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Estratégias para a Promoção da Punibilidade
das Violações dos Direitos Humanos

Hélio Bicudo*

Convém, antes de mais, na discussão da problemática dos direitos humanos na perspectiva do terceiro milênio, uma breve menção aos movimentos e aos documentos que a pouco e pouco se foram consolidando numa verdadeira doutrina dos direitos humanos, com uma abrangência que poderíamos qualificar de universal.

Assim, depois da Magna Carta de 1215, vieram, bem mais tarde, as declarações dos direitos do homem adotadas nos Estados Unidos às vésperas da declaração da independência, em 1776, e na França, a partir da revolução de 1789, marco de uma nova dimensão na vida jurídica em suas relações povo/poder.

É interessante ressaltar, quando se fala no reconhecimento dos direitos das pessoas enquanto indivíduos ou enquanto povo, a influência do pensamento filosófico nas discussões que tiveram lugar na Assembléia Nacional francesa e que, depois, inspirou a própria declaração dos direitos do homem e do cidadão então promulgados.

A esse propósito, vale assinalar a influência revolucionária do pensamento romano, que se fazia sentir mais evidente ao fim do século XVIII, muito especialmente na obra de Rousseau. No livro IV do Contrato Social encontramos a idéia de um modelo constitucional inspirado nas instituições do povo romano, modelo esse já definido no “Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes” (modelo de todos os povos livres). Foi desse modelo que os jacobinos se apropriaram, com algumas adaptações.

A história jurídica da Europa continental do século XIX caracterizou-se, é certo, pela repulsa do direito público romano, assim como pela utilização, com diversas deformações e amputações do direito privado romano. É esse um dos aspectos de recusa que a burguesia opunha à revolução republicana jacobina e aquilo que Volney definira como uma hostilidade, a “adoração supersticiosa dos romanos”.

Essa recusa da burguesia ao modelo constitucional romano tem suas raízes teóricas no pensamento de Benjamin Constant que pretendeu distinguir entre “liberdade dos antigos” (isto é, participação do poder) e “liberdade dos modernos” (quer dizer, direitos individuais), considerando a liberdade “antiga” como perigosa para os modernos.

Assim, o modelo constitucional democrático e ao mesmo tempo suas raízes romanas foram condenadas ao esquecimento pelos intelectuais da burguesia dominante após “Thermidor”.

Foi a partir daí que esses direitos passaram a ser inscritos nas cartas políticas das nações ocidentais. No entanto, a trajetória da humanidade demonstra que aos povos não bastam, para o seu aperfeiçoamento, os direitos e deveres inscritos em seus códigos de conduta. A exigência de novos direitos e deveres surge na medida em que o homem se insere na comunidade - que não é estática, mas cada vez mais dinâmica - e se qualifica como cidadão.

Em especial durante a segunda guerra mundial (1939/1945), esses direitos foram esmagados pelas ditaduras que se instalaram na Alemanha, Itália e Japão, ao mesmo tempo em que se esqueciam, por interesses políticos imediatos, as atrocidades que ocorriam na União Soviética, com a implantação do regime stalinista.

Em 1945, com a Conferência sobre problemas da Guerra e da Paz, realizada na cidade do México, de 21 de fevereiro a 8 de março desse ano, pensou-se na elaboração de um instrumento que regulasse o regime dos direitos humanos. Nessa ocasião, as repúblicas americanas respaldaram a idéia de estabelecer um sistema internacional para a proteção desses direitos e, de conseqüência, encomendaram ao Comitê jurídico interamericano a redação de um anteprojeto de “Declaração de direitos e deveres Internacionais do Homem”, com a perspectiva de preparar os caminhos para futuros compromissos a propósito da matéria.

Prosseguindo: por ocasião da 9a Conferência Internacional Americana, celebrada em Bogotá, de 30 de março a 2 de maio de 1948, os Estados Americanos aprovaram dois importantíssimos instrumentos jurídicos em matéria de direitos humanos: a Carta da Organização dos Estados Americanos e a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, que proclama os direitos fundamentais da pessoa, sem distinção de raça, nacionalidade, credo religioso, sexo, e estabelece como um dos direitos fundamentais dos Estados o de respeitar os direitos da pessoa humana ambas aprovadas a 2 de maio de1948, sete meses antes da adoção da Declaração Universal dos Direitos Humanos.

Mas, então não se instituía nenhum órgão que se encarregasse da promoção e proteção dos direitos humanos. Em conseqüência, resolução aprovada, ainda, na Conferência de Bogotá, encomendou-se ao Comitê Jurídico Interamericano a elaboração de um projeto de estatuto para a criação de um Tribunal Internacional que se encarregaria de garantir a proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Contudo, obstáculos e dificuldades das mais variadas espécies fizeram com que este assunto fosse sendo postergado, na espera de um momento politicamente mais conveniente e favorável para que se concretizasse o mandado da aludida Conferência de Bogotá.

