|
Programa
Nacional de Direitos
Humanos:
continuidade
ou mudança no
tratamento dos Direitos
Humanos no Brasil?
RESUMO INDICATIVO
Analisa a
natureza, origem e importância do Programa Nacional de
Direitos Humanos - PNDH, elaborado pelo governo federal, em
parceria com organizações não-governamentais de direitos
humanos, identificando elementos de continuidade e de mudança
no tratamento desses direitos nas décadas de oitenta e
noventa no Brasil. Com base numa análise dos antecedentes,
elaboração e conteúdo do PNDH, o estudo mostra que o
programa não só reflete uma mudança do posicionamento do
governo federal e das organizações não-governamentais com
relação ao problema das violações de direitos humanos no
Brasil, como contribui para isso, num contexto de transição
do autoritarismo para a democracia e de internacionalização
da política e da economia brasileira. Mais especificamente,
mostra que, nessa esfera, o governo federal e as organizações
não-governamentais substituíram a relação de antagonismo e
conflito, característica da década de setenta, por uma relação
de diálogo e cooperação na década de noventa. Apesar de o
PNDH ressaltar a importância da parceria entre o estado e a
sociedade para a proteção e promoção dos direitos humanos,
este artigo chama a atenção para o fato de que essa parceria
ainda está em processo de construção e não pode ser
considerada consolidada e institucionalizada no Brasil.
Até meados da década de 1980,
o governo federal se limitava a negar a existência de violações
dos direitos humanos, ou a negar a sua responsabilidade nessas
violações, atribuindo-as a problemas relacionados ao
subdesenvolvimento do país e, nas décadas de sessenta e
setenta, a problemas relacionados à guerra suja entre
defensores e adversários do regime autoritário que se
instalou no país em 1964. Além disso, em alguns casos, o
governo federal simplesmente atribuía aos governos estaduais
a responsabilidade por violações dos direitos humanos. As
organizações não-governamentais se limitavam a criticar e
atacar o governo federal e os governos estaduais,
responsabilizando-os pelas violações dos direitos humanos no
país. Prevalecia então uma situação de conflito
radicalizado e quase impossível cooperação entre o governo
federal e organizações não-governamentais para proteção e
promoção dos direitos humanos.
A partir de 1985, e mais
claramente na década de 1990, inicia-se um processo de diálogo
entre o governo federal e organizações não-governamentais
na busca de soluções para o problema da criminalidade
violenta e da impunidade nas áreas rurais e nos grandes
centros urbanos do país. Esse processo levou a uma cooperação
entre o governo federal e organizações não-governamentais
na formulação de políticas de proteção e promoção dos
direitos humanos no Brasil. Professores, pesquisadores,
especialistas e ativistas na área de direitos humanos
assumiram de maneira crescente, por iniciativa própria ou por
incentivo de terceiros, o papel de intermediários e
facilitadores do diálogo e da cooperação entre o governo
federal e organizações não-governamentais.
A transição para a democracia
e a internacionalização da política e da economia no
Brasil, ao mesmo tempo que contribuíram para mudar a natureza
das violações dos direitos humanos no Brasil, tornaram-nas
mais visíveis no país e no exterior e tornaram mais urgente
o trabalho de prevenção e punição dos responsáveis pelas
mesmas. Demandas por soluções para os problemas de direitos
humanos são crescentemente dirigidas ao governo federal e a
governos estaduais que muitas vezes estão, ainda que
bem-intencionados, despreparados ou mal preparados para a
formulação e implementação de políticas de direitos
humanos. Nesse contexto, as universidades, centros de pesquisa
e organizações não-governamentais, nacionais e
internacionais, têm assumido um papel central na formulação
e implementação de políticas de direitos humanos,
fornecendo-lhes o conhecimento técnico e o apoio político
necessários para a adoção de medidas visando à defesa dos
direitos humanos no país.
Este texto está organizado em
três partes, além desta introdução e da conclusão. Na
primeira parte, o texto analisa os antecedentes do PNDH. Na
segunda parte, analisa o processo de elaboração do programa.
Na terceira parte, analisa o pré-projeto do PNDH e o PNDH. Na
conclusão, o texto trata da importância do PNDH do ponto de
vista do tratamento dos problemas dos direitos humanos, do
relacionamento entre o governo federal e as organizações não-governamentais
e da consolidação do Estado de Direito e do regime democrático
no Brasil.
ANTECEDENTES DO PNDH
No Brasil, vários grupos e
organizações, preocupados em proteger e promover os direitos
humanos, surgiram durante o período de autoritarismo, mas
sempre foram excluídos ou marginalizados do processo político.
Antes da transição para a democracia na década de 1980, a
defesa dos direitos humanos nunca tinha sido um objetivo
importante do Estado e dos dirigentes políticos brasileiros,
sendo tratada quase sempre como um objetivo de esquerdistas,
subversivos, ou como um luxo dos países desenvolvidos.
