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Programa
Nacional de Direitos Humanos:

continuidade ou mudança no tratamento dos Direitos Humanos no Brasil?

 

RESUMO INDICATIVO

Analisa a natureza, origem e importância do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, elaborado pelo governo federal, em parceria com organizações não-governamentais de direitos humanos, identificando elementos de continuidade e de mudança no tratamento desses direitos nas décadas de oitenta e noventa no Brasil. Com base numa análise dos antecedentes, elaboração e conteúdo do PNDH, o estudo mostra que o programa não só reflete uma mudança do posicionamento do governo federal e das organizações não-governamentais com relação ao problema das violações de direitos humanos no Brasil, como contribui para isso, num contexto de transição do autoritarismo para a democracia e de internacionalização da política e da economia brasileira. Mais especificamente, mostra que, nessa esfera, o governo federal e as organizações não-governamentais substituíram a relação de antagonismo e conflito, característica da década de setenta, por uma relação de diálogo e cooperação na década de noventa. Apesar de o PNDH ressaltar a importância da parceria entre o estado e a sociedade para a proteção e promoção dos direitos humanos, este artigo chama a atenção para o fato de que essa parceria ainda está em processo de construção e não pode ser considerada consolidada e institucionalizada no Brasil.

Até meados da década de 1980, o governo federal se limitava a negar a existência de violações dos direitos humanos, ou a negar a sua responsabilidade nessas violações, atribuindo-as a problemas relacionados ao subdesenvolvimento do país e, nas décadas de sessenta e setenta, a problemas relacionados à guerra suja entre defensores e adversários do regime autoritário que se instalou no país em 1964. Além disso, em alguns casos, o governo federal simplesmente atribuía aos governos estaduais a responsabilidade por violações dos direitos humanos. As organizações não-governamentais se limitavam a criticar e atacar o governo federal e os governos estaduais, responsabilizando-os pelas violações dos direitos humanos no país. Prevalecia então uma situação de conflito radicalizado e quase impossível cooperação entre o governo federal e organizações não-governamentais para proteção e promoção dos direitos humanos.

A partir de 1985, e mais claramente na década de 1990, inicia-se um processo de diálogo entre o governo federal e organizações não-governamentais na busca de soluções para o problema da criminalidade violenta e da impunidade nas áreas rurais e nos grandes centros urbanos do país. Esse processo levou a uma cooperação entre o governo federal e organizações não-governamentais na formulação de políticas de proteção e promoção dos direitos humanos no Brasil. Professores, pesquisadores, especialistas e ativistas na área de direitos humanos assumiram de maneira crescente, por iniciativa própria ou por incentivo de terceiros, o papel de intermediários e facilitadores do diálogo e da cooperação entre o governo federal e organizações não-governamentais.

A transição para a democracia e a internacionalização da política e da economia no Brasil, ao mesmo tempo que contribuíram para mudar a natureza das violações dos direitos humanos no Brasil, tornaram-nas mais visíveis no país e no exterior e tornaram mais urgente o trabalho de prevenção e punição dos responsáveis pelas mesmas. Demandas por soluções para os problemas de direitos humanos são crescentemente dirigidas ao governo federal e a governos estaduais que muitas vezes estão, ainda que bem-intencionados, despreparados ou mal preparados para a formulação e implementação de políticas de direitos humanos. Nesse contexto, as universidades, centros de pesquisa e organizações não-governamentais, nacionais e internacionais, têm assumido um papel central na formulação e implementação de políticas de direitos humanos, fornecendo-lhes o conhecimento técnico e o apoio político necessários para a adoção de medidas visando à defesa dos direitos humanos no país.

Este texto está organizado em três partes, além desta introdução e da conclusão. Na primeira parte, o texto analisa os antecedentes do PNDH. Na segunda parte, analisa o processo de elaboração do programa. Na terceira parte, analisa o pré-projeto do PNDH e o PNDH. Na conclusão, o texto trata da importância do PNDH do ponto de vista do tratamento dos problemas dos direitos humanos, do relacionamento entre o governo federal e as organizações não-governamentais e da consolidação do Estado de Direito e do regime democrático no Brasil.

 

ANTECEDENTES DO PNDH

No Brasil, vários grupos e organizações, preocupados em proteger e promover os direitos humanos, surgiram durante o período de autoritarismo, mas sempre foram excluídos ou marginalizados do processo político. Antes da transição para a democracia na década de 1980, a defesa dos direitos humanos nunca tinha sido um objetivo importante do Estado e dos dirigentes políticos brasileiros, sendo tratada quase sempre como um objetivo de esquerdistas, subversivos, ou como um luxo dos países desenvolvidos.