A oportunidade surgiu com a convocação da 5a. Reunião de consulta de Ministros de Relações Exteriores, localizada em Santiago do Chile de 12 a 18 de agosto de 1959.

Nessa ocasião se encomendou ao Conselho Interamericano de Jurisconsultos a tarefa de elaborar um projeto de Convenção sobre direitos humanos e se resolveu criar, nesse ínterim, uma Comissão Interamericana de Direitos Humanos, cuja missão seria a de promover o respeito a esses direitos.

Essa função, de mera promoção, se viu rapidamente superada pelos fatos. Na verdade, aqueles que participaram da adoção desse instrumento não puderam imaginar que essa estrutura normativa que estavam estabelecendo seria desafiada anos depois por massivas e cruéis violações de direitos humanos, inéditas até então na América Latina e que resultaram de um verdadeiro terrorismo de Estado, para o qual, obviamente, essa estrutura não estava prevista.

Tendo em conta esses antecedentes e a circunstância de que a origem da Comissão não derivava de nenhum tratado mas, simplesmente, de uma instrução de um dos órgãos da OEA, aprovada somente por maioria de seus membros, é preciso salientar que a Comissão teve, em seus primeiros anos, uma condição jurídica bastante ambígua; como se pode perceber, ela carecia de bases constitucionais sólidas para atuar contra a vontade dos Estados. De fato, alguns governos objetaram que um órgão da natureza da CIDH não poderia instituir-se ao cabo de uma simples reunião de Consulta, sem que resultasse de uma reforma da Carta da OEA ou da adoção de um tratado.

Cerca de dez anos depois, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, subscrita em São José da Costa Rica em 22 de novembro de 1969, depois de enumerar e definir os deveres dos Estados e os direitos protegidos, passa a tratar da CIDH, de sua organização, de suas funções, competência e procedimento.

Ainda, com o Pacto de São José instituiu-se a Corte Interamericana de Direitos Humanos, dispondo sobre sua organização, competência e funções.

A partir daí, quer dizer, da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do homem e, posteriormente, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, voltaram, agora, esses direitos a serem cogitados não apenas como direitos pessoais mas como direitos dos povos, certo, entretanto, que determinados países concebem os direitos dos povos, muitas vezes em contradição com os direitos das pessoas. Se determinadas exigências de desenvolvimento e de integração nacional são reais, como assevera Roberto Papini (Droits des peuples, droits de l’homme) na introdução ao estudo do tema à luz desses princípios, certos Estados podem apresentar seus próprios direitos particulares como se estes fossem os direitos dos povos no seu aspecto mais geral. Semelhante coincidência pode se constituir numa trágica maquiagem.

Em realidade, nós estamos no momento de viver - e estão aí as conclusões da Conferência sobre direitos humanos promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU) e que se realizou em Viena em 1993 - uma transição da problemática dos direitos do homem em nível nacional, onde tem sido confinada a um patamar internacional. Esta fase tem início, sem dúvida, com a Carta das Nações Unidas de 1945, a qual, entretanto, não contém normas de procedimento bem claras, permanecendo ainda num estado fluído e nebuloso. De uma época durante a qual esses direitos estavam suficientemente protegidos pelos Estados, passamos a um período durante o qual são os próprios Estados postos em questão, porque é deles que, muitas vezes, é preciso proteger a pessoa humana.

Parece, destarte, evidente, que se põe um problema de relação entre os direitos do homem e dos povos e aqueles do Estado. Uma concepção Hobesiana da soberania do Estado se constitui num obstáculo para o exercício normal desses direitos, enquanto uma concepção de serviço, “instrumental” do Estado (como dizia J. Maritain), constitui-se no seu pressuposto natural.

Hoje temos uma situação, por assim dizer, paradoxal: os Estados são ao mesmo tempo os juízes e os acusados de violações dos direitos humanos.

Veja-se: se reconhecemos o direito dos povos a dispor deles mesmos, é preciso não somente reconhecer o seu direito de existir enquanto uma entidade política, mas ainda admitir que eles possam escolher livremente o estatuto das pessoas, conforme suas tradições culturais e religiosas. Para tomar um só exemplo, a regra da igualdade dos sexos deverá ceder o passo diante da realidade da poligamia. De uma maneira geral, entre o universalíssimo jurídico e o pluralismo cultural que se impõe, se desejarmos respeitar a identidade étnica e política das comunidades, a conciliação parece difícil. Os sistemas de valores sobre os quais repousa a civilização dessas comunidades são por vezes muito diferentes para ser reduzidas a uma união sobre certos pontos importantes.

