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A ATUALIDADE RETROSPECTIVA DA CONFERÊNCIA DE VIENA SOBRE DIREITOS HUMANOS*

J. A. Lindgren Alves**

 

Sumário: 1. O precedente esquecido: a Conferência de Teerã de 1968. 2. O contexto internacional da Conferência de Viena. 3. O processo preparatório. 4. O papel das ONGs. 5. A conferência oficial e seus comitês. 6. A Declaração e Programa de Ação de Viena. a) A universalidade dos direitos humanos. b) A legitimidade da proteção internacional aos direitos humanos. c) O reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento. d) O direito à autodeterminação. e) A tríade democracia, desenvolvimento e direitos humanos. 7. Outros avanços de Viena. a) A indivisibilidade dos direitos. b) Os direitos humanos em situações de conflito armado. c) Os direitos humanos da mulher. d) Grupos e categorias vulneráveis, racismo e xenofobia. e) O reconhecimento das ONGs. f) O Alto Comissário para os Direitos Humanos e o Tribunal Penal Internacional. g) Racionalização do sistema. 8. Conclusão.

 

A década de 90, que se iniciou tão cheia de esperanças, encerra-se com perplexidade e incertezas. As expectativas otimistas de um novo mundo de cooperação e respeito pelos direitos humanos, propiciadas pelo desmonte do Muro de Berlim, logo se desvaneceram. A idéia de liberdade, que inspirava a onda democratizante da virada do decênio, viu-se rapidamente reduzida à da liberdade de mercado. Intrinsecamente desinteressado em valores não-monetários e comprovadamente incapaz de produzir por si só a democracia, o mercado livre da economia mundializada convive, sem problema de escrúpulos, não somente com o desemprego e a exclusão "estruturalizados", mas também com os fundamentalismos mais esdrúxulos, religiosos e seculares. Enquanto a volatilidade do capital financeiro ergue e derruba economias com a rigidez do fogo-fátuo, as "limpezas étnicas" e as tentativas de impedi-las marcam o cenário deste fim de século.

Se, por um lado, a tranqüilidade e a convivência pluricultural pacífica, esperadas no início da década, cedo deram lugar ao desassossego e à intolerância, por outro os direitos humanos, ainda que apreendidos de forma seletiva, permanecem em alta posição no discurso contemporâneo. Integram agora, regularmente, qualquer agenda de discussões interestatais, multi ou bilaterais; respaldam a institucionalização de instâncias judiciais supranacionais, como o tribunal penal aprovado pela Conferência de Roma de 1998 ou propostas de cortes ad hoc, a exemplo das existentes para a ex-Iugoslávia e Ruanda, para o julgamento de responsáveis por violações antigas e recentes, no Cambódia, no Kossovo e em Timor Leste; embasam iniciativas processuais previstas em convenções anteriores, mas nunca implementadas até recentemente, como o pedido de extradição do General Pinochet; motivam sanções coletivas contra diversos países; dão margem a campanhas internacionais menos seletivas do que nos tempos da Guerra Fria, como se pode notar da presente massa de denúncias da Anistia Internacional contra os Estados Unidos; pautam ações armadas disciplinadoras, com ou sem aval das Nações Unidas. Para tudo isso – e muito mais – contribuiu decisivamente a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993.

Na época de sua realização, a Conferência de Viena pode ter parecido frustrante para uns e estimulante para outros. Apreciando ou não seus resultados, quase todos os que dela participaram, como delegados ou observadores, sabiam estarem envolvidos numa negociação importante. Intuíam que os direitos humanos, tantas vezes relegados a posições secundárias nas grandes questões internacionais do passado, tendiam a afirmar-se no mundo pós-Guerra Fria como fator de peso. Não poderiam antever, porém, que o objeto de suas negociações, em seus múltiplos aspectos, já abrigava, até mesmo em pormenores, o cerne das questões mais significativas da década.

Reflexo natural das circunstâncias em que se realizou, a Conferência de Viena, quando vista em retrospecto, aparece muitas vezes profética do que se conseguiu de positivo e do que não se conseguiu fazer, de 1993 até o ano 2000. Sua Declaração Final permanece como o documento internacional mais abrangente e legítimo (porque adotado por consenso planetário) sobre os direitos humanos de que dispõe a humanidade. Se observada a sério, como parâmetro normativo e instrumento de cobrança, por todos os agentes capazes de influir na conjuntura atual, pode ainda servir de bússola para o reencontro de nortes perdidos em nossa realidade desorientada.