Após a Independência em 1822, um dos principais objetivos dos dirigentes políticos brasileiros foi a constituição e consolidação de um estado nacional. A partir da constituição da Primeira República em 1889, e principalmente da Revolução de 1930, o desenvolvimento econômico, em particular a industrialização, assume grande importância entre os objetivos dos dirigentes políticos. O estado de direito, a democracia e os direitos humanos sempre foram objetivos menores, subordinados aos objetivos maiores da defesa do estado nacional e da promoção do desenvolvimento econômico. Não é por acaso que o binômio "ordem e progresso", substituído na década de sessenta pelo binômio "segurança e desenvolvimento", e não o binômio "democracia e direitos humanos", orientaram e justificaram as políticas e as ações não apenas dos governos, mas também da maioria das oposições até a década de 1980.

O que aconteceu no Brasil na década de 1980 e, principalmente, na década de 1990, foi a progressiva inclusão da defesa da democracia e dos direitos humanos, cuja proteção passou a ser considerada essencial para a consolidação da democracia, entre os principais objetivos do Estado e dos dirigentes políticos brasileiros.

A promulgação da Constituição Federal de 1988 pode ser considerada o marco final do processo de instalação da democracia e o marco inicial do processo de sua consolidação no Brasil. Essa Constituição Federal, a oitava Constituição brasileira, estabelece expressamente, pela primeira vez na história constitucional do país, que o Brasil é um Estado Democrático de Direito que tem, como fundamento, a cidadania e a dignidade da pessoa humana e que se rege nas relações internacionais pelo princípio da prevalência dos direitos humanos (art. 2º, incisos II e III, e art. 4º, inciso II). Esses dispositivos introduzidos no texto constitucional demonstram e reforçam a existência de um compromisso nacional com a proteção e promoção dos direitos humanos, fato inédito e de grande importância na história política brasileira.

Ao anunciar a intenção do governo federal de elaborar o Programa Nacional de Direitos Humanos, em discurso no dia 7/9/95, o Presidente Fernando Henrique declarou expressamente: E agora, que nós estamos nos aproximando do século XXI, essa luta pela liberdade e pela democracia tem um nome específico: chama-se direitos humanos. Esse é o novo nome da luta pela liberdade e pela democracia. E nesta data simbólica do Brasil, nós estamos assistindo também a esta vontade do nosso povo, de não apenas falar de direitos humanos, mas também de garantir a sua proteção.(1) Essa afirmação da importância da defesa dos direitos humanos pela mais alta autoridade política do país reflete e reforça a importância adquirida pela questão dos direitos humanos no Brasil.

Muitos analistas atribuem a importância dedicada à defesa dos direitos humanos no Brasil, na última década, ao fim da guerra suja, à desradicalização dos conflitos ideológicos, ao avanço do processo de desenvolvimento econômico e social e às pressões internacionais em favor dos direitos humanos. Com certeza esses fatores são importantes, mas é inegável que um fator crucial foi a indignação pública e a mobilização da sociedade civil causada pelas violações de direitos humanos ocorridas durante o regime autoritário nas décadas de sessenta e setenta, que incluíram a tortura, assassinato e desaparecimento de prisioneiros políticos e de oponentes do regime. Essa mobilização, ainda incipiente nas décadas de sessenta e setenta, teve continuidade depois da transição para a democracia, em resposta às violações dos direitos humanos e à impunidade dos responsáveis por elas na décadas de oitenta e noventa.

Depois da transição para o regime democrático, houve uma mudança no tipo de violações de direitos humanos, mas não houve uma diminuição em seu número e gravidade. Ao contrário, em muitas áreas, o número e a gravidade aumentaram. A lista dos casos mais graves é conhecida: Carandiru, Candelária, Vigário Geral, Nova Brasília, Corumbiara e Eldorado dos Carajás, além de chacinas quase semanais nos grandes centros urbanos e nas áreas de conflito rural e das violências cotidianas nas ruas em que passamos e nas casas em que moramos. Entre os principais tipos de violações dos direitos humanos existentes hoje no Brasil, encontra-se o assassinato de crianças e adolescentes, trabalhadores e líderes sindicais em áreas rurais, homossexuais, pessoas condenadas ou simplesmente suspeitas da prática de crimes, muitas vezes cometido por policiais em serviço e por serviços de segurança ilegais e grupos de extermínio dos quais fazem parte policiais; o trabalho forçado de crianças, adolescentes, migrantes e estrangeiros e a falta de acesso à justiça por parte da maioria da população.(2)

A princípio, muitos esperavam que a instalação de um regime democrático fosse suficiente para limitar a incidência e o impacto das violações dos direitos humanos e da impunidade. Logo ficou claro, entretanto, que a transição para a democracia diminuiu a incidência de um tipo de violações dos direitos humanos, aquelas cometidas contra adversários políticos, mas não diminuiu a incidência de violações de direitos humanos cometidas contra os cidadãos comuns, em particular, contra aqueles dos grupos mais vulneráveis da sociedade. Além disso, na década de oitenta, o agravamento da crise fiscal e administrativa do estado brasileiro, nas esferas federal e estadual, ao mesmo tempo em que aumentava o problema do tráfico de drogas, do contrabando de armas e do crime organizado no Brasil, afetou negativamente a capacidade do Estado de garantir a segurança dos cidadãos e contribuiu para agravar o problema das violações dos direitos humanos em muitas regiões do país.