A ação internacional nesses casos comporta, sem dúvida, riscos de manipulação política. As recentes intervenções americanas em favor dos direitos das minorias no Oriente Médio - veja-se o que aconteceu durante a chamada “guerra do golfo” e seus desdobramentos - têm os direitos humanos como pretexto e objetivam, em última análise, resguardar os interesses americanos, sobretudo no domínio da produção do petróleo e derivados. A garantia dos direitos supõe que se ponha em prática mecanismos apropriados, tais como a possibilidade de apropriação de recursos e a organização de jurisdições especiais, de sanções e de meios de contenção. Mais adiante, voltaremos a esses pontos.

Assim, à falta de uma instância internacional apropriada, toda intervenção no domínio dos direitos humanos pode se constituir em mera manobra, sobretudo política, ou num gesto muitas vezes inútil.

Portanto, é preciso não subestimar esta dimensão da questão. Na verdade, a solução do problema nas cortes internacionais irá progredir na medida em que se tome consciência da dimensão política do problema. Isso não significa, entretanto, que se deva pensar somente em solicitações, em procedimentos políticos tendo em vista resolver casos particulares, mas, sobretudo, que a defesa dos direitos do homem e dos povos está em função do desenvolvimento de uma consciência universal. Já na década dos anos 60 buscava-se passar a barreira imposta pelas fronteiras das nações, para alcançar uma interpretação de maior amplitude, que extravasasse os limites nacionais, ou seja, uma interpretação que deveria objetivar a indivisibilidade e a interdependência dos direitos humanos, periodizando-se os direitos sociais e os direitos coletivos em geral. A partir daí, assistimos a uma afirmação progressiva da parte dos Estados, como é possível constatar no conteúdo da Declaração das Nações Unidas, a propósito da segurança nacional, e, bem assim, na Carta dos direitos e deveres dos Estados ou mesmo na Ata final de Helsinki.

No México, em 1947, na 12ª Conferência Internacional da UNESCO, Jacques Maritain interrogava-se sobre as “possibilidades de cooperação num mundo dividido”. Ele desenvolveu sua doutrina sobre a necessidade de um acordo “prático” sobre os princípios fundamentais universalmente reconhecidos, formulando o que poderíamos denominar uma “lista” dos direitos do homem, que seria depois adotada como filosofia de base da Declaração de 1948.

Maritain, embora reconhecesse a importância de uma reflexão fundamental capaz de alcançar a crença em uma doutrina geral e coerente, pensava que o acordo sobre a ação prática comum poderia se constituir “não sobre um pensamento especulativo comum, mas sobre um pensamento prático comum, não sobre uma mesma concepção de mundo, do homem e do conhecimento, mas sobre a afirmação das convicções práticas comuns.”

É sem dúvida importante fazer-se uma reflexão sobre o conteúdo dessas “convicções práticas comuns”, às quais se referia Maritain, para melhor compreender o conteúdo, a interdependência e a indivisibilidade dos direitos do homem, assim como sobre a necessidade de se acordar sobre uma certa hierarquia de valores necessária ao exercício e à organização concreta dos diversos direitos.

É, assim, indispensável que se proceda a uma classificação antropológica. “Como reivindicar", escreve Étienne Borne, "os direitos do homem contra os poderes ou contra os contra-poderes absolutistas e terroristas, sem uma referência tangível a uma verdade do homem, que o homem não tem o poder de travestir? E a experiência mostra que os opressores de todas as cores não podem manipular os homens e as consciências, senão antes ter manipulado a verdade(La Croix, 16, octobre 1982).

Como escreve Roberto Papini, é tempo de tornarmos ao trabalho com novos instrumentos para melhor compreender quem é o homem contemporâneo. Ao trabalho para desenvolver uma cultura personalista, personalizante e não alienante da vida do homem e dos povos, uma cultura que prepare o estabelecimento de condições adequadas - culturais, políticas e sociais - para a promoção dos direitos do homem, sem as quais o apelo ao respeito a esses direitos não tem suporte real. (Droits des peuples, Le Centurion, p. 18).

Ora, aí está.

A comunidade internacional vem envidando esforços para construir todo um sistema que permita, de um lado, a promoção desses direitos, e, de outro, a sua proteção. E quer fazê-lo como um tema Global.

Segundo José Augusto Lindgren Alves, que chefiou o Departamento de Direitos Humanos do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, eliminada a divisão simplificadora do mundo em dois grandes blocos estratégicos, foi possível verificar, com maior clareza, o estado deplorável dos direitos humanos em vastas áreas territoriais e o grau de ameaça que isso significa à estabilidade internacional.

Realmente, como assinala o lúcido diplomata brasileiro, enquanto o embate de concepções ideológicas do período da Guerra Fria permitia, a alguns Estados, argüir que a consecução de uma melhor situação econômico-social era condição prévia para que as respectivas populações pudessem usufruir dos direitos fundamentais, hoje o entendimento predominante é de que os direitos humanos, inclusive os de primeira geração, civis e políticos, são fatores essenciais ao próprio desenvolvimento (cf. Os direitos humanos como tema global, ed. Perspectiva, p. 3/4).

