QUESTÕES
JURÍDICAS DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL
O
modelo nafta
Hermes
Marcelo Huck
Cabe-me
fazer, ainda que rápida e superficialmente, uma digressão,
uma exposição dos aspectos fundamentais de uma experiência
assemelhada de integração que se desenvolve na América
do Norte.
Vamos pinçar
alguns aspectos mais importantes sobre a experiência do
Nafta, que traz semelhanças e dessemelhanças
relativamente ao modelo do Mercosul e, sobretudo, ao
modelo da Comunidade Européia. O Nafta é o "North
American Free Trade Agreement", ou Acordo
Norte-Americano de Livre Comércio, formalizado em
dezembro de 1992, envolvendo os três países da América
do Norte: Estados Unidos, Canadá e México; entrou em
vigor no dia 1º de janeiro de 1994. Portanto é também
um experiência bastante recente. É um modelo
impressionante por seus volumes. Congrega 6,5 trilhões de
dólares americanos de Produto Nacional Bruto e reúne,
aproximadamente, 360 milhões de pessoas nesse composto de
integração.
Tem
características absolutamente próprias e diria que a
mais notável delas é a integração, nesse mecanismo
regional, de três países em que há uma profunda
assimetria, sobretudo entre dois deles e o terceiro, ou
seja, o México, que entra nesse processo de integração
de uma forma distinta. É uma tentativa de se criar um
mercado comum ou, pelo menos, uma zona de livre comércio;
não se pretende criar um mercado comum no Nafta,
envolvendo um terceiro país, no caso o México, com um
grau de desenvolvimento econômico e industrial muito
distinto, díspare dos outros dois países.
A experiência
européia não tinha essa assimetria tão grande.
Posteriormente, no segundo momento, com o ingresso da Grécia,
da Espanha e de Portugal, estabeleceu-se uma certa distinção
econômica ou do desenvolvimento econômico e industrial
dos países da Europa. Mas, no primeiro momento, havia uma
certa semelhança no processo de desenvolvimento econômico
e industrial dos países que constituíam o Mercado Comum
Europeu.
O mesmo se
diga quanto ao Mercosul. Ainda que possa haver uma diferença
econômica ou de desenvolvimento industrial entre o Brasil
e a Argentina, notadamente em relação ao Paraguai e ao
Uruguai, não é tão notável como a distinção que há
entre os Estados Unidos, Canadá e México. Diria que as
diferenças internas que temos no Brasil, ou seja, as
divergências econômicas são muito mais relevantes do
que as assimetrias que há entre os países do Mercosul.
Para termos
uma idéia de números do quadro de que estamos falando
podemos citar: o Produto Interno Bruto (PIB) per capita
dos Estados Unidos, aproximadamente, hoje está na ordem
de vinte e um mil e quinhentos dólares; o do México é
de dois mil setecentos e cinqüenta dólares. A média do
Nafta, somando Estados Unidos, México e Canadá, chega a
dezessete mil e cem dólares de PIB. Comparativamente, o
Brasil tem um PIB, mais ou menos, de dois mil e oitocentos
dólares; Argentina, dois mil e novecentos dólares, e a média
do Mercosul é de dois mil, setecentos e quarenta dólares.
Temos, no Mercosul, um certo equilíbrio que não há no
modelo do Nafta.
Essa
disparidade foi o grande fantasma que assustou sobretudo o
México na criação do Nafta.
Permitam-me
relembrar quase que uma comparação anedótica que ouvi
de um professor e advogado mexicano há três anos, quando
o Nafta iniciaria o seu processo de instalação. Dizia-me
ele que se preocupava com essa associação entre os
Estados Unidos, Canadá e México, porque a ele lhe
lembrava um joint venture clássico de
empresas privadas. Para justificar sua opinião, ele me
contou uma estória, uma anedota. Dizia ele que havia
interesse entre a galinha e o porco de formarem um joint
venture, evidentemente porque o mercado de eggs
and bacon era promissor, apesar de todas as advertências
quanto ao colesterol. Então, galinha e porco resolvem
montar o seu joint venture privado, para
explorar esse mercado promissor, com todos os documentos.