É a releitura desse documento e do evento que o produziu que o presente texto se propõe. Para fazê-lo com um mínimo de adequação, a retrovisão necessita estender-se um pouco além no passado, até 1968, e procurar entender primeiramente por que sua antecessora sobre o mesmo tema, a Conferência de Teerã, tornou-se um precedente deliberadamente esquecido. Pois é, no mínimo, curioso que, de todo o arsenal de referências legislativas invocadas nas resoluções das Nações Unidas convocatórias e preparatórias da Conferência de Viena, a Proclamação de Teerã tenha sido a única omitida. E que esse ostracismo se tenha repetido na própria Declaração e Programa de Ação de Viena sobre os direitos humanos.

 

1. O precedente esquecido:

a Conferência de Teerã de 1968

A primeira conferência das Nações Unidas especificamente dedicada ao tema dos direitos humanos realizou-se no auge da Guerra Fria, de 22 de abril a 13 de maio de 1968, na capital do Irã monárquico e "ocidentalizado" do Xá Reza Pahlevi (cujo governo era conhecido também pela truculência da polícia política).

Em 1968, o sistema internacional emergia a custo da fase "abstencionista" de promoção dos direitos humanos, ainda sem qualquer mecanismo para sua proteção. A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial havia sido adotada pela Assembléia Geral em 1965, e os dois Pactos Internacionais, sobre Direitos Civis e Políticos e sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em 1966, mas nenhum desses instrumentos conseguira o número de ratificações necessárias à sua entrada em vigor.1 Não dispondo de tratado jurídico abrangente a respaldar com força cogente os direitos proclamados na Declaração de 1948,2 o sistema não contava com os comitês previstos nos textos dos pactos e convenções para acompanhar sua observância pelos Estados-partes (os chamados treaty bodies, ou "órgão de implementação"), nem, muito menos, de mecanismos de monitoramento extraconvencionais (relatores ou grupos de trabalho estabelecidos por simples resoluções) habilitados a denunciar violações. A noção clássica de soberania como atributo "absoluto" dos Estados apresentava-se formalmente sacrossanta, não podendo a Comissão dos Direitos Humanos tomar qualquer atitude diante da comunicações de violações que recebia, ou aprovar resoluções sobre países específicos, sem incorrer na acusação de infringir o princípio da não-intervenção em assuntos internos, previsto no artigo 2º, parágrafo 7º, da Carta das Nações Unidas.3 As ONGs atuantes eram poucas, pouquíssimas as credenciadas para assistir como observadoras aos trabalhos da ONU, não lhes sendo facultado criticar países nas sessões dos órgãos competentes – os quais eram, sem embargo, por elas regularmente denunciados na imprensa internacional.4

Limitada em sua atuação pelas disputas ideológicas Leste-Oeste, a ONU contava em seu ativo sobretudo com os avanços obtidos no processo de descolonização. Estes se traduziam no grande número de países afro-asiáticos recém-emersos do sistema colonial e acolhidos na Assembléia Geral, todos mobilizados contra o colonialismo, a discriminação racial e o regime aparteísta sul-africano, de efeitos sensíveis por toda a África Austral. Em contraste com os apenas 58 Estados soberanos que haviam participado, em Paris, da votação da Declaração Universal dos Direitos Humanos em 1948 (dois terços da humanidade viviam, na época, em territórios coloniais), da Conferência de Teerã, em 1968, já participaram delegações de 84 países independentes.5

De acordo com a Resolução n. 2.081 (XX), de 20 de dezembro de 1965, pela qual a Assembléia Geral das Nações Unidas convocou a Conferência Internacional dentro da programação do "Ano Internacional dos Direitos Humanos" – conforme 1968 havia sido designado para marcar o vigésimo aniversário da Declaração Universal6 –, os objetivos do encontro seriam de:

a) rever os progressos realizados desde a adoção da Declaração Universal;

b) avaliar a eficácia dos métodos utilizados pelas Nações Unidas no campo dos direitos humanos, especialmente com respeito à eliminação de todas as formas de discriminação racial e as práticas da política de apartheid;

c) formular um programa de medidas a serem tomadas na seqüência das celebrações do Ano Internacional dos Direitos Humanos.