Após a Independência em 1822,
um dos principais objetivos dos dirigentes políticos
brasileiros foi a constituição e consolidação de um estado
nacional. A partir da constituição da Primeira República em
1889, e principalmente da Revolução de 1930, o
desenvolvimento econômico, em particular a industrialização,
assume grande importância entre os objetivos dos dirigentes
políticos. O estado de direito, a democracia e os direitos
humanos sempre foram objetivos menores, subordinados aos
objetivos maiores da defesa do estado nacional e da promoção
do desenvolvimento econômico. Não é por acaso que o binômio
"ordem e progresso", substituído na década de
sessenta pelo binômio "segurança e
desenvolvimento", e não o binômio "democracia e
direitos humanos", orientaram e justificaram as políticas
e as ações não apenas dos governos, mas também da maioria
das oposições até a década de 1980.
O que aconteceu no Brasil na década
de 1980 e, principalmente, na década de 1990, foi a
progressiva inclusão da defesa da democracia e dos direitos
humanos, cuja proteção passou a ser considerada essencial
para a consolidação da democracia, entre os principais
objetivos do Estado e dos dirigentes políticos brasileiros.
A promulgação da Constituição
Federal de 1988 pode ser considerada o marco final do processo
de instalação da democracia e o marco inicial do processo de
sua consolidação no Brasil. Essa Constituição Federal, a
oitava Constituição brasileira, estabelece expressamente,
pela primeira vez na história constitucional do país, que o
Brasil é um Estado Democrático de Direito que tem, como
fundamento, a cidadania e a dignidade da pessoa humana e que
se rege nas relações internacionais pelo princípio da
prevalência dos direitos humanos (art. 2º, incisos II e III,
e art. 4º, inciso II). Esses dispositivos introduzidos no
texto constitucional demonstram e reforçam a existência de
um compromisso nacional com a proteção e promoção dos
direitos humanos, fato inédito e de grande importância na
história política brasileira.
Ao anunciar a intenção do
governo federal de elaborar o Programa Nacional de Direitos
Humanos, em discurso no dia 7/9/95, o Presidente Fernando
Henrique declarou expressamente: E agora, que nós estamos
nos aproximando do século XXI, essa luta pela liberdade e
pela democracia tem um nome específico: chama-se direitos
humanos. Esse é o novo nome da luta pela liberdade e pela
democracia. E nesta data simbólica do Brasil, nós estamos
assistindo também a esta vontade do nosso povo, de não
apenas falar de direitos humanos, mas também de garantir a
sua proteção.(1) Essa afirmação da importância da
defesa dos direitos humanos pela mais alta autoridade política
do país reflete e reforça a importância adquirida pela
questão dos direitos humanos no Brasil.
Muitos analistas atribuem a
importância dedicada à defesa dos direitos humanos no
Brasil, na última década, ao fim da guerra suja, à
desradicalização dos conflitos ideológicos, ao avanço do
processo de desenvolvimento econômico e social e às pressões
internacionais em favor dos direitos humanos. Com certeza
esses fatores são importantes, mas é inegável que um fator
crucial foi a indignação pública e a mobilização da
sociedade civil causada pelas violações de direitos humanos
ocorridas durante o regime autoritário nas décadas de
sessenta e setenta, que incluíram a tortura, assassinato e
desaparecimento de prisioneiros políticos e de oponentes do
regime. Essa mobilização, ainda incipiente nas décadas de
sessenta e setenta, teve continuidade depois da transição
para a democracia, em resposta às violações dos direitos
humanos e à impunidade dos responsáveis por elas na décadas
de oitenta e noventa.
Depois da transição para o
regime democrático, houve uma mudança no tipo de violações
de direitos humanos, mas não houve uma diminuição em seu número
e gravidade. Ao contrário, em muitas áreas, o número e a
gravidade aumentaram. A lista dos casos mais graves é
conhecida: Carandiru, Candelária, Vigário Geral, Nova Brasília,
Corumbiara e Eldorado dos Carajás, além de chacinas quase
semanais nos grandes centros urbanos e nas áreas de conflito
rural e das violências cotidianas nas ruas em que passamos e
nas casas em que moramos. Entre os principais tipos de violações
dos direitos humanos existentes hoje no Brasil, encontra-se o
assassinato de crianças e adolescentes, trabalhadores e líderes
sindicais em áreas rurais, homossexuais, pessoas condenadas
ou simplesmente suspeitas da prática de crimes, muitas vezes
cometido por policiais em serviço e por serviços de segurança
ilegais e grupos de extermínio dos quais fazem parte
policiais; o trabalho forçado de crianças, adolescentes,
migrantes e estrangeiros e a falta de acesso à justiça por
parte da maioria da população.(2)
A princípio, muitos esperavam
que a instalação de um regime democrático fosse suficiente
para limitar a incidência e o impacto das violações dos
direitos humanos e da impunidade. Logo ficou claro,
entretanto, que a transição para a democracia diminuiu a
incidência de um tipo de violações dos direitos humanos,
aquelas cometidas contra adversários políticos, mas não
diminuiu a incidência de violações de direitos humanos
cometidas contra os cidadãos comuns, em particular, contra
aqueles dos grupos mais vulneráveis da sociedade. Além
disso, na década de oitenta, o agravamento da crise fiscal e
administrativa do estado brasileiro, nas esferas federal e
estadual, ao mesmo tempo em que aumentava o problema do tráfico
de drogas, do contrabando de armas e do crime organizado no
Brasil, afetou negativamente a capacidade do Estado de
garantir a segurança dos cidadãos e contribuiu para agravar
o problema das violações dos direitos humanos em muitas regiões
do país.