No que se refere à proteção do direito humano mais fundamental, o direito à vida, houve um sensível agravamento desse problema no país e em quase todos os estados. Segundo dados do Sistema de Informação de Mortalidade, do Ministério da Saúde, e projeções de população residente do Anuário Estatístico de 1992, do IBGE, coletados pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos, a taxa de homicídios por cem mil habitantes no Brasil passou de 12,3 em 1980 para 21,3 em 1990.(3) Para efeito de comparação, a taxa de homicídios por número de habitantes nos Estados Unidos foi de 9/100.000 e do Canadá 2/100.000 em 1988.(4)

Segundo os dados do Movimento Nacional de Direitos Humanos, nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro, registraram-se aumentos de 15,9/100 mil habitantes e 21,4/100 mil habitantes em 1981 para 28,2/100 mil habitantes e 50,4/100 mil habitantes em 1990. Na cidade de São Paulo, houve um aumento de 20,2/100 mil habitantes para 50,4/100 mil habitantes, enquanto na cidade do Rio de Janeiro houve um pequeno decréscimo de 36,1/100 mil habitantes para 35,1/100 mil habitantes. Em Rondônia e Roraima, estados marcados por conflitos rurais, registraram-se aumentos nas taxas de homicídios de 22,9/100 mil habitantes e 18,4/100 mil habitantes, em 1981, para 57,6/100 mil habitantes e 100/100 mil habitantes, em 1991.(5)

Aos poucos, ficou claro que a transição para a democracia era necessária, mas não suficiente, para limitar a incidência de violações dos direitos humanos e que a continuidade e o agravamento dessas violações num contexto de crise e reforma do Estado ameaçava a confiança da população no Estado e nos dirigentes políticos e poderia ameaçar a consolidação do regime democrático no país. Esta dependia da formulação e implementação de políticas e programas para proteção dos direitos humanos.

Nesse sentido, no Governo José Sarney, o Ministério da Justiça lançou um mutirão contra a violência proposto pela Comissão Teotônio Vilela e criou o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM, criado pela Lei n. 7.353/85). Além disso, na área internacional, o Brasil ratificou a Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes e a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, em 1989.

No Governo Fernando Collor de Mello, foi desenvolvido o "Programa de Combate à Violência contra Crianças e Adolescentes" e foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA, criado pela Lei n. 8.242/91, instalado em 16/12/92 e com regimento interno aprovado em 5/7/93). O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher teve seu regimento interno alterado pela Portaria Ministerial n. 375/91. O Ministério da Justiça criou o Departamento de Assuntos da Cidadania (DEASC, criado pelo Decreto n. 99.244/90), transformado posteriormente em Secretaria da Cidadania, com uma Divisão de Direitos Humanos. Na área internacional, o Brasil ratificou a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990. Também ratificou o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção Interamericana de Direitos Humanos em 1992.

No Governo Itamar Franco, o Ministério das Relações Exteriores, dirigido por Fernando Henrique Cardoso, organizou, em maio de 1993, um seminário para preparar uma agenda brasileira para a Conferência Mundial de Direitos Humanos, que se realizou em Viena, em junho de 1993.

O Brasil apoiou a Declaração e o Programa de Ação de Viena, adotados em 25/6/93, que recomendavam aos estados e governos a formulação de programas nacionais para a proteção e promoção dos direitos humanos.(6) Após a Conferência de Viena, o Ministério da Justiça convocou organizações da sociedade civil para elaborar uma Agenda Nacional de Direitos Humanos e propor medidas de incentivo à cidadania e de combate à violência e à criminalidade. Dessas reuniões resultou um Programa Nacional de Cidadania e Combate à Violência.(7)

Na Câmara dos Deputados, de 1992 a 1994, foram instaladas quatro comissões parlamentares de inquérito para investigar violações de direitos humanos: duas sobre violência rural, uma sobre violência contra a mulher e uma sobre exploração e prostituição infanto-juvenil.(8)

Em março de 1995, foi instalada, na Câmara dos Deputados, a Comissão de Direitos Humanos, uma comissão permanente para tratar dessas questões. Além disso, comissões permanentes de mesma natureza foram instaladas nas assembléias legislativas e câmaras municipais de vários estados, incluindo Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso do Sul, Acre, Amazonas, Ceará, Bahia, Pará, Pernambuco e Paraíba.(9)

Em 1995, o Governo Fernando Henrique Cardoso propôs e o Congresso Nacional aprovou uma lei reconhecendo o falecimento e a responsabilidade da União pela morte de 136 pessoas desaparecidas quando estavam sob custódia das forças de segurança durante o regime autoritário e criando uma comissão para investigar a responsabilidade da União pela morte de outras pessoas nas mesmas condições.