Há aqui uma reflexão a fazer, a propósito do chamado “direito internacional humanitário, também chamado “direito de Haia ou direito dos conflitos armados, para verificarmos sua gradual aproximação ou convergência, embora em planos distintos, com a proteção dos direitos humanos, pois não há nenhuma razão plausível para a separação ainda hoje pretendida por juristas e políticos.

O direito humanitário é, sem dúvida, capítulo dentro do horizonte mais amplo dos direitos humanos. Os princípios comuns, mencionados por Jean Pidet e lembrados por Cançado Trindade, como o princípio da inviolabilidade da pessoa (englobando o respeito a vida, à integridade física e mental, e aos atributos da personalidade), o princípio da não-discriminação (de qualquer tipo), e o princípio da segurança das pessoas, abarcando a proibição de represálias e de penas coletivas e de tomadas de reféns, as garantias judiciais, a inalienabilidade dos direitos e a responsabilidade individual, são pressupostos, por assim dizer, dos próprios direitos humanos, tomados agora do ponto de vista de sua universalização (cf. Cançado Trindade, Evolução e fortalecimento da proteção internacional dos direitos da pessoa humana em sua ampla dimensão, in publicação do IIDH/1992, págs. 43 e seguintes).

Dentro ainda desse plano global, na forma do disposto no artigo 2º do Pacto de Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas de 1966, os Estados Partes assumem a obrigação de respeitar e assegurar os direitos protegidos. Isso requer atividades específicas dos Estados Partes, de modo a capacitar os indivíduos a gozarem de seus direitos. Semelhante posição pode incluir a adoção de medidas para a eliminação de obstáculos governamentais e possivelmente também privados ao gozo daqueles direitos e podem requerer a adoção de leis e de outras medidas contra a interferência privada, impeditiva, por exemplo, da efetivação daqueles direitos.

Direitos Humanos e Proteção Erga Omnes

Pois bem, como respeitar e assegurar direitos, sem que se dê aos tratados, pactos e convenções, uma proteção erga omnes?

Essa obrigação, consagrada em tratados de proteção dos direitos da pessoa humana, como o Pacto de Direitos Civis e Políticos (artigo 21), a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigo 2º), a Convenção Européia de Direitos Humanos (artigo 1º), a Convenção Americana de Direitos Humanos (artigo 1º), as Convenções de Genebra sobre o Direito Internacional Humanitário (artigo 1º), pode ser entendida como determinante da devida atuação dos Estados Partes na prevenção e punição das violações dos direitos humanos ali reconhecidos.

A questão é da maior pertinência, pois situações até comuns nos países do terceiro mundo, como as decorrentes da atuação dos grupos de extermínio, muitas vezes ligados aos órgãos de segurança pública dos Estados, se não se admitir uma interpretação mais ampla dos limites cogentes das convenções internacionais, não permitiriam maiores resultados nos esforços que vêm sendo feitos para o reconhecimento da universalidade e internacionalização dos direitos humanos. Se as decisões dos tribunais internacionais valem apenas como declarações de princípios, estar-se-á estimulando, por parte dos Estados subscritores, a sua violação pura e simples. Se, por exemplo, os órgãos de direitos humanos - não apenas os não-governamentais, mas também os governamentais - não podem atuar stricto sensu, e se o Estado como tal se recusa a fazê-lo e, pior do que isso, parte para a violação dos direitos humanos, e se não se reconhece força coativa às decisões das cortes internacionais, elas acabam por se fechar sobre si mesmas, estiolando-se nas suas atividades afins.

É evidente que os Estados, ainda quando subscritores dessas convenções, escudam-se no princípio da soberania, para não reconhecer aos tribunais internacionais essa competência contenciosa. Essa competência, no caso da Corte Interamericana de Direitos Humanos, criada pelo “Pacto de São José, ratificado pelo Brasil, não alcança, entretanto, dentre outros, o nosso país do ponto de vista contencioso, pois, para tanto se faz de mister o nosso reconhecimento expresso a essas cláusulas, o que até hoje não aconteceu. Não é por outro motivo que a maior atividade da Corte se tem concentrado na jurisdição consultiva.

Cumpre, neste passo, destacar a atuação da Comissão Interamericana de Direitos Humanos criada em 1959. Também neste caso o princípio da soberania aparece como o biombo atrás do qual se escondem as violações ocorrentes dos Direitos Humanos. A Convenção Americana estabelece o reconhecimento obrigatório pelos Estados Partes da competência da Comissão Interamericana de Direitos Humanos para a consideração de queixas individuais, enquanto - como acontece com a Corte - as queixas interestaduais, para serem acolhidas, requerem declaração expressa de aceitação. Não obstante esse pequeno grande entrave, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos tem largo campo de ação. Ela busca, antes de mais, uma solução amigável entre as partes. Se o Estado apontado como violador não adotar, em prazo razoável, as medidas recomendadas, a questão vai para o domínio público, geralmente na forma de resolução incluída no relatório anual da entidade. Essas decisões, quando julgam queixas apresentadas, têm configuração quase judicial, pois são declaratórias, ou não, de culpa, e indicam medidas concretas para sua reparação, isto, depois de audiências individuais e até mesmo de investigações nos países incriminados.