No que se refere à proteção
do direito humano mais fundamental, o direito à vida, houve
um sensível agravamento desse problema no país e em quase
todos os estados. Segundo dados do Sistema de Informação de
Mortalidade, do Ministério da Saúde, e projeções de população
residente do Anuário Estatístico de 1992, do IBGE, coletados
pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos, a taxa de homicídios
por cem mil habitantes no Brasil passou de 12,3 em 1980 para
21,3 em 1990.(3) Para efeito de comparação, a taxa de homicídios
por número de habitantes nos Estados Unidos foi de 9/100.000
e do Canadá 2/100.000 em 1988.(4)
Segundo os dados do Movimento
Nacional de Direitos Humanos, nos estados de São Paulo e Rio
de Janeiro, registraram-se aumentos de 15,9/100 mil habitantes
e 21,4/100 mil habitantes em 1981 para 28,2/100 mil habitantes
e 50,4/100 mil habitantes em 1990. Na cidade de São Paulo,
houve um aumento de 20,2/100 mil habitantes para 50,4/100 mil
habitantes, enquanto na cidade do Rio de Janeiro houve um
pequeno decréscimo de 36,1/100 mil habitantes para 35,1/100
mil habitantes. Em Rondônia e Roraima, estados marcados por
conflitos rurais, registraram-se aumentos nas taxas de homicídios
de 22,9/100 mil habitantes e 18,4/100 mil habitantes, em 1981,
para 57,6/100 mil habitantes e 100/100 mil habitantes, em
1991.(5)
Aos poucos, ficou claro que a
transição para a democracia era necessária, mas não
suficiente, para limitar a incidência de violações dos
direitos humanos e que a continuidade e o agravamento dessas
violações num contexto de crise e reforma do Estado ameaçava
a confiança da população no Estado e nos dirigentes políticos
e poderia ameaçar a consolidação do regime democrático no
país. Esta dependia da formulação e implementação de políticas
e programas para proteção dos direitos humanos.
Nesse sentido, no Governo José
Sarney, o Ministério da Justiça lançou um mutirão contra a
violência proposto pela Comissão Teotônio Vilela e criou o
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM, criado pela
Lei n. 7.353/85). Além disso, na área internacional, o
Brasil ratificou a Convenção contra a Tortura e Outros
Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes e a
Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, em
1989.
No Governo Fernando Collor de
Mello, foi desenvolvido o "Programa de Combate à Violência
contra Crianças e Adolescentes" e foi criado o Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA,
criado pela Lei n. 8.242/91, instalado em 16/12/92 e com
regimento interno aprovado em 5/7/93). O Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher teve seu regimento interno alterado pela
Portaria Ministerial n. 375/91. O Ministério da Justiça
criou o Departamento de Assuntos da Cidadania (DEASC, criado
pelo Decreto n. 99.244/90), transformado posteriormente em
Secretaria da Cidadania, com uma Divisão de Direitos Humanos.
Na área internacional, o Brasil ratificou a Convenção sobre
os Direitos da Criança, em 1990. Também ratificou o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos, o Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e
a Convenção Interamericana de Direitos Humanos em 1992.
No Governo Itamar Franco, o
Ministério das Relações Exteriores, dirigido por Fernando
Henrique Cardoso, organizou, em maio de 1993, um seminário
para preparar uma agenda brasileira para a Conferência
Mundial de Direitos Humanos, que se realizou em Viena, em
junho de 1993.
O Brasil apoiou a Declaração
e o Programa de Ação de Viena, adotados em 25/6/93, que
recomendavam aos estados e governos a formulação de
programas nacionais para a proteção e promoção dos
direitos humanos.(6) Após a Conferência de Viena, o Ministério
da Justiça convocou organizações da sociedade civil para
elaborar uma Agenda Nacional de Direitos Humanos e propor
medidas de incentivo à cidadania e de combate à violência e
à criminalidade. Dessas reuniões resultou um Programa
Nacional de Cidadania e Combate à Violência.(7)
Na Câmara dos Deputados, de
1992 a 1994, foram instaladas quatro comissões parlamentares
de inquérito para investigar violações de direitos humanos:
duas sobre violência rural, uma sobre violência contra a
mulher e uma sobre exploração e prostituição
infanto-juvenil.(8)
Em março de 1995, foi
instalada, na Câmara dos Deputados, a Comissão de Direitos
Humanos, uma comissão permanente para tratar dessas questões.
Além disso, comissões permanentes de mesma natureza foram
instaladas nas assembléias legislativas e câmaras municipais
de vários estados, incluindo Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso do Sul, Acre,
Amazonas, Ceará, Bahia, Pará, Pernambuco e Paraíba.(9)
Em 1995, o Governo Fernando
Henrique Cardoso propôs e o Congresso Nacional aprovou uma
lei reconhecendo o falecimento e a responsabilidade da União
pela morte de 136 pessoas desaparecidas quando estavam sob
custódia das forças de segurança durante o regime autoritário
e criando uma comissão para investigar a responsabilidade da
União pela morte de outras pessoas nas mesmas condições.