A Conferência de Teerã adotou 28 resoluções e encaminhou outras 18 à consideração dos órgãos competentes das Nações Unidas. Seu documento conceitual mais importante foi a Proclamação de Teerã, composta de um preâmbulo, dezessete artigos declaratórios e dois artigos dispositivos.7

Adiantando o trabalho que iria ser formalmente arrematado pela Conferência de Viena (não sem dificuldades, como se verá mais abaixo) e fortalecendo um pouco a marcha da universalização dos direitos humanos documentalmente iniciada em 1948, a Proclamação de Teerã se referia à Declaração Universal como um "entendimento comum dos povos do mundo sobre os direitos inalienáveis e invioláveis de todos os membros da família humana", que constitui "uma obrigação para os membros da comunidade internacional" (art. 2º). O estabelecimento de normas internacionais nessa esfera era louvado (art. 4º), com menção dos principais instrumentos jurídicos recém-adotados, mas ainda não-vigentes (o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial), juntamente com a Declaração sobre a Concessão de Independência aos Países e Povos Coloniais (art. 3º).8

Segundo a Proclamação de Teerã, o "objetivo primário" da ONU na área dos direitos humanos seria de lograr o alcance "por cada indivíduo do máximo de liberdade e dignidade", devendo os Estados adotar leis antidiscriminatórias para esse fim

(art. 5º), bem como "reafirmar sua determinação de aplicar efetivamente os princípios consagrados na Carta das Nações Unidas e em outros instrumentos internacionais concernentes aos direitos humanos e liberdades fundamentais" (art. 6º). Numa época em que os direitos humanos eram reputados domínio exclusivo dos Estados, aos Estados cabiam, pois, na linguagem da época, responsabilidades exclusivas para a implementação de tais direitos, não podendo a ONU ir além de sua "promoção". Mais abrangentes eram as preocupações prioritárias com o apartheid, o racismo, o colonialismo, os conflitos armados e "a crescente disparidade entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento", problemas para cuja solução os artigos pertinentes (do 7º ao 11) recomendavam as atenções da "comunidade internacional". O apartheid era condenado como "crime contra a humanidade", que ameaçava a paz e a segurança internacionais, sendo reconhecida como legítima a luta para sua erradicação (art. 7º).

A Proclamação foi pioneira em alguns pontos importantes, como na condenação explícita à discriminação de gênero, afirmando que o status inferior a que as mulheres são relegadas em várias regiões do mundo é contrário à Carta das Nações Unidas e à Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 15); na redação de artigo específico sobre as aspirações dos jovens em conexão com os direitos humanos e liberdades fundamentais (art. 17); na preocupação com o analfabetismo como obstáculo à realização das "disposições da Declaração Universal" (art. 14); na referência aos desenvolvimentos científicos e tecnológicos como faca de dois gumes que abre imensas perspectivas de progresso ao mesmo tempo em que ameaça os direitos e liberdades (art.18).

De relevância especial para outros temas – com repercussão direta nas conferências sociais da década de 90 – foi a consagração de um novo direito humano, atinente à paternidade e à maternidade responsáveis, não-constante da Declaração Universal. Ela se encontra no artigo 16, que diz:

"16. A proteção da família e da criança constitui preocupação da comunidade internacional. Os pais têm o direito humano básico de determinar livre e responsavelmente o número e o espaçamento de seus filhos".

Apesar dessas notáveis exceções, a Proclamação de Teerã foi pouco inovadora ou estimulante para a proteção internacional dos direitos humanos, e aparentemente não o poderia ser mais perante as adversidades da época. A própria explicitação da invisibilidade de todos os direitos fundamentais, geralmente apontada como o avanço mais importante do documento, acabou sendo responsável por seu ulterior ostracismo. Ela se encontrava no artigo 13, que declarava:

"13. Como os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis, a plena realização dos direitos civis e políticos sem o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais é impossível. O alcance de progresso duradouro na implementação dos direitos humanos depende de políticas nacionais e internacionais saudáveis e eficazes de desenvolvimento econômico e social."

Ainda que a indivisibilidade de todos os direitos humanos estivesse implícita na Declaração Universal de 1948, a pouca atenção que recebiam os direitos econômicos e sociais e as resistências doutrinárias com que costumavam ser encarados por alguns países ocidentais justificavam esforços para reiterá-la mais claramente. Tal explicitação vinha sendo feita em resoluções de diferentes órgãos das Nações Unidas, mas não constavam de documento significativo, de alcance planetário. A bandeira da Nova Ordem Econômica Internacional propugnada pelos países em desenvolvimento, com apoio dos países socialistas, aproveitou a oportunidade propiciada pela Conferência de Teerã para assinalar a indivisibilidade dos direitos humanos de maneira enfática. O problema é que, nos termos em que foi redigido, o artigo 13 da Proclamação conferiu à idéia da indivisibilidade um caráter de condicionalidade para os direitos civis e políticos que servia como luva a regimes não-democráticos de todos os tipos. Já muito disseminados no final dos anos 60 e prestes a multiplicar-se na década seguinte, sobretudo na América Latina, governos autoritários de direita e de esquerda iriam invocar ad nauseam esse "condicionalismo" como justificativa para a supressão de liberdades e direitos civis e políticos. Ainda que logicamente correta, a redação do artigo 13 demonstrou-se tão perniciosa que, pelo menos desde meados dos anos 80, os esforços internacionais mais sérios em prol dos direitos humanos procuraram corrigi-la, afirmando, ao contrário, que a indivisibilidade dos direitos humanos não pode servir de escusa para a denegação dos direitos civis e políticos. Conseqüentemente, a Proclamação de Teerã passou a ser quase sempre omitida da relação de documentos internacionais relevantes, e a Conferência de 1968, propositalmente "esquecida".