No discurso de 7/9/95, o Presidente Fernando Henrique Cardoso anunciou a intenção do governo brasileiro de elaborar um plano nacional de direitos humanos.(10)

Para coordenar os trabalhos de elaboração do plano, o Ministério da Justiça criou a Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos - CPNDH, dirigida pelo chefe de gabinete do Ministério, José Gregori. Ao invés de convocar um grupo de juristas e técnicos para essa tarefa, a CPNDH estabeleceu um convênio com o Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (NEV-USP) para, sob a direção e supervisão de seu coordenador científico, Paulo Sérgio Pinheiro, prestar assessoria na elaboração do PNDH.

A assessoria do NEV-USP, segundo o convênio, deveria incluir a realização de pesquisas, a organização de encontros e seminários com entidades de direitos humanos e a elaboração de um pré-projeto do PNDH. Ao invés de elaborar e apresentar um plano à sociedade civil, o governo federal procurou estabelecer com ela uma parceria na elaboração de um programa, ciente de que isso poderia oferecer bases mais seguras para a formulação e implementação de políticas públicas de promoção e proteção dos direitos humanos.

Até o final de 1995, apenas dois países tinham elaborado e lançado planos nacionais dessa natureza. A Austrália lançou seu plano de direitos humanos, em 1994.(11) As Filipinas, em 1995.(12) O Brasil é o terceiro país, sendo o primeiro na América Latina a fazê-lo.

 

A ELABORAÇÃO DO PNDH

A partir de outubro de 1995, o NEV-USP desenvolveu um amplo trabalho de pesquisa e análise da bibliografia nacional e internacional na área de direitos humanos e de documentos produzidos por organizações nacionais e estrangeiras, governamentais e não-governamentais, e realizou entrevistas com pessoas atuando na área, a fim de recolher subsídios para a elaboração de um pré-projeto do PNDH. Paralelamente, o NEV-USP organizou três seminários para discussão de uma série de propostas de ações governamentais que poderiam constar do pré-projeto, dos quais participaram autoridades federais, estaduais e municipais, do Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público, lideranças da sociedade civil, representantes de organizações não-governamentais, pesquisadores e especialistas ligados à área.

O primeiro aconteceu em São Paulo, no Parlamento Latino-Americano, no dia 27/11/95, com a presença de 76 pessoas. Foi organizado em torno de quatro painéis: Sociedade Civil e a Agenda de Direitos Humanos; Violência e Discriminação; Violência, Criminalidade e Direitos; Violência, Crime e Impunidade.(13)

O segundo foi no Rio de Janeiro, com a colaboração do programa de Estudos da Violência da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), na Capela Ecumênica da UERJ, no dia 29/11/95, com a presença de 64 pessoas. Foi organizado em torno de quatro painéis temáticos: Sociedade Civil e Agenda Nacional de Direitos Humanos; Segurança Pública e Direitos Civis; Violência, Insegurança e Gênero; Discriminação e Vitimização.(14)

O terceiro seminário aconteceu em Recife, com a colaboração do Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares - GAJOP, no Plaza Hotel, com a presença de 47 pessoas. Foi organizado em torno de quatro painéis: Violência Rural, Pobreza e Direitos Humanos; Formação de uma Cultura de Direitos Humanos; Sociedade Civil e Agenda Nacional de Direitos Humanos.(15)

Logo após esses eventos, no dia 7/12/95, o NEV-USP apresentou ao Ministério da Justiça o Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos, que incluía um levantamento da legislação brasileira e das políticas governamentais na área dos direitos humanos, um diagnóstico dos problemas ainda existentes no país nessa área e uma série de propostas de ações governamentais de curto, médio e longo prazo(16) que, na sua maioria, refletem um amplo consenso entre as entidades brasileiras e estrangeiras atuando no Brasil sobre as medidas que são necessárias para proteção e promoção dos direitos humanos no país. O pré-projeto dá grande ênfase à necessidade de proteger e promover os direitos civis e políticos de todos os indivíduos e grupos da sociedade, sem ignorar ou minimizar a importância dos direitos econômicos, sociais e culturais, e à necessidade de acabar com a impunidade dos responsáveis por violações dos direitos humanos que ainda existem no país.

Em janeiro e fevereiro de 1996, o pré-projeto foi examinado e revisado pelo Ministério da Justiça, com a colaboração do NEV-USP, sendo produzida uma versão revisada do texto das propostas de ações governamentais nele incluídas.