No discurso de 7/9/95, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso anunciou a intenção do
governo brasileiro de elaborar um plano nacional de direitos
humanos.(10)
Para coordenar os trabalhos de
elaboração do plano, o Ministério da Justiça criou a
Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos - CPNDH,
dirigida pelo chefe de gabinete do Ministério, José Gregori.
Ao invés de convocar um grupo de juristas e técnicos para
essa tarefa, a CPNDH estabeleceu um convênio com o Núcleo de
Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (NEV-USP)
para, sob a direção e supervisão de seu coordenador científico,
Paulo Sérgio Pinheiro, prestar assessoria na elaboração do
PNDH.
A assessoria do NEV-USP,
segundo o convênio, deveria incluir a realização de
pesquisas, a organização de encontros e seminários com
entidades de direitos humanos e a elaboração de um pré-projeto
do PNDH. Ao invés de elaborar e apresentar um plano à
sociedade civil, o governo federal procurou estabelecer com
ela uma parceria na elaboração de um programa, ciente de que
isso poderia oferecer bases mais seguras para a formulação e
implementação de políticas públicas de promoção e proteção
dos direitos humanos.
Até o final de 1995, apenas
dois países tinham elaborado e lançado planos nacionais
dessa natureza. A Austrália lançou seu plano de direitos
humanos, em 1994.(11) As Filipinas, em 1995.(12) O Brasil é o
terceiro país, sendo o primeiro na América Latina a fazê-lo.
A ELABORAÇÃO DO PNDH
A partir de outubro de 1995, o
NEV-USP desenvolveu um amplo trabalho de pesquisa e análise
da bibliografia nacional e internacional na área de direitos
humanos e de documentos produzidos por organizações
nacionais e estrangeiras, governamentais e não-governamentais,
e realizou entrevistas com pessoas atuando na área, a fim de
recolher subsídios para a elaboração de um pré-projeto do
PNDH. Paralelamente, o NEV-USP organizou três seminários
para discussão de uma série de propostas de ações
governamentais que poderiam constar do pré-projeto, dos quais
participaram autoridades federais, estaduais e municipais, do
Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público,
lideranças da sociedade civil, representantes de organizações
não-governamentais, pesquisadores e especialistas ligados à
área.
O primeiro aconteceu em São
Paulo, no Parlamento Latino-Americano, no dia 27/11/95, com a
presença de 76 pessoas. Foi organizado em torno de quatro
painéis: Sociedade Civil e a Agenda de Direitos Humanos; Violência
e Discriminação; Violência, Criminalidade e Direitos; Violência,
Crime e Impunidade.(13)
O segundo foi no Rio de
Janeiro, com a colaboração do programa de Estudos da Violência
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), na Capela
Ecumênica da UERJ, no dia 29/11/95, com a presença de 64
pessoas. Foi organizado em torno de quatro painéis temáticos:
Sociedade Civil e Agenda Nacional de Direitos Humanos; Segurança
Pública e Direitos Civis; Violência, Insegurança e Gênero;
Discriminação e Vitimização.(14)
O terceiro seminário aconteceu
em Recife, com a colaboração do Gabinete de Assessoria Jurídica
às Organizações Populares - GAJOP, no Plaza Hotel, com a
presença de 47 pessoas. Foi organizado em torno de quatro
painéis: Violência Rural, Pobreza e Direitos Humanos; Formação
de uma Cultura de Direitos Humanos; Sociedade Civil e Agenda
Nacional de Direitos Humanos.(15)
Logo após esses eventos, no
dia 7/12/95, o NEV-USP apresentou ao Ministério da Justiça o
Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos, que
incluía um levantamento da legislação brasileira e das políticas
governamentais na área dos direitos humanos, um diagnóstico
dos problemas ainda existentes no país nessa área e uma série
de propostas de ações governamentais de curto, médio e
longo prazo(16) que, na sua maioria, refletem um amplo
consenso entre as entidades brasileiras e estrangeiras atuando
no Brasil sobre as medidas que são necessárias para proteção
e promoção dos direitos humanos no país. O pré-projeto dá
grande ênfase à necessidade de proteger e promover os
direitos civis e políticos de todos os indivíduos e grupos
da sociedade, sem ignorar ou minimizar a importância dos
direitos econômicos, sociais e culturais, e à necessidade de
acabar com a impunidade dos responsáveis por violações dos
direitos humanos que ainda existem no país.
Em janeiro e fevereiro de 1996,
o pré-projeto foi examinado e revisado pelo Ministério da
Justiça, com a colaboração do NEV-USP, sendo produzida uma
versão revisada do texto das propostas de ações
governamentais nele incluídas.
Em fevereiro e março, o
NEV-USP organizou o seminário "Proteção dos Direitos
Humanos e Consolidação da Democracia", com sessões em
Belém-PA e Porto Alegre-RS, durante o qual se discutiram as
propostas contidas no texto revisado. O NEV-USP também ajudou
a organizar um seminário em Natal-RN para discussão dessas
propostas.(17)
O primeiro foi realizado em Belém-PA,
com a colaboração do Grupo de Estudos e Pesquisas Eneida de
Moraes e do Grupo de Estudos da Violência da Universidade
Federal do Pará - UFPA, na sede do Banco da Amazônia SA, no
dia 26/2/96, com a presença de 57 pessoas. Foi organizado em
torno de três painéis: Direitos Humanos, Violência e
Impunidade; Formação da Cidadania, Monitoramento e Fiscalização
de Direitos Humanos; e Amazônia pede Passagem para os
Direitos Humanos.