Chega o primeiro freguês para o produto do joint
venture e imediatamente a galinha dispõe do
seu ovo e convoca o porco a dar a sua parte. Nesse
momento, o porco percebe que essa joint venture não
era das mais vantajosas e reclama da galinha: "Que joint
venture é esse? Você tem uma certa facilidade em
contribuir e eu terei de abrir mão do meu bacon." A
galinha diz: "Joint venture é assim mesmo.
Uns fazem mais sacrifícios do que outros."
Na
realidade, pareceu-me, naquele momento, que essa história
que esse professor mexicano me contava relacionava-se ao
Nafta, pois essa disparidade, temia ele, poderia
significar o papel do porco para o México na associação
com as duas grandes galinhas do Norte.
De qualquer
maneira já há uma experiência de algum tempo, e o
Nafta, historicamente – creio que todos conhecemos de
certa forma o seu processo – evoluiu a partir de um
projeto do Presidente George Bush, que ele chamou de
iniciativa das Américas. Ele propunha criar, naquele
momento, um grande mercado de livre comércio que
abrangeria desde o Alasca até a Patagônia. Era bastante
otimista o Presidente George Bush, como recordamos.
Na
realidade, vivia-se naquele momento – final da década
de 80 – o fim da guerra fria, e os Estados Unidos
buscavam de alguma forma consolidar, manter ou preservar a
sua hegemonia na América Latina. Essa era uma forma de
integrar a iniciativa para as Américas. É uma proposta
americana de preservação de sua hegemonia, fazendo-se de
um lado a consolidação do Mercado Europeu, que, sem dúvida,
sempre assustou os norte-americanos no seu projeto hegemônico,
e de outro lado a agressividade comercial do Japão e dos
tigres asiáticos. Então, a criação da iniciativa para
as Américas era uma resposta a esses dois desafios para a
política externa norte-americana.
Sabemos que
os Estados Unidos sempre foram avessos aos pactos, aos
acordos internacionais, aos quais eles aderem com grande
parcimônia somente quando sentem que não só não
implicam restrições internas, como são aceitos pela média
dos eleitores e, sobretudo, atendem aos seus interesses
econômicos.
O Nafta
nasce muito recentemente com uma série de antecedentes: o
primeiro é o acordo de 1965, já não tão novo assim,
que uniu os Estados Unidos e o Canadá na indústria
automobilística. Foi um acordo chamado de Auto Pact
ou Acordo dos Automóveis. Este foi o primeiro acordo
regional importante que temos em matéria comercial na América
do Norte. Posteriormente, há um fenômeno interessante
que conhecemos, ajudando no processo de integração,
chamado fenômeno das maquiladoras. As indústrias
maquiladoras do México traziam produtos, peças e
componentes, importando-os sobretudo do mercado asiático
e montavam-nas no México com isenção de impostos; não
pagavam o imposto de importação; era uma lei de draw-back
muito bem cumprida. Em seguida, colocavam esses produtos
no mercado americano. Na realidade, com o tempo isso se
desenvolveu, as empresas americanas constituíram
maquiladoras no México, que faziam a montagem e traziam
para os Estados Unidos a um custo tributário extremamente
favorecido. De qualquer maneira, essas maquiladoras
criaram um processo de integração comercial muito grande
entre Estados Unidos e México que antes, praticamente, não
havia.
E,
finalmente, nos antecedentes, vale lembrar, em 1988, um
acordo, este sim importante, entre os Estados Unidos e
Canadá, que eles chamaram de Free Trade Agreement.