A indivisibilidade dos direitos humanos, pouco respeitada na prática de qualquer país e sempre desconsiderada no contexto das relações internacionais, não foi, contudo, jamais descartada nos foros multilaterais, nem na doutrina jurídica preocupada com a realização efetiva dos direitos fundamentais. Foi precisamente seu reconhecimento por todos os Estados, em Viena, reforçado pela aceitação consensual do direito ao desenvolvimento, que permitiu à Conferência de 1993 realizar avanços.

 

2. O contexto internacional da Conferência de Viena

Um dos complicadores históricos dos esforços internacionais para a proteção dos direitos humanos, assim como para a do meio ambiente e todos os temas de abrangência global, era e é, obviamente, o nunca equacionado conflito Norte-Sul. Na esfera dos direitos tal conflito sempre se manifestou de maneira oblíqua, provocando distorções na abordagem internacional da matéria. As distorções começavam pelas atenções dirigidas exclusivamente para os direitos civis e políticos, em detrimento da construção de condições conducentes a uma melhor fruição dos direitos econômicos e sociais em qualquer parte. Em matéria de monitoramento, prosseguiram, ao longo de toda a Guerra Fria, pelo estabelecimento de relatores apenas para situações de países em desenvolvimento, enquanto a Europa socialista e o Ocidente desenvolvido se escudavam no equilíbrio bipolar do poder.9 No início da década de 90, as distorções do conflito estrutural Norte-Sul encontravam-se ainda mais acirradas por temperos culturais, manifestados, de um lado, na visão ocidental reducionista que localizava nos países subdesenvolvidos a origem de todos os males e, de outro, pela reação das culturas autóctones hipervalorizando o nativismo contra a importação de valores do Ocidente.

Um complicador cultural menos generalizado, ou menos percebido em toda sua extensão nos anos iniciais do período pós-Gerra Fria, decorria da reemergência do fundamentalismo religioso como fator político de peso. Primeira manifestação dos paradoxos que a década de 90 iria testemunhar nessa área, o cancelamento do último turno das eleições argelinas, em janeiro de 1992, a fim de impedir a vitória da Frente Islâmica de Salvação (que, segundo alegado, suprimiria eleições futuras em nome do integrismo muçulmano), teve apoio compreensivo do Ocidente. Levantava-se assim séria questão sobre a validade universal da democracia: seria legítimo em seu nome desconsiderar a vontade majoritária do povo livremente expressa em sufrágio democrático? Independente da resposta, se é que alguma poderia ser aceitável, o fato é que, por convicção própria, onde o fundamentalismo era a força motriz de governos estabelecidos, ou como preempção à popularidade de oposicionistas fanáticos em Estados muçulmanos moderados, todos os países de organização política não-secular passaram a adotar posições crescentemente "culturalistas". Intelectualmente fortalecido no próprio Ocidente pelo apoio pós-estruturalista e "pós-moderno" à noção identitária do "direito à diferença", esse anti-universalismo particularista, que sempre fora bandeira da Ásia anti-imperialista, ganhava ímpeto renovado com os êxitos econômicos obtidos pelos chamados "Tigres Asiáticos" sob regimes autoritários.

Com incidência ampla, afetavam substancialmente as questões de direitos humanos para a Conferência de Viena outros fenômenos específicos dos anos 90, como a exacerbação do micronacionalismo em áreas antes pertencentes a Estados socialistas – com efeitos já devastadores nos territórios da antiga Iugoslávia – e o aumento extraordinário do número de refugiados e de populações deslocadas, além dos fluxos intensificados de emigrantes movidos pela falta de condições econômicas de sobrevivência nos países de origem. Tendo por pano de fundo o desemprego crescente em todos os continentes, dramatizado exponencialmente pelo desmonte neoliberal dos remédios da segurança social, esses fenômenos eram acompanhados pelo ressurgimento, no Ocidente, de partidos políticos ultranacionalistas, que cresciam eleitoralmente em paralelo às ações terroristas de grupos nazi-fascistóides. Estes representavam expressões paroxísticas da xenofobia e do racismo renascentes nas respectivas sociedades.