No plano global, com a promulgação da Carta das Nações Unidas, em 26 de junho de 1945, a comunidade internacional nela organizada comprometeu-se a implementar o propósito de “promover e encorajar o respeito dos direitos humanos e liberdades fundamentais de todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião”. Para esse fim, a Comissão de Direitos Humanos, principal órgão das Nações Unidas sobre a matéria, recebeu a incumbência de elaborar uma Carta Internacional de Direitos.

Em 10 de dezembro de 1948, a Assembléia Geral das Nações Unidas proclamou a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que definiu pela primeira vez em nível internacional, como “padrão comum de realização para todos os povos e nações”, os direitos humanos e as liberdades fundamentais, noções até então tratadas de maneira difusa em declarações e legislações constitucionais ou infraconstitucionais dos Estados.

A partir daí, a Comissão de Direitos Humanos da ONU tem sido de destaque no sentido da chamada internacionalização e universalização dos Direitos Humanos. Essa caminhada desaguou na Conferência de Viena (1993) que buscou assegurar, mediante mecanismos a serem implementados segundo decisões de suas Assembléias Gerais, as três gerações de direitos humanos: o direito à liberdade (civis e políticos); o direito à igualdade (econômicos e sociais); e o direito à solidariedade (paz, desenvolvimento, meio ambiente saudável e usufruto dos bens definidos como patrimônio comum da humanidade). Se a inclusão dos direitos de “segunda geração” ao lado dos direitos civis e políticos não foi alcançada senão depois de muita oposição, os de “terceira geração” encontram objeções ainda não respondidas.

São de se anotar a iniciativa e o trabalho da diplomacia brasileira para a inserção na Declaração de Viena de recomendação para o “estabelecimento de um programa abrangente, no âmbito das Nações Unidas, para ajudar os Estados na tarefa de criar e fortalecer estruturas nacionais adequadas que tenham um impacto direto sobre a observância geral dos direitos humanos e a manutenção do Estado de Direito”.

As contribuições para o cumprimento desse programa, que deverá prestar assistência técnica e financeira a projetos nacionais de reforma de estabelecimentos penais e correcionais, de educação e treinamento de advogados, juízes e forças de segurança em direitos humanos e a projetos em qualquer outra esfera de atividade relacionada com o bom funcionamento da Justiça, não são esperadas de imediato, mesmo porque dependem da disposição dos países mais ricos em prestar sua contribuição. Mas parece óbvio que se trata de abrir a porta para uma cooperação mais ampla, afim de que os países que buscam a solidariedade universal possam erguer a infra-estrutura imprescindível ao cumprimento dos deveres que o respeito aos direitos humanos impõe.

Mas, o ponto alto da Conferência de Viena se constitui no reconhecimento da universalidade dos direitos definidos na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Como pondera ainda José Augusto Lindgren Alves, trata-se de fato do maior significado porque, diante dele, já não se pode mais, pelo menos coerentemente acusar de etnocêntricos os direitos proclamados em 1948, nem fazer uso do relativismo cultural como justificativa para sua inobservância. Tendo o artigo 1º da Declaração de Viena afirmado que “a natureza universal desses direitos e liberdades não admite dúvidas”, põe-se de maneira indisponível a sua essência (op. cit., p. 139).

A Proteção Internacional

No Brasil, a proteção dos direitos humanos, até a última década, fazia-se mediante a atuação dos órgãos internos, principalmente não governamentais, e que passou a ser assumida pelo Ministério Público, mediante os instrumentos que a Constituição brasileira de 1988 conferiu à instituição (artigo 129). Essa mesma proteção também encontra amparo nas comissões estaduais e municipais de direitos humanos, até certo ponto coordenadas pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados. A partir da paulatina aceitação do que poderíamos chamar de generalização dessa proteção, foi ela ganhando espaços a nível nacional e internacional, diante mesmo da unidade conceitual dos direitos humanos.

As Declarações Interamericana e Universal dos Direitos Humanos de 1948, como se tem afirmado, foram o marco inicial de um movimento que prossegue até hoje, justamente na linha de sua proteção além das fronteiras dos Estados. Dessa data até nossos dias, “os instrumentos voltados ao propósito comum de salvaguarda dos direitos humanos formam um corpus de regras bastante complexo, de origens diversas (Nações Unidas, agências especializadas, organizações regionais), de diferentes âmbitos de aplicação (global e regional), distintos também quanto a seus destinatários ou beneficiários, e, significativamente, de conteúdo, força e efeitos jurídicos desiguais ou variáveis (desde simples declarações até convenções devidamente ratificadas) e de órgãos exercendo funções também distintas (e.g., informação, instrução, conciliação e tomada de decisão). São igualmente distintas as técnicas de controle e supervisão (e.g., reclamações ou petições de diversas modalidades, relatórios periódicos, investigações) (cf. Cançado Trindade, A Proteção Internacional dos Direitos Humanos, Saraiva, 1991, p. 3).