Em fevereiro e março, o NEV-USP organizou o seminário "Proteção dos Direitos Humanos e Consolidação da Democracia", com sessões em Belém-PA e Porto Alegre-RS, durante o qual se discutiram as propostas contidas no texto revisado. O NEV-USP também ajudou a organizar um seminário em Natal-RN para discussão dessas propostas.(17)

O primeiro foi realizado em Belém-PA, com a colaboração do Grupo de Estudos e Pesquisas Eneida de Moraes e do Grupo de Estudos da Violência da Universidade Federal do Pará - UFPA, na sede do Banco da Amazônia SA, no dia 26/2/96, com a presença de 57 pessoas. Foi organizado em torno de três painéis: Direitos Humanos, Violência e Impunidade; Formação da Cidadania, Monitoramento e Fiscalização de Direitos Humanos; e Amazônia pede Passagem para os Direitos Humanos.

O segundo, realizado em Porto Alegre-RS, com a colaboração do Themis — Assessoria Jurídica e Estudos de Gênero, teve o apoio da Comissão de Direitos Humanos da Assembléia Legislativa do RS, na Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul, no dia 29/2/96, e contou com a presença de 52 pessoas. Foi desenvolvido em torno de três painéis: O Programa Nacional de Direitos Humanos: Políticas de Direitos Humanos no Brasil; Políticas de Direitos Humanos das Organizações Governamentais; e Políticas de Direitos Humanos das Organizações Não-Governamentais.

O seminário em Natal-RN foi realizado em colaboração com o Centro de Direitos Humanos e Memória Popular, na Assembléia Legislativa e na Escola Técnica Federal, no dia 16/3/96, com a participação de 53 pessoas.(18)

Após esses encontros, o NEV-USP e a CPNDH-MJ reelaboraram o pré-projeto do PNDH, incorporando sugestões e propostas obtidas junto ao Ministério da Justiça e às entidades e pessoas que deles participaram em Belém, Porto Alegre e Natal.

Em 25/3/96, o Ministro Nelson Jobim fez uma apresentação do pré-projeto do PNDH na sessão de abertura da 52ª Reunião da Comissão de Direitos Humanos da ONU, em Genebra, na Suíça, divulgando uma versão sintetizada do que incluía o preâmbulo, a introdução e o conjunto de propostas de ações governamentais. O ministro anunciou a intenção do governo federal de lançar o PNDH no dia 13/5/96.

Na primeira semana de abril, essa versão foi enviada a diversos ministérios do governo federal para que eles se manifestassem sobre as propostas contidas no pré-projeto relacionadas às suas áreas de atuação.

Nos dias 26 e 27/4/96, a Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados realizou a Primeira Conferência Nacional de Direitos Humanos, em Brasília. Essa conferência, organizada em colaboração com o Fórum das Comissões Legislativas de Direitos Humanos, Comissão de Direitos Humanos da OAB, Conferência Nacional de Direitos Humanos, Federação Nacional de Jornalistas, Movimento Nacional Direitos Humanos, Instituto de Estudos Sócio-Econômicos e Conselho Indigenista Missionário, discutiu a mesma versão sintetizada enviada aos ministérios do governo federal. A conferência foi organizada em torno de oito grupos temáticos — crianças e adolescentes; justiça; segurança pública, neoliberalismo; sistema penitenciário; segmentos vulneráveis; reforma agrária e reforma urbana; meios de comunicação que apresentaram sugestões e propostas posteriormente encaminhadas ao governo federal para serem analisadas e incorporadas ao programa.(19)

Com base nas sugestões enviadas à CPNDH pelos ministérios do governo federal e pela Primeira Conferência Nacional de Direitos Humanos, foi elaborada a versão definitiva do Programa Nacional de Direitos Humanos, lançado no dia 13/5/96.(20)

 

O PRÉ-PROJETO E O PNDH

O Pré-Projeto do Programa de Direitos Humanos, elaborado pelo NEV-USP e pela CPNDH-MJ, está dividido em cinco partes principais, além do preâmbulo e introdução:(21)

• Políticas Públicas para Proteção e Promoção dos Direitos Humanos (incluindo a proteção aos direitos à vida, à liberdade e à igualdade perante a lei);

• Educação e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos;

• Políticas Internacionais para Promoção dos Direitos Humanos;

• Implementação e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos;

• Propostas de Ações Governamentais.

Como na primeira versão apresentada pelo NEV-USP ao Ministério da Justiça em dezembro, o Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos inclui um levantamento da legislação brasileira e das políticas governamentais na área dos direitos humanos, um diagnóstico dos problemas ainda existentes no país nessa área e uma série de propostas de ações governamentais de curto, médio e longo prazo. Entretanto, a estrutura e o texto da primeira versão foram modificados de maneira significativa para melhor adequá-los às propostas das entidades de direitos humanos.(22)

Na primeira parte, o pré-projeto descreve a legislação brasileira e as políticas governamentais para proteção do direito à vida e à integridade física, à liberdade e à igualdade perante a lei e identifica os principais problemas de direitos humanos nessas áreas. Essa parte focaliza principalmente a questão dos homicídios, desaparecimentos, tortura, violência contra mulheres, crianças e adolescentes, violência no campo e no trânsito, trabalho forçado, principalmente envolvendo crianças, adolescentes, estrangeiros e migrantes, discriminação e acesso desigual à justiça.