A esse quadro de fatores e tendências intrínsecamente complexo sobrepunham-se novos conceitos e experiências internacionais, formulados com espírito construtivo para enfrentar os novos desafios do mundo "desorganizado" pós-Guerra Fria, mas que causavam arrepios em áreas supostamente vulneráveis a intervenções de fora no exercício do "direito de ingerência humanitária" – expressão cunhada pouco antes e difundida sobretudo a partir da Guerra do Golfo.

Enquanto a integração de elementos de direitos humanos (com inclusão de monitores e funcionários do Secretariado especializados na matéria) nas novas operações de paz das Nações Unidas, cada vez mais polimorfas e geograficamente espraiadas – como a UNTAC, no Cambódia, a UNOSOM, na Somália e a UNPROFOR, na ex-Iugoslávia – era, em geral, acolhida positivamente, ela representava também uma forma de absorção do tema dos direitos humanos pelo Conselho de Segurança. Por mais evidentemente necessária que fosse nas situações em questão, essa transferência de facto da competência sobre (alguns aspectos dos) direitos humanos no âmbito da ONU, entre a Assembléia Geral e o Conselho de Segurança, era uma novidade que provocava temores de extrapolação. Afinal, durante a Guerra Fria, os direitos humanos nunca haviam integrado como tal a agenda da "paz e segurança internacional" da alçada do Conselho. Nessas condições, muitas das idéias apresentadas pelo Secretário Geral Boutros Boutros-Ghali em sua "Agenda para a Paz", de 1992, como os sistemas de inspeções in loco (fact finding) e alerta imediato (early warning) contemplados para promover uma "diplomacia preventiva",10 quando adaptadas à esfera da proteção aos direitos humanos,11 geravam rejeição veemente entre governos mais desconfiados. Recrudesciam, assim, e multiplicavam-se as posturas contrárias a qualquer evolução significativa no tratamento internacional dos direitos e liberdades fundamentais.

A deterioração das expectativas entre o momento da convocação da conferência e o de sua realização pode ser observado até mesmo na questão da sede. Ao contrário da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que desde a resolução convocatória, em dezembro de 1989, tinha sede prevista no Rio de Janeiro, o local de realização da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos ficou indefinido por longo tempo.12

Aventada no ano em que Francis Fukuyama publicara seu famoso ensaio sobre o fim da História, segundo o qual a democracia liberal e o sistema capitalista constituiriam o porto de destino incontornável de todos os Estados,13 a idéia de uma conferência mundial sobre tais direitos foi primeiro discutida no âmbito da Assembléia Geral em 1989, logo após a queda do muro de Berlim. Das discussões emergiu, não sem resistências de alguns países do Terceiro Mundo, a Resolução n. 44/156, de 15 de dezembro de 1989, que solicitava ao Secretário Geral a realização de consultas sobre a "desejabilidade da convocação de uma conferência mundial sobre direitos humanos com o propósito de abordar, no mais alto nível, as questões cruciais enfrentadas pelas Nações Unidas em conexão com a promoção e proteção dos direitos humanos". À luz das respostas obtidas, a Conferência foi finalmente convocada, no ano seguinte, pela Resolução n. 45/155, de 18 de dezembro de 1990, para 1993, sem indicação da cidade em que se realizaria.

Na sessão da Comissão dos Direitos Humanos de fevereiro/março de 1991, a Tchecoslováquia, redemocratizada numa "Revolução de Veludo" e ainda unida em Estado binacional, ofereceu Praga como sede da Conferência. A oferta foi, porém, com o passar do tempo, senão propriamente retirada, deixada propositalmente esquecida, enquanto se acirrava o movimento eslovaco pela partição do país. De Praga, a possível sede passou, por oferecimento verbal da Argentina, a Buenos Aires, logo experimentando destino semelhante. Cogitou-se, em seguida, de Berlim, que chegou a figurar nominalmente como cidade anfitriã em resolução da Assembléia Geral de 1991.14 Tampouco o Governo alemão pôde manter seu convite após eleições havidas na Alemanha recém-reunificada (onde, aliás, as agressões anti-imigrantes, sobretudo turcos, vinham aumentando assustadoramente15). A capital da Áustria surgiu, pois, como penúltima alternativa (a derradeira, que chegou a ser contemplada, seria Genebra, nas salas de reunião da ONU), tendo-se em conta oferta do Governo austríaco acolhida pela Assembléia Geral já em 1992,16 facilitada pelo fato de Viena, na qualidade de sede permanente de alguns órgãos das Nações Unidas, contar com instalações adequadas, sem necessidade de rearrumação.