É um
acordo de livre comércio entre o Canadá e os Estados
Unidos que continua em vigor, juntamente com o Nafta,
desde 1989, propondo eliminar, até 1998, portanto a curto
prazo, todas as barreiras tarifárias incidentes no comércio
bilateral Estados Unidos - Canadá, reduzir dramaticamente
as barreiras não-tarifárias, definir um tratamento
nacional para os investimentos canadenses nos Estados
Unidos e, sobretudo, americanos no Canadá, fixar regras
rigorosas de origem para os produtos automobilísticos,
porque a indústria automobilística sempre foi a grande
preocupação dos Estados Unidos. Vemos a sua briga
constante com o Japão. Esse FTA – Free Trade
Agreement – dentre outras metas, criou uma
espécie de área de comércio preferencial entre o Canadá
e Estados Unidos. Vários desses objetivos do acordo Canadá
- Estados Unidos acabaram por ser incorporados ao Nafta.
Em 1990, o Presidente George Bush iniciou negociações
com o México para tentar estabelecer um sistema
semelhante ao que tinha com o Canadá. Inicialmente,
pensou em um free trade agreement com o México,
mas o Canadá sentiu-se ameaçado por um acordo Estados
Unidos - México. A sua diplomacia atuou sobre a
americana, conseguindo a união México - Estados Unidos e
Canadá, em dezembro de 1992, com a assinatura do acordo
do Nafta. O Nafta, quanto à integração regional, é
muito menos ambicioso do que o modelo europeu e,
inclusive, menos ambicioso que o nosso próprio modelo do
Mercosul. Como se sabe, o Nafta, ao contrário dos outros
modelos, não pretende criar instituições comunitárias
supranacionais. Não busca uma federação
norte-americana; não pretende uma união alfandegária; não
pretende a unificação cambial, nem passou pela cabeça
dos seus idealizadores a criação de uma moeda única
como, por exemplo, no caso da experiência européia. O
que vemos é que os membros do Nafta cedem, transferem ou
delegam limitadamente sua soberania. É um modelo de
integração restrita.
No caso do
Nafta, o problema da transferência da livre circulação
de mão-de-obra é assustador para os Estados Unidos. A
liberação do ingresso livre de mão-de-obra mexicana nos
Estados Unidos provocaria um desequilíbrio muito sério
no mercado de trabalho. Todos estamos cansados de
assistir, no Jornal Nacional, àquelas cenas deprimentes
de mexicanos pulando cerca para ingressar nos Estados
Unidos e ter oportunidade de um trabalho clandestino, sem
proteção, sem direitos etc. Essa preocupação da
transferência livre de mão-de-obra não existe a curto
prazo no Nafta. Há um tratamento restrito para
profissionais especializados, mas, para mão-de-obra não-especializada,
o Nafta tem a preocupação de evitar essa liberalização.
Diria, no
que se refere às comparações com o Mercosul, por
exemplo, que a maior semelhança que há entre aquele e o
Mercosul é quanto à estrutura dos participantes. Um
exercício de estatística nos dá essa semelhança. Os
Estados Unidos, no Nafta, representam 70% da população
global dos três países e 85% da produção total. Se
pegarmos o Mercosul, o Brasil tem números muito
semelhantes: aproximadamente 70%, ou um pouco mais, da
população global e oitenta e tantos por cento da produção
total. Então, há no Nafta e no Mercosul essa semelhança
estrutural, essa grande assimetria de origem.
Só para
comparar, na Comunidade Européia, a Alemanha, que tem
posição mais destacada, possui apenas 22% da população
total e cerca de 25% da produção. São números muito
mais compatíveis, muito mais equilibrados.
O que o
Nafta pretende criar, nesse quadro bastante diversificado
que ele tem, é apenas uma zona de livre comércio.
Ousaria até dizer que o Nafta, mais do que uma busca de
um processo de integração, é um acordo multilateral de
comércio negociado, uma zona preferencial de comércios,
se quisermos assim. O Nafta busca eliminar, num prazo de
quinze anos, portanto um prazo bastante largo,
gradualmente, as barreiras ao comércio de bens e serviços
regionais, nos três países; remover quaisquer restrições
ao investimento interregional; definir regras muito claras
de propriedade industrial e meio ambiente – isto é uma
exigência dos Estados Unidos: a garantia da preservação
e da proteção da propriedade industrial e do meio
ambiente.