O segundo, realizado em Porto
Alegre-RS, com a colaboração do Themis — Assessoria Jurídica
e Estudos de Gênero, teve o apoio da Comissão de Direitos
Humanos da Assembléia Legislativa do RS, na Assembléia
Legislativa do Rio Grande do Sul, no dia 29/2/96, e contou com
a presença de 52 pessoas. Foi desenvolvido em torno de três
painéis: O Programa Nacional de Direitos Humanos: Políticas
de Direitos Humanos no Brasil; Políticas de Direitos Humanos
das Organizações Governamentais; e Políticas de Direitos
Humanos das Organizações Não-Governamentais.
O seminário em Natal-RN foi
realizado em colaboração com o Centro de Direitos Humanos e
Memória Popular, na Assembléia Legislativa e na Escola Técnica
Federal, no dia 16/3/96, com a participação de 53
pessoas.(18)
Após esses encontros, o
NEV-USP e a CPNDH-MJ reelaboraram o pré-projeto do PNDH,
incorporando sugestões e propostas obtidas junto ao Ministério
da Justiça e às entidades e pessoas que deles participaram
em Belém, Porto Alegre e Natal.
Em 25/3/96, o Ministro Nelson
Jobim fez uma apresentação do pré-projeto do PNDH na sessão
de abertura da 52ª Reunião da Comissão de Direitos Humanos
da ONU, em Genebra, na Suíça, divulgando uma versão
sintetizada do que incluía o preâmbulo, a introdução e o
conjunto de propostas de ações governamentais. O ministro
anunciou a intenção do governo federal de lançar o PNDH no
dia 13/5/96.
Na primeira semana de abril,
essa versão foi enviada a diversos ministérios do governo
federal para que eles se manifestassem sobre as propostas
contidas no pré-projeto relacionadas às suas áreas de atuação.
Nos dias 26 e 27/4/96, a Comissão
de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados realizou a
Primeira Conferência Nacional de Direitos Humanos, em Brasília.
Essa conferência, organizada em colaboração com o Fórum
das Comissões Legislativas de Direitos Humanos, Comissão de
Direitos Humanos da OAB, Conferência Nacional de Direitos
Humanos, Federação Nacional de Jornalistas, Movimento
Nacional Direitos Humanos, Instituto de Estudos Sócio-Econômicos
e Conselho Indigenista Missionário, discutiu a mesma versão
sintetizada enviada aos ministérios do governo federal. A
conferência foi organizada em torno de oito grupos temáticos
— crianças e adolescentes; justiça; segurança pública,
neoliberalismo; sistema penitenciário; segmentos vulneráveis;
reforma agrária e reforma urbana; meios de comunicação que
apresentaram sugestões e propostas posteriormente
encaminhadas ao governo federal para serem analisadas e
incorporadas ao programa.(19)
Com base nas sugestões
enviadas à CPNDH pelos ministérios do governo federal e pela
Primeira Conferência Nacional de Direitos Humanos, foi
elaborada a versão definitiva do Programa Nacional de
Direitos Humanos, lançado no dia 13/5/96.(20)
O PRÉ-PROJETO E O PNDH
O Pré-Projeto do Programa de
Direitos Humanos, elaborado pelo NEV-USP e pela CPNDH-MJ, está
dividido em cinco partes principais, além do preâmbulo e
introdução:(21)
• Políticas Públicas para
Proteção e Promoção dos Direitos Humanos (incluindo a
proteção aos direitos à vida, à liberdade e à igualdade
perante a lei);
• Educação e Cidadania:
Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos;
• Políticas Internacionais
para Promoção dos Direitos Humanos;
• Implementação e
Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos;
• Propostas de Ações
Governamentais.
Como na primeira versão
apresentada pelo NEV-USP ao Ministério da Justiça em
dezembro, o Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos
Humanos inclui um levantamento da legislação brasileira e
das políticas governamentais na área dos direitos humanos,
um diagnóstico dos problemas ainda existentes no país nessa
área e uma série de propostas de ações governamentais de
curto, médio e longo prazo. Entretanto, a estrutura e o texto
da primeira versão foram modificados de maneira significativa
para melhor adequá-los às propostas das entidades de
direitos humanos.(22)
Na primeira parte, o pré-projeto
descreve a legislação brasileira e as políticas
governamentais para proteção do direito à vida e à
integridade física, à liberdade e à igualdade perante a lei
e identifica os principais problemas de direitos humanos
nessas áreas. Essa parte focaliza principalmente a questão
dos homicídios, desaparecimentos, tortura, violência contra
mulheres, crianças e adolescentes, violência no campo e no
trânsito, trabalho forçado, principalmente envolvendo crianças,
adolescentes, estrangeiros e migrantes, discriminação e
acesso desigual à justiça.