As idas e vindas nas diversas ofertas nada tinham a ver, em princípio, com a disposição dos respectivos governos em matéria de direitos humanos. Relacionavam-se, sim, aos avatares da situação interna e da política doméstica, associados, sem dúvida, à sensibilidade do tema e à reversão de expectativas sobre ele no contexto internacional. Este, entre 1989 e 1993, havia se transformado de tal maneira que, no campo da teoria, o otimismo triunfalista de Fukuyama tivera que ceder lugar ao "realismo" sombrio do paradigma de Huntington sobre o choque de civilizações, trazido a público no exato momento em que a Conferência de Viena iniciava suas deliberações.17

 

3. O processo preparatório

De fato, no processo preparatório para a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, entre setembro de 1991 e maio de 1993, as civilizações pareciam crescentemente inclinadas a chocar-se. O Ocidente desenvolvido se mostrava cada dia mais exigente nas propostas de novos mecanismos de controle voltados para a proteção dos direitos civis e políticos postulados na tradição liberal, secular e individualista, enquanto o Oriente assumia posturas cada dia mais defensivas das respectivas culturas, com ênfase nas obrigações individuais e direitos coletivos. A essas divergências civilizacionais se sobrepunham as disputas ideológicas entre os países capitalistas mais ortodoxos e os remanescentes socialistas. Em posições intermediárias se colocavam a América Latina e a África: a primeira, já quase totalmente redemocratizada, assumia, com raras exceções, sua posição geo-estratégica no Ocidente e a herança cultural iluminista, sem abdicar de reivindicações por um ordenamento mais justo; a segunda, não-ocidental, mas sem o peso de culturas milenares, procurava valorizar seu processo incipiente de democratização e obter apoio econômico. Inexpressivo como conjunto, os antigos componentes do bloco socialista e os novos Estados resultantes do desmembramento de unidades federadas assimilavam, em geral, posições das respectivas áreas geográficas.

Ao contrário da época da Conferência de Teerã, quando o processo de asserção internacional dos direitos humanos ainda havia caminhado pouco, no período em que se deu a convocação da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos para 1993, o sistema internacional nessa esfera havia evoluído enormemente. O Direito Internacional dos Direitos Humanos, com seus desdobramentos regionais,18 tinha-se convertido no ramo mais regulamentado do direito internacional. Ao "abstencionismo" de antanho contrapunha-se uma determinação "intrusiva", ainda que os mecanismos existentes não fossem "intervencionistas".19 Os objetivos da Conferência de Viena seriam, pois, muito mais amplos e sensíveis do que os da Conferência de Teerã.

Ao convocar a Conferência da 1993, o preâmbulo da Resolução n. 45/155 – que não mencionava sequer a Conferência de 1968 – já rejeitava o condicionalismo dos direitos civis e políticos inferido da Proclamação de Teerã, reconhecendo, ao contrário, que todos os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis e interrelacionados, mas "a promoção e proteção de uma categoria de direitos não pode nunca isentar ou escusar os Estados da promoção e proteção das outras". Dos seis objetivos estabelecidos para a nova Conferência, dois se referiam à avaliação dos progressos e obstáculos observados desde a adoção da Declaração Universal e à relação existente entre o desenvolvimento e o desfrute dos direitos humanos, enquanto quatro diziam respeito às atividades internacionais de controle, a saber:

1) examinar meios e modos para aprimorar a implementação das normas e instrumentos existentes de direitos humanos;

2) avaliar a eficácia dos métodos e mecanismos usados pelas Nações Unidas no campo dos direitos humanos;

3) formular recomendações concretas para aumentar a eficácia dos mecanismos e atividades das Nações Unidas por intermédio de programas destinados a promover, encorajar e monitorar o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais;

4) fazer recomendações com vistas a assegurar os recursos financeiros e de outra ordem, necessários às atividades das Nações Unidas na promoção e proteção dos direitos humanos e liberdades fundamentais.

Dada a delicadeza política de qualquer sistema internacional de proteção a direitos que se realizam dentro de territórios nacionais, aguçada pelos fatores conjunturais que acrescentavam dificuldades de ordem cultural aos problemas estruturais existentes, os desentendimentos entre as delegações participantes do Comitê Preparatório chegaram a reabrir, com força revigorada, a questão da aplicabilidade universal da Declaração de 1948. O nível de divergências foi tal que somente na quarta e última sessão desse Comitê, em abril de 1993 – estendida por semana adicional, já em maio, em decorrência da falta de consenso sobre qualquer item discutido –, conseguiu-se proceder à "primeira leitura" (ou seja, a aprovação ad referendum, após deliberação superficial) do anteprojeto de documento final, elaborado pelo Secretariado das Nações Unidas, para consideração pela Conferência, no mês seguinte. O texto encaminhado a Viena pelo Comitê Preparatório continha, porém, tantas passagens sem acordo que o consenso desejado parecia uma esperança perdida. Não eram, portanto, descabidos os temores de que a Conferência de 1993, ao invés de oferecer avanços ao sistema internacional de proteção aos direitos humanos, viesse a ocasionar-lhe retrocesso.