Portanto,
no Nafta, temos muita coisa para inspirar o Mercosul,
porque há uma grande preocupação no que se refere à
proteção de propriedade industrial e meio ambiente. Não
pretende o Nafta fazer qualquer harmonização legislativa
entre os países que o compõem; não pretende criar uma
tarifa externa comum. Há algumas exceções, por exemplo,
quanto a computadores. Pretendem criar uma tarifa externa
comum aos três países num período curto, se não me
engano de cinco anos, para computadores, componentes de
informática, programas etc. Mas é excepcional. Há uma série
de barreiras tarifárias e não-tarifárias que são
mantidas e que devem ser removidas no curso desses quinze
anos.
O que
vemos, de uma análise do modelo do Nafta, é que ele
procurou ser uma resposta a necessidades específicas,
muito distintas, dos três países que o compõem. Nenhum
deles tinha em vista, naquele momento, a criação de uma
zona de livre comércio. Os Estados Unidos pretendiam nada
mais que fortalecer a sua posição junto às Américas,
em contraposição ao fortalecimento europeu e ao Japão.
Essa era a grande meta dos Estados Unidos com a criação
do Nafta.
O México,
o "primo pobre" dessa fraternidade, vinha de um
processo muito interessante que todos acompanhamos a
partir dos projetos econômicos do Presidente Salinas e
Della Madrid, que realmente transformaram a economia
mexicana. Muitas dessas experiências vivemos no Brasil:
houve uma desburocratização, uma privatização muito
grande, uma liberação cambial, um incentivo à maior
agressividade comercial no México e uma abertura do
mercado mexicano para o exterior. O México precisava,
necessariamente, do mercado americano.
Apenas a título
de curiosidade, em 1980, quando o México ainda não havia
iniciado o seu processo de reforma econômica, das exportações
mexicanas 14% eram produtos manufaturados,
industrializados. Em 1986, seis anos após, dos 14% de
produtos manufaturados compondo a exportação mexicana
44%, quase metade da sua exportação, passaram a ser de
produto manufaturado, e nada melhor que aproveitar e
garantir o mercado consumidor americano para essa nova
realidade econômica mexicana. O México pretendia e
pretende, enquanto puder, preservar essa facilidade de
acesso ao mercado americano, o que já havia naturalmente
por força da proximidade territorial. O México entrou no
Nafta com esse objetivo e de certa forma está conseguindo
bons resultados.
O Canadá
entrou no Nafta, segundo parece, apenas para não ficar de
fora. A alternativa do Canadá era participar ou ser excluído
do que imaginava ser um processo de privilégio das relações
entre os Estados Unidos e o México, que, de certa forma,
desfavoreceriam o posicionamento sólido que o Canadá
ostentava.
Nesse
processo, como já disse, o que se pretende é a criação
de uma área de livre comércio em quinze anos, e para
isso vão-se eliminar progressivamente as tarifas
aduaneiras, porém – é importante ressaltar – dentro
de um rigorosíssimo sistema de regras de origem, ou seja,
só podem transitar livremente no mercado do Nafta, no seu
território, os produtos que sejam feitos por quaisquer
dos três membros, ou que tenham o que eles chamam de um
índice suficientemente alto de transformação em
qualquer dos três países.
Evidentemente
está aí uma forma de proteção do mercado –
sobretudo, o americano, e um pouco menos o canadense –
contra a utilização do México como um corredor
importante para a introdução de produtos, principalmente
japoneses, coreanos, enfim, produtos provindos do mercado
oriental, asiático. Então a leitura das regras de origem
do Nafta nos mostra a preocupação com que,
principalmente, americanos e canadenses trataram desse
problema, sobretudo pela experiência das maquiladoras,
das regras de isenções dos draw back nos Estados
Unidos. Então o livre trânsito de produtos pelos três
países do Nafta fica condicionado a essas regras bastante
rigorosas.