Na segunda parte, o pré-projeto
trata da atuação das organizações da sociedade civil na
formação de um movimento de direitos humanos e identifica os
problemas que ainda existem para a criação e consolidação
de uma cultura de direitos humanos no Brasil.
Na terceira parte, o pré-projeto
cuida dos tratados internacionais de direitos humanos
ratificados e não-ratificados pelo Brasil, bem como o
problema da implementação desses tratados.
Na quarta parte, o pré-projeto
cuida da questão da implementação e do monitoramento do
Programa Nacional de Direitos Humanos, questão crucial na
elaboração do Programa para que o mesmo seja efetivamente
implementado e não se transforme em um programa governamental
que não produza resultados ou cujos resultados sejam
diferentes ou muito aquém dos esperados.
Finalmente, o pré-projeto
apresenta um conjunto de propostas para promoção e proteção
dos direitos, nas quatro áreas mencionadas acima, incluindo
propostas de caráter legislativo, administrativo e político-cultural.
O Programa Nacional de Direitos
Humanos lançado pelo governo federal é uma versão abreviada
e revisada do pré-projeto do PNDH. Inclui um prefácio do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, um texto introdutório e
um conjunto de propostas de ações governamentais para proteção
e promoção dos direitos humanos, organizado em quatro
grandes blocos(23):
• Políticas Públicas para
Proteção e Promoção dos Direitos Humanos (incluindo a
proteção do direito à vida, liberdade e igualdade perante a
lei).
• Educação e Cidadania:
Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos.
• Políticas Internacionais
para Promoção dos Direitos Humanos.
• Implementação e
Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos.
No texto do PNDH, o governo
federal eliminou a análise da legislação e políticas
governamentais, bem como dos problemas ainda existentes no país
na área de direitos humanos, ressaltando e chamando a atenção
para as propostas de ações governamentais que constituem o
programa, as quais dizem respeito tanto ao fortalecimento de ações
governamentais em curso quanto ao desenvolvimento de novas ações.
O conjunto de propostas do PNDH é praticamente igual ao
conjunto de propostas do pré-projeto, com duas diferenças
significativas. A primeira diz respeito à inclusão no PNDH
da proposta, importante para a implementação do programa, de
"Criar um Cadastro Federal de Inadimplentes Sociais, que
relacione os estados e municípios que não cumpram obrigações
mínimas de proteção e promoção dos direitos humanos, com
vistas a evitar o repasse de recursos, subsídios ou
favorecimentos a esses inadimplentes". A segunda diz
respeito à exclusão do PNDH da proposta de "submeter ao
Congresso Nacional a proposta de reconhecimento da jurisdição
da Corte Interamericana de Direitos Humanos".
Tanto no pré-projeto quanto no
PNDH, é visível a prioridade atribuída à proteção e
promoção dos direitos civis de todos os cidadãos, em
particular do direito à vida e à segurança pessoal, e ao
fim da impunidade dos responsáveis por violações dos
direitos humanos, sem dissociar a luta pela proteção destes
da luta pela proteção dos direitos políticos, sociais, econômicos
e culturais. A proteção dos direitos civis de todos os cidadãos
é vista como fator crucial para fortalecer a luta pela proteção
dos outros direitos. Além disso, a modéstia na definição
do tipo de direito a ser prioritariamente protegido permite
que o programa seja ambicioso na inclusão da proteção dos
direitos humanos de todas as pessoas e grupos entre os seus
objetivos, sem se transformar num programa utópico ou numa
simples carta de intenções. Também é visível a importância
atribuída ao desenvolvimento de uma cultura de direitos
humanos e da cooperação internacional na luta pela proteção
e promoção desses direitos no país.
CONCLUSÃO
O Programa Nacional de Direitos
Humanos enfatiza a importância do compromisso do Estado e da
sociedade com a proteção e promoção dos direitos humanos e
do estabelecimento de uma parceria entre o Estado e a
sociedade para aumentar o grau de respeito aos direitos
humanos no Brasil. O avanço no processo de criação dessa
parceria, principalmente por meio da realização de seminários
regionais, foi um dos principais resultados do processo de
elaboração do PNDH, ao lado da formulação de um conjunto
de propostas de ações governamentais para limitar a incidência
e o impacto das violações dos direitos humanos e da
impunidade no Brasil.
O PNDH também deixa claro que
os problemas na área de direitos humanos no Brasil são
muitos e de difícil resolução e que a consolidação e
expansão dessa parceria entre o Estado e a sociedade, na fase
de implementação do programa, é necessária não apenas
para seu sucesso, mas também para a consolidação da
democracia no país.
Muitas pessoas e grupos não
acreditam que o Programa Nacional de Direitos Humanos possa
ser algo mais que uma carta de intenções ou um programa
"para inglês ver". Mas ninguém duvida de que uma
parceria entre o Estado e a sociedade pode contribuir de
maneira decisiva para a implementação do programa. Um papel
fundamental será desempenhado pelos governos estaduais e
municipais, que até agora estão menos engajados na proteção
e promoção dos direitos humanos do que o governo federal e
as organizações não-governamentais. Nesse sentido, um dos
principais desafios do governo federal e das organizações não-governamentais
será obter o apoio dos governos estaduais e municipais para o
programa.