Na segunda parte, o pré-projeto trata da atuação das organizações da sociedade civil na formação de um movimento de direitos humanos e identifica os problemas que ainda existem para a criação e consolidação de uma cultura de direitos humanos no Brasil.

Na terceira parte, o pré-projeto cuida dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados e não-ratificados pelo Brasil, bem como o problema da implementação desses tratados.

Na quarta parte, o pré-projeto cuida da questão da implementação e do monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos, questão crucial na elaboração do Programa para que o mesmo seja efetivamente implementado e não se transforme em um programa governamental que não produza resultados ou cujos resultados sejam diferentes ou muito aquém dos esperados.

Finalmente, o pré-projeto apresenta um conjunto de propostas para promoção e proteção dos direitos, nas quatro áreas mencionadas acima, incluindo propostas de caráter legislativo, administrativo e político-cultural.

O Programa Nacional de Direitos Humanos lançado pelo governo federal é uma versão abreviada e revisada do pré-projeto do PNDH. Inclui um prefácio do Presidente Fernando Henrique Cardoso, um texto introdutório e um conjunto de propostas de ações governamentais para proteção e promoção dos direitos humanos, organizado em quatro grandes blocos(23):

• Políticas Públicas para Proteção e Promoção dos Direitos Humanos (incluindo a proteção do direito à vida, liberdade e igualdade perante a lei).

• Educação e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos.

• Políticas Internacionais para Promoção dos Direitos Humanos.

• Implementação e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos.

No texto do PNDH, o governo federal eliminou a análise da legislação e políticas governamentais, bem como dos problemas ainda existentes no país na área de direitos humanos, ressaltando e chamando a atenção para as propostas de ações governamentais que constituem o programa, as quais dizem respeito tanto ao fortalecimento de ações governamentais em curso quanto ao desenvolvimento de novas ações. O conjunto de propostas do PNDH é praticamente igual ao conjunto de propostas do pré-projeto, com duas diferenças significativas. A primeira diz respeito à inclusão no PNDH da proposta, importante para a implementação do programa, de "Criar um Cadastro Federal de Inadimplentes Sociais, que relacione os estados e municípios que não cumpram obrigações mínimas de proteção e promoção dos direitos humanos, com vistas a evitar o repasse de recursos, subsídios ou favorecimentos a esses inadimplentes". A segunda diz respeito à exclusão do PNDH da proposta de "submeter ao Congresso Nacional a proposta de reconhecimento da jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos".

Tanto no pré-projeto quanto no PNDH, é visível a prioridade atribuída à proteção e promoção dos direitos civis de todos os cidadãos, em particular do direito à vida e à segurança pessoal, e ao fim da impunidade dos responsáveis por violações dos direitos humanos, sem dissociar a luta pela proteção destes da luta pela proteção dos direitos políticos, sociais, econômicos e culturais. A proteção dos direitos civis de todos os cidadãos é vista como fator crucial para fortalecer a luta pela proteção dos outros direitos. Além disso, a modéstia na definição do tipo de direito a ser prioritariamente protegido permite que o programa seja ambicioso na inclusão da proteção dos direitos humanos de todas as pessoas e grupos entre os seus objetivos, sem se transformar num programa utópico ou numa simples carta de intenções. Também é visível a importância atribuída ao desenvolvimento de uma cultura de direitos humanos e da cooperação internacional na luta pela proteção e promoção desses direitos no país. 

CONCLUSÃO

O Programa Nacional de Direitos Humanos enfatiza a importância do compromisso do Estado e da sociedade com a proteção e promoção dos direitos humanos e do estabelecimento de uma parceria entre o Estado e a sociedade para aumentar o grau de respeito aos direitos humanos no Brasil. O avanço no processo de criação dessa parceria, principalmente por meio da realização de seminários regionais, foi um dos principais resultados do processo de elaboração do PNDH, ao lado da formulação de um conjunto de propostas de ações governamentais para limitar a incidência e o impacto das violações dos direitos humanos e da impunidade no Brasil.

O PNDH também deixa claro que os problemas na área de direitos humanos no Brasil são muitos e de difícil resolução e que a consolidação e expansão dessa parceria entre o Estado e a sociedade, na fase de implementação do programa, é necessária não apenas para seu sucesso, mas também para a consolidação da democracia no país.

Muitas pessoas e grupos não acreditam que o Programa Nacional de Direitos Humanos possa ser algo mais que uma carta de intenções ou um programa "para inglês ver". Mas ninguém duvida de que uma parceria entre o Estado e a sociedade pode contribuir de maneira decisiva para a implementação do programa. Um papel fundamental será desempenhado pelos governos estaduais e municipais, que até agora estão menos engajados na proteção e promoção dos direitos humanos do que o governo federal e as organizações não-governamentais. Nesse sentido, um dos principais desafios do governo federal e das organizações não-governamentais será obter o apoio dos governos estaduais e municipais para o programa.