O Nafta tem
também outras preocupações, regras específicas no
processo de livre comércio: produtos agrícolas, o grande
problema dos agricultores norte-americanos; automóveis,
renitente pesadelo da indústria automobilística
americana; têxteis, sobretudo em relação, de novo, ao
ingresso dos têxteis asiáticos; e energia elétrica,
principalmente, energia termo-nuclear. E para esses
produtos, têxteis, automóveis, energia e produtos agrícolas,
há regras que restringem, no processo de integração, a
livre circulação.
Há cláusulas
de salvaguarda – como toda boa construção de um
sistema de livre comércio deve ter –, de tal forma que,
se nesse período de quinze anos um produto começar a ser
importado de tal maneira, em tal quantidade, por um dos três
países de outro membro do Nafta, e essa importação
resultar numa ameaça de dano à indústria doméstica,
então, admite-se a salvaguarda, ou seja, mesmo dentro do
Nafta, haverá uma suspensão temporária, em torno de três
anos, da liberalização das tarifas sobre esse
determinado produto, à espera de que esses produtores
locais reajam a isso e possam se preparar para essa
concorrência. Então, há cláusulas de salva-guarda
importantes também no modelo do Nafta.
Não é o
objetivo dessa exposição analisar regras sobre anti-dumping,
direitos compensatórios, sobre a participação de vendas
para os governos dos três países, ou seja, há uma
liberalização nas concorrências públicas dos governos
americano, mexicano e canadense, dos outros dois membros
do Nafta para participarem nessas concorrências, que é
um mercado excepcional, muito grande. Há várias regras
de adaptação do Nafta ao GATT/94 e à própria Organização
Mundial do Comércio; há regras sobre telecomunicações,
sobre propriedade intelectual, proteção ao meio
ambiente, serviços, transferências financeiras, seguros,
serviços bancários, enfim, é um modelo completo nesse
sentido. Preocupa-se também com a solução de controvérsias,
criando uma comissão de comércio, formada por ministros
de Estado e funcionários ministeriais, para resolver as
pendências entre os componentes do Nafta e, se essa
comissão não conseguir resolver essa pendência, não se
pretende criar nenhum tribunal, nenhuma Corte
supranacional; a divergência será resolvida por um
painel arbitral, constituído a partir de uma lista prévia
que os três países já indicaram. Não há uma pretensão
do Nafta de criar instituições comunitárias do tipo de
uma corte supranacional de justiça.
O modelo do
Nafta é, pelo menos em tese, aberto à inclusão de
outros países ou grupos de países. O art. 2.204 prevê
essa abertura para o ingresso, o acesso de novos membros,
novos estados ou mesmo novas organizações regionais. Vários
países pretendem ter acesso ao Nafta ou, pelo menos,
postulam esse acesso, como países da América do Sul. O
Chile está numa adiantada fase de "namoro" com
o Nafta; a Venezuela também já manifestou o seu
interesse. Evidentemente, o México é o menos interessado
nessas agregações, nessa abertura do Nafta, porque ele
pretende proteger os seus privilégios ao mercado o mais
que lhe for possível. Temos visto, ultimamente, várias
propostas de uma possível integração, a curto prazo,
entre o nosso Mercosul e o Nafta. Recentemente, passou
aqui pelo Brasil, esteve em São Paulo e em Brasília, o
expresidente Bush, tendo a oportunidade de mencionar, em
algumas das suas palestras, essa possibilidade, a
viabilidade de um processo de integração que reunisse o
Nafta com o Mercosul. Evidentemente, há uma grande
diferença de objetivos, de metas entre os dois modelos,
mas o desafio da integração reside justamente nessa
superação de diversidades.
Hermes Marcelo Huck
é professor de Direito Internacional Público na USP e
professor de Direito Público na Fundação Getúlio
Vargas
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