Para isso, conta-se não apenas
com o idealismo dos governadores e prefeitos, mas também com
dois dispositivos do Programa Nacional de Direitos Humanos que
tratam da concessão, por parte do governo federal, de
incentivos aos estados e municípios que implementarem medidas
favoráveis aos direitos humanos e da retenção, também por
parte do governo federal, de recursos, subsídios ou
favorecimentos aos estados e municípios que não o fizerem.
Da implementação desses dois dispositivos dependerá, em
grande parte, a integração dos governos estaduais e
municipais na parceria entre Estado e sociedade para proteção
e promoção dos direitos humanos e o sucesso do Programa
Nacional de Direitos Humanos.
Entretanto, é preciso ter
claro que essa parceria entre o Estado e a sociedade ainda está
em processo de construção e não pode ser considerada
institucionalizada. É preciso enfatizar também que a proteção
e promoção dos direitos humanos em qualquer país depende não
apenas da vontade política do governo federal, dos governos
estaduais e municipais e da sociedade civil, mas também, e
principalmente, da institucionalização de mecanismos de
resolução de conflitos sem o recurso à violência ilegal e
de proteção e promoção dos direitos civis, políticos,
sociais, econômicos e culturais de todos os cidadãos. Essa
institucionalização passa necessariamente pela elaboração
de legislação constitucional e ordinária, como aconteceu no
Brasil com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e
com mudanças na legislação ordinária, mas não se limita a
ela. Regras e práticas formais que desincentivam a violência
ilegal muitas vezes são subvertidas e enfraquecidas, ao invés
de subverterem e enfraquecerem regras e práticas informais
que incentivam a violência ilegal nos processos de resolução
de conflitos. No processo de institucionalização dessa
parceria para a proteção e promoção dos direitos dos cidadãos,
é preciso dar atenção especial para as regras e práticas
informais que têm incentivado a violência ilegal no Brasil e
cuja mudança é ainda mais difícil que mudanças no texto
constitucional e na legislação. É necessário, como sugere
o próprio PNDH, dar uma atenção especial à educação da
população e, em particular, dos dirigentes políticos e
funcionários públicos civis e militares, para a democracia e
para os direitos humanos.
A elaboração e o lançamento
do PNDH mostram que a preocupação com os direitos humanos e
o movimento em favor da proteção e da promoção dos
direitos humanos de todos os cidadãos já é uma realidade no
Brasil, não apenas na sociedade civil, mas também nos
governos estaduais e no governo federal. Esse movimento é
ainda incipiente e tem uma capacidade de organização,
mobilização e legitimação ainda limitada, principalmente
se comparado aos movimentos em favor dos direitos humanos na
Europa e na América do Norte. Entretanto, é um movimento
que, iniciado na década de setenta, já acumulou cerca de
vinte anos de experiência na defesa dos mais variados tipos
de direitos humanos e já conseguiu legitimar-se como ator político
perante a comunidade nacional e internacional. Esse movimento
já conseguiu mudanças significativas na legislação
constitucional e ordinária, mas ainda não conseguiu promover
mudanças significativas nas regras e práticas informais que
têm regulado, muitas vezes mais do que as formais, os
processos de resolução de conflitos na sociedade brasileira.
A continuidade de regras e práticas informais que incentivam,
ou pelo menos não desincentivam, o uso da violência ilegal
na resolução de conflitos, pode ser considerada um dos
principais obstáculos à proteção e promoção dos direitos
humanos e à consolidação da democracia no Brasil, ao lado
das graves desigualdades sociais, econômicas e culturais que
reforçam e são reforçadas por essas regras e práticas.
REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
1 Brasil. Presidência da República,
Governo Fernando Henrique Cardoso. 1995. Direitos Humanos:
Novo Nome da Liberdade e da Democracia. Brasília: Presidência
da República, Secretaria de Comunicação Social, Ministério
da Justiça e Ministério das Relações Exteriores.
2 Núcleo de Estudos da Violência
da Universidade de São Paulo e Comissão Teotônio Vilela.
1994. Os Direitos Humanos no Brasil . São Paulo: NEV/CTV.
Idem, Os Direitos Humanos no Brasil 2. 1995. São
Paulo: NEV/CTV. Gilberto Dimenstein, Democracia em Pedaços:
Direitos Humanos no Brasil. São Paulo: Companhia das
Letras. Ver também relatórios da Anistia Internacional e da
Human Rights Watch/Américas sobre direitos humanos no Brasil.
3 Ratton Jr., José Luiz de
Amorim. 1996. Pensando o Crime: notas introdutórias sobre
homicídios e criminalidade (versão preliminar). Recife:
Movimento Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.
4 Centro de Estudos de Cultura
Contemporânea. 1996. Mapa de Risco da Violência: Cidade de São
Paulo. São Paulo: CEDEC.
5 Ver nota 4.
6 Reproduzidos em J.A. Lindgren
Alves. 1994. Os Direitos Humanos como Tema Global. São
Paulo: Perspectiva. Brasília: Fundação Alexandre Gusmão.