A despeito de sua diversidade, salienta o professor Cançado Trindade, constitui traço distintivo da rationale dos tratados e instrumentos de direitos humanos o de que se dirigem eles à proteção de seres humanos e de que a solução de reclamações nesse campo deve assim ser guiada e basear-se no respeito aos direitos humanos, in genere (cf. op. loc. cit.).

A verdade é que, a pouco e pouco, foi-se superando o entendimento de que a proteção dos direitos humanos se esgota na atuação dos Estados, naquilo que Cançado Trindade denomina de “competência nacional exclusiva”, que se equipara ao chamado “domínio reservado do Estado”.

Segundo o ilustre autor, essa linha de pensamento não passa de “um reflexo, manifestação ou particularização da própria noção de soberania, inteiramente inadequada ao plano das relações internacionais”, porquanto originalmente concebida, tendo em mente o Estado in abstracto (e não em suas relações com outros Estados), e como expressão de um poder interno, de uma supremacia própria de um ordenamento de subordinação, claramente distinto do ordenamento internacional, de coordenação e cooperação, em que todos os Estados são, ademais, de independentes, juridicamente iguais” (op. cit., p. 4). Daí, conclui: “não há como sustentar-se que a proteção dos direitos humanos recairia sob o chamado “domínio reservado do Estado”, como pretendiam certos círculos há cerca de três ou quatro décadas atrás” (id. ib.).

Em conseqüência, no processo da atuação e não apenas de interpretação internacional dos documentos internacionais - como dos tratados em geral - não deveria haver lugar para a invocação do dogma da soberania.

O mesmo Cançado Trindade, em parecer da Consultoria Jurídica do Ministério das Relações Exteriores do Brasil (parecer MRE - CJ/01), aprecia com grande acuidade a problemática que quer impor um conceito já ultrapassado de soberania, aos princípios universalmente aceitos de proteção dos direitos humanos, para afirmar que “não há razões de cunho verdadeiramente jurídico que justifiquem a posição estática e mecânica de não-adesão aos tratados relativos à proteção internacional dos direitos humanos”. A rigor, não há motivos para discutir-se sobre a violabilidade de adesão a eles, a não ser na pretensão de conservar-se a atitude inviolabilista que nos últimos anos e até o presente tem sido por vezes mantida.

Juristas brasileiros, de renome internacional, como Clóvis Bevilacqua, Hildebrando Accioly e Raul Fernandes já advertiam que a noção de soberania, acatada e reconhecida pelo direito dos povos no tocante ao ordenamento interno do Estado, tornava-se inadequada para fundamentar o ordenamento internacional, que só encontraria base sólida na noção de solidariedade.

Na verdade, na apreciação do desenvolvimento histórico da proteção internacional dos direitos humanos, verifica-se a gradual superação de barreiras, na compreensão de que a proteção dos direitos básicos da pessoa humana não se esgota na atuação do Estado, na pretensa e demonstrável “competência nacional exclusiva” (Cançado Trindade, op. cit., p. 4).

De conseguinte, passa-se a admitir que normas do direito internacional se dirijam diretamente aos indivíduos como pessoas protegidas no nível internacional.

Ora, se as pessoas são sujeitos da proteção internacional, não se pode excluí-las do acesso aos tribunais internacionais. E se isto é verdade, de nenhum sentido a submissão, no reconhecimento da ampla jurisdição dessas cortes, ao direito positivo nacional.

A tradição brasileira se afirma nessa direção, pois, de lembrar-se que na IX Conferência Internacional Americana (Bogotá, 1948), foi precisamente a Delegação do Brasil que propôs a criação de uma Corte Interamericana de Direitos Humanos, proposta aprovada e adotada como XXI Resolução daquela Conferência, a qual ressaltava a necessidade da criação de um órgão judicial internacional para tornar adequada e eficaz a proteção jurídica dos direitos humanos internacionalmente reconhecidos.

Mais tarde, o nosso constituinte de 1986/87 afirmou, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que “O Brasil propugnará pela formação de um tribunal internacional dos direitos humanos” (artigo 7º).

O Tribunal já existe e o Brasil dele participa. Como então restringir-se a sua competência àquilo que se harmonize ao nosso direito positivo?

Quando a Constituição brasileira propugna pela criação de um tribunal internacional para a proteção dos direitos humanos, sem qualquer distinção, está evidente que se submeterá à sua jurisdição. Ora, esse Tribunal ou tribunais já existem: as Cortes Internacionais de Haia e Interamericana. Portanto, não há como sair-se pela tangente e, segundo os interesses do Estado, escapar-se pela porta esquiva de um conceito de soberania, inteiramente ultrapassado nos dias de hoje.

