação
de prioridades e modalidades desse apoio. O apoio
internacional à reforma do judiciário, como todo apoio
internacional ao desenvolvimento, deve ser elaborado por
aqueles que venham a ser imediatamente afetados e deve
estar de acordo com as normas internacionais dos direitos
humanos. Por sua vez, Leonardo Franco conclui que é
impossível separar a reforma do judiciário dos direitos
humanos. Enfoques desconexos da reforma do judiciário não
podem ter sucesso a não ser que estejam associados a
medidas para tratar dos fatores políticos, técnicos e
estruturais profundamente arraigados que inibem o
funcionamento efetivo do judiciário. Um outro aspecto
decisivo enfatizado por Franco é que a reforma do judiciário
não é neutra em nenhuma sociedade; o processo de mudança
ajustar-se-á a certos interesses sociais e conflituar-se-á
com os de outros grupos poderosos.
Jorge
Correa Sutil oferece uma apresentação abrangente do
processo de reformas do judiciário em vários países da
América Latina. Ele começa seu capítulo apontando as
tendências comuns nessas reformas, inclusive as emendas
da constituição para garantir uma percentagem do orçamento
para o judiciário; revisando as regras que governam as
formas pelas quais os juízes são nomeados, os períodos
e as condições em que se mantêm no cargo; adotando
procedimentos mais orais e menos inquisitórios; e
incluindo medidas para aprimorar a educação dos juízes.
Ele então explica porque as mudanças estão ocorrendo
neste momento na América Latina. Um fator relevante é a
crescente importância do judiciário após o retorno aos
sistemas políticos democráticos. A transição argentina
é um bom exemplo, pois coincide com os julgamentos públicos
dos generais que tinham estado no poder. Em muitos casos,
essas reformas devem responder às necessidades percebidas
de estabelecer novas relações entre o judiciário e
outros braços do poder. Um outro importante elemento é
que as economias de mercado abertas descentralizam a forma
de resolução de disputas; de fato, o processo de
abertura dos mercados, permitindo que aloquem recursos
multiplicaram o número de processos legais. O capítulo
conclui que há uma clara tendência, causada pela
abertura de mercado, quanto à importância do judiciário
como um fórum para resolução de disputas. Há também
uma tendência recente de que alguns grupos marginalizados
da região usem o fórum judiciário, através de litígios
de interesse público, a fim de avançar seus interesses.
O judiciário está provavelmente sendo reformado na América
Latina a fim de que possa responder às demandas sociais
para um papel mais amplo e forte, sendo que os destituídos
poderão se beneficiar do processo. Na oficina da Notre
Dame, Leopoldo Schiffrin concorda com Correa quando diz
que a conexão entre as reformas judiciárias e a melhoria
de acesso ao processo legal pelos destituídos não está
suficientemente clara. Uma pré-condição importante é
que políticos devem renunciar a qualquer manipulação do
sistema judiciário. As lutas por um tratamento justo para
os destituídos, na área legal, são lutas pelo estado de
direito, que existirá apenas quando todos tiverem as
mesmas oportunidades de obter proteção judicial para
seus direitos.
O
capítulo de Alejandro Garro trata de assuntos que dizem
respeito ao acesso à justiça pelos pobres da América
Latina e argumenta que os termos do debate sobre o
“acesso à justiça” devem estar centrados em tornar a
justiça mais acessível aos pobres e marginalizados. O
capítulo considera diferentes enfoques adotados, seus
potenciais de progresso e enfoques que têm maior chance
de fazerem diferença na busca do acesso à justiça.
Garro e seu debatedor na oficina da Notre Dame, Sérgio
Adorno, concordam que reduzir os custos do litígio,
ajustar mecanismos processuais prevalentes para satisfazer
às enormes necessidades de justiça para os
marginalizados e abraçar o ideal de “advogar pelo
interesse pública”, como um componente essencial da
educação e capacitação legais, são reformas
essenciais que devem ser conduzidas a fim de aperfeiçoar
o acesso dos destituídos à justiça e reforçar a
efetividade institucional.
Os
diferentes enfoques de assuntos múltiplos tratados neste
livro confirmam o argumento de que as novas democracias da
América Latina estão longe de serem capazes de assegurar
a liberdade e a justiça para todos. Neste contexto, os
governos que tentam promover as reformas para tratar de
problemas multifacetados referentes ao crime e à
impunidade podem se ver numa situação sem sucesso. O
fracasso dessas democracias em requerer que suas próprias
instituições respeitem as leis internas e as obrigações
internacionais tem comprometido seriamente suas
legitimidades. Como resultado, os governos poderão ter
dificuldades em angariar apoio popular para suas
iniciativas de reformas. Mas, a fim de que possam fazer da
regra da lei uma noção com significado real para os
destituídos da América Latina, esses governos devem
tratar da necessidade urgente das reformas sociais. O
reconhecimento legal e o exercício dos direitos políticos
e civis devem ser ressaltados em ambientes onde os
direitos básicos humanos, sociais e econômicos são
sistematicamente violados. Em muitas sociedades
latino-americanas, existe uma profunda diferença entre a
cidadania social e a cidadania política no contexto de um
cenário institucional democrático.