Para isso, conta-se não apenas com o idealismo dos governadores e prefeitos, mas também com dois dispositivos do Programa Nacional de Direitos Humanos que tratam da concessão, por parte do governo federal, de incentivos aos estados e municípios que implementarem medidas favoráveis aos direitos humanos e da retenção, também por parte do governo federal, de recursos, subsídios ou favorecimentos aos estados e municípios que não o fizerem. Da implementação desses dois dispositivos dependerá, em grande parte, a integração dos governos estaduais e municipais na parceria entre Estado e sociedade para proteção e promoção dos direitos humanos e o sucesso do Programa Nacional de Direitos Humanos.

Entretanto, é preciso ter claro que essa parceria entre o Estado e a sociedade ainda está em processo de construção e não pode ser considerada institucionalizada. É preciso enfatizar também que a proteção e promoção dos direitos humanos em qualquer país depende não apenas da vontade política do governo federal, dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil, mas também, e principalmente, da institucionalização de mecanismos de resolução de conflitos sem o recurso à violência ilegal e de proteção e promoção dos direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais de todos os cidadãos. Essa institucionalização passa necessariamente pela elaboração de legislação constitucional e ordinária, como aconteceu no Brasil com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e com mudanças na legislação ordinária, mas não se limita a ela. Regras e práticas formais que desincentivam a violência ilegal muitas vezes são subvertidas e enfraquecidas, ao invés de subverterem e enfraquecerem regras e práticas informais que incentivam a violência ilegal nos processos de resolução de conflitos. No processo de institucionalização dessa parceria para a proteção e promoção dos direitos dos cidadãos, é preciso dar atenção especial para as regras e práticas informais que têm incentivado a violência ilegal no Brasil e cuja mudança é ainda mais difícil que mudanças no texto constitucional e na legislação. É necessário, como sugere o próprio PNDH, dar uma atenção especial à educação da população e, em particular, dos dirigentes políticos e funcionários públicos civis e militares, para a democracia e para os direitos humanos.

A elaboração e o lançamento do PNDH mostram que a preocupação com os direitos humanos e o movimento em favor da proteção e da promoção dos direitos humanos de todos os cidadãos já é uma realidade no Brasil, não apenas na sociedade civil, mas também nos governos estaduais e no governo federal. Esse movimento é ainda incipiente e tem uma capacidade de organização, mobilização e legitimação ainda limitada, principalmente se comparado aos movimentos em favor dos direitos humanos na Europa e na América do Norte. Entretanto, é um movimento que, iniciado na década de setenta, já acumulou cerca de vinte anos de experiência na defesa dos mais variados tipos de direitos humanos e já conseguiu legitimar-se como ator político perante a comunidade nacional e internacional. Esse movimento já conseguiu mudanças significativas na legislação constitucional e ordinária, mas ainda não conseguiu promover mudanças significativas nas regras e práticas informais que têm regulado, muitas vezes mais do que as formais, os processos de resolução de conflitos na sociedade brasileira. A continuidade de regras e práticas informais que incentivam, ou pelo menos não desincentivam, o uso da violência ilegal na resolução de conflitos, pode ser considerada um dos principais obstáculos à proteção e promoção dos direitos humanos e à consolidação da democracia no Brasil, ao lado das graves desigualdades sociais, econômicas e culturais que reforçam e são reforçadas por essas regras e práticas. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

1 Brasil. Presidência da República, Governo Fernando Henrique Cardoso. 1995. Direitos Humanos: Novo Nome da Liberdade e da Democracia. Brasília: Presidência da República, Secretaria de Comunicação Social, Ministério da Justiça e Ministério das Relações Exteriores.

2 Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo e Comissão Teotônio Vilela. 1994. Os Direitos Humanos no Brasil . São Paulo: NEV/CTV. Idem, Os Direitos Humanos no Brasil 2. 1995. São Paulo: NEV/CTV. Gilberto Dimenstein, Democracia em Pedaços: Direitos Humanos no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras. Ver também relatórios da Anistia Internacional e da Human Rights Watch/Américas sobre direitos humanos no Brasil.

3 Ratton Jr., José Luiz de Amorim. 1996. Pensando o Crime: notas introdutórias sobre homicídios e criminalidade (versão preliminar). Recife: Movimento Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

4 Centro de Estudos de Cultura Contemporânea. 1996. Mapa de Risco da Violência: Cidade de São Paulo. São Paulo: CEDEC.

5 Ver nota 4.

6 Reproduzidos em J.A. Lindgren Alves. 1994. Os Direitos Humanos como Tema Global. São Paulo: Perspectiva. Brasília: Fundação Alexandre Gusmão.