Curiosamente, tais temores, bastante realistas, tendiam a limitar-se às delegações governamentais, quando reunidas no Comitê Preparatório, de composição planetária. Entre as organizações não-governamentais (ONGs), nos encontros acadêmicos e nas contribuições das agências especializadas, as dificuldades observadas nas discussões oficiais não pareciam arrefecer os ânimos. E nas reuniões regionais preparatórias, realizadas em São José da Costa Rica (entre os países latino-americanos e caribenhos), em Túnis (entre os países africanos), e em Bangkok (entre os países asiáticos), as disposições pareciam mais construtivas, com expectativas otimistas também entre os delegados governamentais.20 Isto não ocorria somente porque os encontros regionais congregavam países com preocupações e interesses relativamente próximos. Ocorria também porque neles a interação entre as delegações governamentais e não-governamentais era maior do que no Comitê Preparatório – cujas regras limitavam a atuação das ONGs.

Qualquer que seja a razão para a diferença de disposições observadas entre as reuniões regionais e as inter-regionais, é fato inegável que as declarações regionais, adotadas por consenso, contribuíram substancialmente com propostas, idéias e o próprio exemplo, para os avanços obtidos em Viena.

 

4. O papel das ONGs

Havendo contado no Rio de Janeiro, em 1992, com o Fórum Global do Aterro do Flamengo, paralelo às negociações intergovernamentais do Riocentro, as entidades da sociedade civil avançaram um pouco mais em 1993, tendo seu foro próprio em Viena no mesmo edifício da Conferência governamental e conseguindo entreabrir as portas das sessões deliberativas à sua observação. É claro que isso não correspondeu exatamente ao que elas pleiteavam em matéria de participação, mas confirmou uma tendência à inserção cada vez maior das ONGs e de outras entidades da sociedade civil nos trabalhos das Nações Unidas – tendência que se afirmou vigorosamente ao longo de toda a série de conferências da década de 90.

Imediatamente antes da inauguração da Conferência Mundial de 1993, o Fórum Mundial de Organizações Não-Governamentais congregou, no Austria Centre de Viena, de 10 a 12 de junho, cerca de duas mil ONGs, sob o lema "Todos os Direitos Humanos para Todos". Inaugurado pelo Senhor Ibrahima Fall, Diretor do Centro das Nações Unidas para os Direitos Humanos e Secretário Geral da Conferência, o Fórum das ONGs foi multiforme e fervilhante, a exemplo do Fórum Global do Rio de Janeiro. Nele se promoveram eventos variados, envolvendo palestras de personalidades influentes, julgamentos simbólicos de casos, depoimentos de vítimas de violações em várias partes do mundo, espetáculos artísticos, exposições de fotografias e artesanato étnico e muitas outras atividades, todas as quais atraíram as atenções da imprensa para a causa comum dos direitos humanos e para a situação de grupos e países particularizados.

Com vistas à formulação de recomendações à Conferência Mundial em relatório que refletisse o consenso de todas as entidades participantes, o fórum formou grupos de trabalho divididos por temas.21 Deles emergiram múltiplas sugestões, consolidadas em documento único, muitas das quais, antes conhecidas, tinham sido incorporadas no anteprojeto de documento final para a Conferência.

As recomendações das ONGs, apresentadas coletivamente, abrangiam desde a rejeição aos particularismos culturais como justificativa para a inobservância de direitos até a abolição do veto dos membros permanentes do Conselho de Segurança. Elas inter alia reafirmavam o direito ao desenvolvimento; defendiam o estabelecimento de um sistema de petições sobre violações de direitos econômicos e sociais; assinalavam a necessidade de compatibilização entre os programas de ajuste estrutural definidos pelos organismos financeiros e o respeito aos direitos humanos; propunham a ratificação dos instrumentos jurídicos internacionais sobre a matéria como requisito à participação de qualquer Estado nas Nações Unidas; sugeriam a redução de despesas militares e a reorientação dos recursos poupados nesse setor para a área social; propunham aumento nas alocações orçamentárias da ONU para as atividades de direitos humanos; instavam à adoção de novos métodos e mecanismos de proteção, entre os quais a criação do cargo de Alto Comissário para os Direitos Humanos e o estabelecimento de um tribunal penal internacional para julgar os responsáveis por violações maciças desses direitos e do Direito Internacional Humanitário. Muitas recomendações dirigiam-se a segmentos populacionais específicos, como as minorias étnicas, os portadores de deficiências, os indígenas e as mulheres. A propósito da violência contra a mulher, as ONGs estimulavam iniciativa já encaminhada na Comissão dos Direitos Humanos de designação de um(a) relator(a) especial para acompanhar esse tema, recomendando atenção particular para os países cujos governos se orientam pelo fundamentalismo religioso.22