Direitos Sociais e Econômicos

Para finalizar convém destacar a maior relevância na inserção do direito ao desenvolvimento, em toda a sua extensão, como um dos direitos humanos fundamentais. Foi nesse sentido que a Assembléia Geral das Nações Unidas, em sua reunião de dezembro de 1986, adotou projeto de declaração sobre o direito ao desenvolvimento. Uma consulta mundial foi organizada em Genève, de 8 a 12 de janeiro de 1990 e em 1993, sob o influxo das idéias da Conferência de Viena, a Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas nomeou um grupo de trabalho para assegurar a aplicação daquela declaração.

Segundo o Grupo de Trabalho, trata-se de um direito inalienável do homem, um direito multidimensional, dinâmico e progressivo e supõe:

§         direito a uma participação efetiva em todos os aspectos do desenvolvimento e em todos os estágios da tomada de decisões;

§         direito à igualdade de oportunidades no acesso aos recursos;

§         direito a uma repartição eqüitativa dos frutos do desenvolvimento;

§         direito ao respeito dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais;

§         direito a um "environment" internacional, onde todos esses direitos possam ser plenamente realizados.

Vai daí que os direitos do homem e o "laissez-faire" econômico radical adotado neste momento são incompatíveis.

Sublinhe-se, neste instante, que o fim da Guerra Fria trouxe um novo alento à causa dos direitos do homem. Esse “élan” chegou a elevar os direitos do homem ao nível mais alto da agenda internacional, como reconhecido pela Conferência de Viena de 1993.

Esse fato, do qual nos regozijamos implica, entretanto, numa contradição no mundo de hoje, a qual se reporta à situação econômica, não apenas internacional, mas também de todos os países.

Ao mesmo tempo em que os direitos do homem são vistos como o meio de se atender aos objetivos de liberdade e paz social, a maioria dos homens e mulheres, sujeitos desses direitos universais, não alcançam condições mínimas para o gozo desses direitos. Não é necessário que se leiam os jornais ou se vejam os telejornais dos canais internacionais, para verificar até que ponto o desemprego e a pobreza chegaram mesmo nas sociedades mais desenvolvidas.

Nessas condições, podemos nos perguntar que direitos do homem são esses que merecem tanta atenção da agenda internacional? Aparentemente, serão apenas os direitos civis e políticos.

Pois bem, os direitos civis e políticos são essenciais. Isto está escrito na Declaração de Viena, adotada por consenso, por todos os países. Mas a Declaração de Viena estabelece também a interdependência de todos os direitos do homem - civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. E o fez com sabedoria, pois sabemos e todo o mundo sabe, que sem um mínimo de condições materiais, os direitos em geral, mesmo os civis e políticos não passam de uma ficção.

A causa dessa contradição, acima apontada, está presente num fato bem conhecido e pouco reconhecido: os direitos do homem e o “laissez-faire” econômico radical que prevalece na época contemporânea são incompatíveis. É preciso, então, que tenhamos presente ao mesmo tempo todas essas questões, se quisermos verdadeiramente encontrar uma nova força na luta internacional pelos direitos do homem.

Mais do que reconhecer a interdependência de todas as categorias dos direitos do homem, a Declaração de Viena, reafirmou, também por consenso, o direito ao desenvolvimento. Nas suas dimensões individuais e coletivas, o direito ao desenvolvimento é, de uma certa maneira, o que Hanna Arendt chamava de “o direito de ter direitos”.

De fato, é o desenvolvimento econômico que permite, sem dúvida, o acesso das pessoas à comunidade internacional a partir de sua comunidade de origem.

A intenção de manter um Estado capaz de romper o poder dos sindicatos e, ao mesmo tempo, de controlar a massa monetária, mas parco em todos os gastos sociais e nas intervenções econômicas, revitaliza o sistema de dominação dos ricos sobre os pobres. O deus da estabilidade monetária - meta suprema dos governos - implica na contenção dos gastos com bem-estar e na restauração da taxa natural de desemprego, o retorno de um exército de reserva de trabalhadores para quebrar os sindicatos.

É nesse sentido que a globalização não poderá ser considerada somente em termos econômicos e não pode ser enfrentada sem se ter em conta a necessidade de acordos baseados na justiça social internacional, em que ficarão sem qualquer equacionamento os problemas da fome, da pobreza, das desigualdades sociais na distribuição de renda, a deterioração do meio ambiente e, por último, a própria estabilidade das instituições democráticas.

De conseqüência, são grandes riscos que a comunidade dos homens passa a suportar pela ausência de um ente democrático que atue como agente regulador e estabilizador das relações comerciais interestatais.