7 Brasil. Ministério da Justiça. 1993. Direitos Humanos: Boletim Informativo, 1:4. Brasília: Imprensa Nacional. Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de São Paulo. 1993. Agenda Nacional de Direitos Humanos, in Direitos Humanos: Realidade e Perspectivas: Caderno 1. São Paulo: Nuestra América Editora e Vídeo.

8 Brasil. Câmara dos Deputados. 1992. CPI destinada a investigar as origens, causas e conseqüências da violência no campo brasileiro. Relatório Final. Publicado no Diário do Congresso Nacional de 19/5/92; Brasil, Câmara dos Deputados. 1994. CPI destinada a continuar as investigações de crime de pistolagem nas regiões Centro-Oeste e Norte, especialmente na chamada área do Bico do Papagaio. Relatório Final. Publicado no Diário do Congresso Nacional de 10/8/94; Brasil, Câmara dos Deputados. 1993. CPI destinada a investigar a questão da violência contra a mulher. Relatório Final. Publicado no Diário do Congresso Nacional, 14/12/93; Brasil, Câmara dos Deputados. 1994. CPI destinada a apurar responsabilidades pela exploração e prostituição infanto-junvenil. Relatório Final. Publicado no Diário do Congresso Nacional, de 21/10/94.

9 Brasil. Câmara dos Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1995. Os Primeiros 60 Dias. Brasília: Comissão de Direitos Humanos. Publicado em maio de 1995; Brasil, Câmara dos Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1995. Relatório Anual. Brasília: Comissão de Direitos Humanos. Publicado em janeiro de 1996; Brasil, Câmara dos Deputados. 1995. II Fórum Nacional de Comissões Legislativas de Direitos Humanos: Documento Final. Brasília: Câmara dos Deputados. Publicado em junho de 1995. A Comissão de Direitos Humanos publica quinzenalmente um informativo divulgado por fax e chamado DH FAX: Informativo da Comissão de Direitos Humanos.

10 Ver nota 2. O Programa Nacional de Direitos Humanos foi concebido inicialmente como um "plano"e não como um "programa" de direitos humanos. Entretanto, o governo decidiu formulá-lo, anunciá-lo e implementá-lo como um "programa". Essa mudança na denominação sinaliza a natureza flexível e aberta a sugestões e propostas da sociedade no programa de direitos humanos, diferenciando esse programa de "planos" governamentais que, muitas vezes, no Brasil, têm uma natureza rígida e fechada.

11 Austrália. 1994. National Action Plan. Manuscript.

12 Philippines. Commission on Human Rights and Inter-Agency Task Force on Strategic Planning and Research for Human Rights Protection. 1995. Philippine Human Rights Plan: 1996-200, A Call to National Action for Advancement of Multi-Sectoral Human Rights Agenda. Manuscript.

13 Brasil. Ministério da Justiça, Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São Paulo, Núcleo de Estudos da Violência. 1995. Workshops preparatórios para o Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

14 Idem.

15 Idem.

16 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1995. Direitos Humanos: Direito de todos: Pré-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

17 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1996. Workshop Proteção dos Direitos Humanos e Consolidação da Democracia no Brasil: O Papel do Estado e da Sociedade. Manuscrito.

18 Centro de Direitos Humanos e Memória Popular. 1996. Seminário sobre o Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

19 Brasil. Câmara dos Deputados, Comissão de Direitos Humanos. 1996. Relatório: Conferência Nacional de Direitos Humanos. Brasília, Câmara dos Deputados, Comissão de Direitos Humanos.

20 Brasil. Presidência da República, Governo Fernando Henrique Cardoso. 1996. Programa Nacional de Direitos Humanos. Brasília: Presidência da República, Secretaria de Comunicação Social, Ministério da Justiça.

21 Brasil. Ministério da Justiça/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1996. Direitos Humanos: Direitos de Todos: Pré-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

22 A estrutura da primeira versão do Pré-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos incluía, além da introdução, as seguintes partes: tratados internacionais para proteção e promoção dos direitos humanos; políticas públicas para proteção e promoção dos direitos humanos (incluindo a proteção e promoção dos direitos à igualdade perante a lei, à vida e à liberdade); educação e cidadania: bases para uma cultura de direitos humanos; propostas de ação governamental. Ver Ministério da Justiça/Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos e Universidade de São Paulo/Núcleo de Estudos da Violência. 1995. Direitos Humanos: Direito de Todos: Pré-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito. Essa primeira versão do pré-projeto foi revisada inúmeras vezes pelo NEV-USP e pela CPNDH. A versão do pré-projeto citada na nota 22 foi a última versão apresentada pelo NEV-USP à CPNDH.

23 Ver nota 21.

 

Paulo de Mesquita Neto é pesquisador Senior do Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo. Professor Colaborador do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo.

 

 
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