Devemos
também reconhecer que a atual conjuntura internacional não
é mais propícia para a implementação de políticas
redistributivas que reduzam a polarização social ou para
a instituição de princípios de justiça social. A mudança
para políticas econômicas neo-liberais provocaram um
aprofundamento da desigualdade que ameaça minar a
legitimidade dos novos regimes constitucionais. Talvez a
condição básica para se superar o conteúdo
extremamente limitado do estado de direito para as não-elites
nas democracias latino-americanas seja enfrentar o
problema da pobreza gerada pela competição tecnológica
e pela crescente globalização. Desequilíbrios econômicos
e sociais extremos, que se encontram na raiz da
desigualdade e da vitimização entre os destituídos, não
podem ser corrigidos pelo mercado apenas.
As
organizações da sociedade civil e o estado têm papéis
a desempenhar na obtenção do estado de direito na América
Latina. Movimentos sociais não foram capazes de
reformular a face das políticas, ao ajudar a desmantelar
os regimes autoritários. Quando os direitos continuam a
ser violados no regime democrático, o papel da sociedade
civil é crucial porque o estado sozinho não pode
prescrever as soluções. Esses movimentos da sociedade
civil introduziram um novo dinamismo e uma capacidade de
inovação no sistema público. As organizações da
sociedade civil monitoram o cumprimento dos padrões
internacionais pelo estado, ajudam a promover mudanças
nas instituições e desafiam as instituições no
interesse dos direitos humanos.
O
estado – como primeiro defensor e promotor dos direitos
humanos – tem um papel crucial a desempenhar se as
sociedade latino-americanas quiserem enfrentar os
crescentes problemas de pobreza e os conseqüentes
problemas com a violência ilegal, a discriminação
racial e de gênero, bem como os obstáculos para o acesso
à justiça. Somente o estado pode prescrever programas
nacionais consistentes que promovam a saúde e a educação
– pré-requisito para a ordem social – baseados não só
no silêncio do abuso e da impunidade, mas na democracia,
no desenvolvimento e no convívio. Infelizmente, como
Guillerme O’Donnell argumenta no último capítulo, os
estudos contidos neste livro mostram um estado severamente
inacabado, especialmente no que tange à sua dimensão
legal. Paradoxalmente, esta deficiência tem crescido, nas
decrescido, durante as transições políticas econômicas
e consolidações democráticas, em grande parte devido às
crises econômicas e às políticas econômicas
desestatizantes adotadas nas últimas duas décadas.
Apesar
dos obstáculos discutidos e analisados neste livro,
inclusive o fracasso das atuais instituições públicas
em fazer cumprir o estado de direito, é importante
reconhecer que o regime civil e a “democracia formal”,
termo usado por Agnes Hellar4, com todas as
suas limitações, na América Latina, abriu novas
perspectivas para os processos de consolidação democrática
que agora necessariamente abrangem a apropriação dos
direitos pelos destituídos. Como O’Donnell observa, a
efetividade plena da regra da lei não foi completamente
alcançada em nenhum país, como transformação social e
aquisição de direitos propulsionam novas demandas e
aspirações. Vista deste ângulo, conclui O’Donnell, a
democracia não é um regime político estático, mas um
horizonte móvel.
1
Para discussão sobre monopólio público de violência física,
ver Norbert Elias, Violence
and Civilization: The State Monoply of Phisical Violence
and Its Infringement, in CIVIL SOCEITY AND THE STATE
(John Keane ed., London: Verso, 1988). A expressão
“ameaça crível de violência” é usada por MARTIN
DALY & MARGO WILSON, HOMICIDE (New York: A. de Gruyter,
1988), passim.
2
Elaborei estas idéias recentemente em Paulo Sérgio
Pinheiro, Democracies
without Citizenship, 30(2) NACLA REPORT ON THE
AMERICAS 17-23 (Sept./Oct. 1996); and PS Pinheiro, Popular
Responses et State-Sponsored Violence in Brazil, in
THE NEW POLITICS OF INEQUALITY IN LATIN AMERICA 261-80
(Douglas Chalmers et al. Eds. Oxford University Press,
1997).
3
Ao escrever esta introdução, além de lar os capítulos
e comentários, tive a oportunidade de ler o sumário da
oficina acadêmica “The Rule of Law and the
Inderprivilieged in Latin America”, realizada em 9-11 de
novembro de 1996, na Universidade de Notre Dame, assim
como o quarto programa annual do Projeto América Latina
200, patrocinado por Helen Kellogg Institute for
International Studies, com a cooperação e apoio da The
Coca-Cola Company, publicado em Andréas Feldman &
Carlos Guevara-Mann, The
Rule od Law and Underprivileged in Latin America, nº
27 (Kellogg Institute, Fall, 1996).
4
Agnes Heller, On Formal Democracy, in CIVIL SOCIETY AND ITS STATE, supra note 1,
at 109-45.
4
Tradução
de Amélia Alves / revisão não realizada pelo autor.
**Professor
Titular de Ciência Política,
Coordenador no Núcleo
de Estudos da Violência
da Cátedra de Direitos
Humanos da UNESCO, da
Universidade de São Paulo
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