Da consideração, pois, de que o modelo de crescimento econômico da América Latina prescinde de maiores níveis de equidade e equilíbrio social, que a consolidação democrática impõe a eliminação da pobreza e da exclusão social, de sistemas de participação eficazes, e de um justo equilíbrio na distribuição da riqueza, é relevante que os futuros acordos de cooperação econômica e social sejam acompanhados de protocolos financeiros que incluam um aumento substancial dos recursos destinados à colaboração com os países da América Latina. E que esses acordos suponham também uma abertura negociada e recíproca dos mercados. Quero lembrar aqui as escaramuças que se armam para inviabilizar o Mercosul, para manter o domínio dos Estados Unidos da América sobre o mercado das Américas.

É, ainda, nessa linha de considerações, que é de mister examinar a possibilidade de aplicarem-se fórmulas inovadoras para equacionar-se o problema da "dívida externa" dos países subdesenvolvidos da América Latina, a fim de que os países devedores, a partir do início do próximo século possam avançar em seus projetos de meio ambiente, saúde e educação e que se dê prioridade às lutas contra a pobreza e a exclusão social.

Mecanismos de Proteção

No âmbito das Américas e previdentemente da América subdesenvolvida, é consensual que a observância dos direitos humanos se constitui na pedra de toque do Estado de Direito Democrático.

De conseguinte, não se pode deixar que as decisões relativas a esses direitos - sejam os direitos sociais, sejam os direitos econômicos - repousem no arbítrio dos Estados desenvolvidos.

Nesse sentido, é de suma importância que se estabeleçam mecanismos que possam intervir no processo de integração política e econômica, não apenas para estabelecer propostas de ação, mas para atuar mediante processos de ajuda técnica e econômica, cogentes se assim for necessário, relativamente aos países que, por assim dizer, detêm as rédeas do poder econômico.

Do ponto de vista dos direitos e liberdades individuais, na forma já exposta, a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos podem contribuir eficazmente para que sejam eles respeitados, desde, entretanto, que seja reconhecido o seu poder cogente, o que ainda não acontece, pois alguns países da América não subscreveram o Pacto de San José e outros que o subscreveram não reconhecem esse poder, como é o caso, dentre outros, do Brasil.

Na área da integração econômica, tudo a fazer. Pode parecer utópica - mas não devemos ter medo da utopia - a criação de uma entidade de notáveis dos Estados Americanos, para que possam avaliar e impor medidas corretivas a fim de que o processo de abertura das economias não seja negativo frente aos direitos humanos. Seria esse o instrumento hábil a aferir até que ponto a abolição de tarifas e a acentuada competitividade estaria a interferir e a violar a observância dos direitos da cidadania. De que vale, na verdade, o sofisticado aperfeiçoamento tecnológico diante do incremento do desemprego e da miséria?

Por último, cabe destacar a tarefa importante a ser desempenhada pelos parlamentos de nossos países. No Brasil, na medida em que a Câmara dos Deputados instituiu, há pouco mais de três anos, sua Comissão de Direitos Humanos, este fato serviu de estímulo à criação de comissões nas Assembléias Legislativas dos Estados, bem como da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. O Plano Nacional de Direitos Humanos, baixado por decreto de 1996, teve em consideração os resultados da I Conferência Nacional de Direitos Humanos (abril de 1996), convocada por aquela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados. E o seu acompanhamento, através da II Conferência Nacional de Direitos Humanos, também convocada pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados (1997), ressaltou a necessidade de reajustes indispensáveis ao seu aperfeiçoamento.

Essas comissões são órgãos coletivos que recebem denúncias, investigam, promovem eventos, debates, conferências, julgamentos simulados, organizam grupos de estudo para a formulação de políticas e projetos capazes de implementar medidas protetoras dos direitos humanos.

Nesse sentido se constituem em órgãos de fiscalização e, de conseqüência, de pressão para que os poderes Executivo e Judiciário atuem dentro de padrões que qualifiquem o respeito pelos direitos da cidadania.

São problemas de hoje e do amanhã. De nossa vontade depende a construção de um mundo justo. E da nossa omissão, a deterioração das relações entre os povos, submergindo, então, os nossos ideais de Justiça, considerada esta última como o fruto opimo da paz.



* Deputado Federal pelo Partido dos Trabalhadores. Foi Membro titutar da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos Deputados (1991/96) e Presidente da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados (1996). Foi Chefe da Casa Civil do Governo do Estado de SP, gestão Carvalho Pinto; Chefe de Gabinete do Ministério da Fazenda, gestão Carvalho Pinto; Ministro-Interino da Fazenda (1963); investigou as atividades do Esquadrão da Morte, em SP (1969/70); Secretário dos Negócios Jurídicos da Prefeitura de SP, gestão Luiza Erundina; Presidente do Tribunal Nacional Independente Contra o Trabalho Infantil e foi eleito membro da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, da Organização dos Estados Americanos(1998/2001).

 

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