7 Brasil. Ministério da Justiça.
1993. Direitos Humanos: Boletim Informativo, 1:4. Brasília:
Imprensa Nacional. Centro Santo Dias de Direitos Humanos da
Arquidiocese de São Paulo. 1993. Agenda Nacional de
Direitos Humanos, in Direitos Humanos: Realidade e
Perspectivas: Caderno 1. São Paulo: Nuestra América
Editora e Vídeo.
8 Brasil. Câmara dos
Deputados. 1992. CPI destinada a investigar as origens,
causas e conseqüências da violência no campo brasileiro.
Relatório Final. Publicado no Diário do Congresso
Nacional de 19/5/92; Brasil, Câmara dos Deputados. 1994. CPI
destinada a continuar as investigações de crime de
pistolagem nas regiões Centro-Oeste e Norte, especialmente na
chamada área do Bico do Papagaio. Relatório Final. Publicado
no Diário do Congresso Nacional de 10/8/94; Brasil, Câmara
dos Deputados. 1993. CPI destinada a investigar a questão
da violência contra a mulher. Relatório Final. Publicado
no Diário do Congresso Nacional, 14/12/93; Brasil, Câmara
dos Deputados. 1994. CPI destinada a apurar
responsabilidades pela exploração e prostituição
infanto-junvenil. Relatório Final. Publicado no Diário
do Congresso Nacional, de 21/10/94.
9 Brasil. Câmara dos
Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1995. Os
Primeiros 60 Dias. Brasília: Comissão de Direitos
Humanos. Publicado em maio de 1995; Brasil, Câmara dos
Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1995. Relatório
Anual. Brasília: Comissão de Direitos Humanos. Publicado
em janeiro de 1996; Brasil, Câmara dos Deputados. 1995. II
Fórum Nacional de Comissões Legislativas de Direitos
Humanos: Documento Final. Brasília: Câmara dos
Deputados. Publicado em junho de 1995. A Comissão de Direitos
Humanos publica quinzenalmente um informativo divulgado por
fax e chamado DH FAX: Informativo da Comissão de Direitos
Humanos.
10 Ver nota 2. O Programa
Nacional de Direitos Humanos foi concebido inicialmente como
um "plano"e não como um "programa" de
direitos humanos. Entretanto, o governo decidiu formulá-lo,
anunciá-lo e implementá-lo como um "programa".
Essa mudança na denominação sinaliza a natureza flexível e
aberta a sugestões e propostas da sociedade no programa de
direitos humanos, diferenciando esse programa de
"planos" governamentais que, muitas vezes, no
Brasil, têm uma natureza rígida e fechada.
11 Austrália. 1994. National
Action Plan. Manuscript.
12 Philippines. Commission on
Human Rights and Inter-Agency Task Force on Strategic Planning
and Research for Human Rights Protection. 1995. Philippine
Human Rights Plan: 1996-200, A Call to National Action for
Advancement of Multi-Sectoral Human Rights Agenda.
Manuscript.
13 Brasil. Ministério da Justiça,
Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e
Universidade de São Paulo, Núcleo de Estudos da Violência.
1995. Workshops preparatórios para o Pré-Projeto do
Programa Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.
14 Idem.
15 Idem.
16 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria
do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São
Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1995. Direitos
Humanos: Direito de todos: Pré-Projeto do Plano Nacional de
Direitos Humanos. Manuscrito.
17 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria
do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São
Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1996. Workshop
Proteção dos Direitos Humanos e Consolidação da Democracia
no Brasil: O Papel do Estado e da Sociedade. Manuscrito.
18 Centro de Direitos Humanos e
Memória Popular. 1996. Seminário sobre o Plano Nacional
de Direitos Humanos. Manuscrito.
19 Brasil. Câmara dos
Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1996. Relatório: Conferência
Nacional de Direitos Humanos. Brasília, Câmara dos
Deputados, Comissão de Direitos Humanos.
20 Brasil. Presidência da República,
Governo Fernando Henrique Cardoso. 1996. Programa Nacional
de Direitos Humanos. Brasília: Presidência da República,
Secretaria de Comunicação Social, Ministério da Justiça.
21 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria
do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São
Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1996. Direitos
Humanos: Direitos de Todos: Pré-Projeto do Plano Nacional de
Direitos Humanos. Manuscrito.
22 A estrutura da primeira versão
do Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos incluía,
além da introdução, as seguintes partes: tratados
internacionais para proteção e promoção dos direitos
humanos; políticas públicas para proteção e promoção dos
direitos humanos (incluindo a proteção e promoção dos
direitos à igualdade perante a lei, à vida e à liberdade);
educação e cidadania: bases para uma cultura de direitos
humanos; propostas de ação governamental. Ver Ministério da
Justiça/Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos e
Universidade de São Paulo/Núcleo de Estudos da Violência.
1995. Direitos Humanos: Direito de Todos: Pré-Projeto do
Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito. Essa
primeira versão do pré-projeto foi revisada inúmeras vezes
pelo NEV-USP e pela CPNDH. A versão do pré-projeto citada na
nota 22 foi a última versão apresentada pelo NEV-USP à
CPNDH.
23 Ver nota 21.
Paulo de Mesquita Neto
é pesquisador Senior do Núcleo de Estudos da Violência da
Universidade de São Paulo. Professor Colaborador do
Departamento de Ciência Política da Universidade de São
Paulo.
|