Embora a Conferência Mundial tenha sido formalmente inaugurada dois dias após a data prevista de encerramento do Fórum das ONGs, este, na prática, não se dissolveu. Continuou abrigando no subsolo da Austria Centre a maioria dos representantes não-governamentais durante a realização da Conferência oficial, cujas delegações nacionais (algumas das quais, como a do Brasil, incluíam membros designados por instituições não propriamente do Governo) com eles se encontravam a todo instante, nos corredores e ante-salas, intercambiando informações e opiniões. Muitas delegações faziam-no de maneira metódica e voluntária; outras, forçadas pelas circunstâncias.

Não foi fácil, porém, entre as delegações governamentais, chegar-se a fórmula consensual que permitisse o acesso de ONGs como observadoras às sessões de trabalho da Conferência. As resistências eram fortes e a regra preliminar sobre o assunto, oriunda do Comitê Preparatório, facilitava a reabertura da questão.

De um modo geral, as reservas à participação de ONGs em reuniões das Nações Unidas partiam de países do Terceiro Mundo e do antigo bloco socialista, enquanto os países do Grupo Ocidental (Europa Ocidental mais Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia) eram os principais propugnadores de sua incorporação como observadoras. Essa divisão de posições enraizadas devia-se a fatores diversos, a começar pelo fato de que a maioria esmagadora das ONGs era de procedência euro-americana – o que não surpreende, na medida em que a própria noção de sociedade civil como espaço social separado do Estado é de origem ocidental. É verdade que suas denúncias nunca se dirigiram exclusivamente aos países do Terceiro Mundo ou da Europa Oriental. Mas os países em desenvolvimento – e a fortiori os países comunistas –, com raras exceções, sempre tenderam a encarar as ONGs com desconfianças, tanto porque os respectivos governos tinham muitas vezes sua atuação repreendida, como porque tais entidades privadas de objetivos públicos configuravam um fenômeno praticamente inexistente nas respectivas sociedades até tempos recentes. Além disso, o financiamento dessas organizações por fundações filantrópicas norte-americanas e européias dava azo à interpretação, corrente na Guerra Fria, de que as ONGs eram instrumentos de propaganda ideológica das potências ocidentais.

A essas razões históricas para as desconfianças da maioria dos Estados, algumas características intrínsecas às ONGS complicavam – e complicam ainda – em qualquer circunstância sua acolhida por foros intergovernamentais: a facilidade com que se formam e proliferam, a imprecisão jurídica de sua representatividade, a questão da legitimidade (que só se afirma para cada uma pela prática comprovada de sua atuação) e, até mesmo, a elasticidade da expressão "organização não-governamental". Esta, como se sabe, cobre desde as ONGs mais típicas atuantes na esfera internacional, como a Anistia Internacional, a Human Rights Watch ou a Federação Internacional de Juristas, até micro-associações nacionais voltadas para grupos muito específicos; aplica-se igualmente a entidades com objetivos políticos claramente determinados (como a independência do Tibete ou a separação da Cashemira do Estado indiano) e a movimentos sociais amplíssimos de natureza variada (como as organizações que representam o movimento de mulheres nas esferas nacionais e internacionais).

Para a participação na Conferência de Viena, o regulamento provisório, adotado com dificuldades na terceira sessão do Comitê Preparatório, autorizava a acolhida às ONGs de direitos humanos ou atuantes na esfera do desenvolvimento que já contassem com status consultivo junto ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas – ECOSOC – ou outras que tivessem participado do próprio Comitê ou das reuniões regionais preparatórias. Como para a participação nessas reuniões regionais a facilidade de acesso era ampla, bastando as ONGs terem sede na região e não serem objetadas pelos países da área, essa fórmula abria a Conferência à observação pelas mais diversas entidades sem status consultivo nas Nações Unidas (as que o tinham não chegavam a duas centenas)23. O regulamento provisório falava ainda na participação das ONGs como observadoras "na Conferência, em suas Comissões Principais e, conforme apropriado, em qualquer das Comissões ou Grupos de Trabalho, sobre questões concernentes a sua esfera de atividades".24

Essa abertura total da Conferência às entidades da sociedade civil era, sem dúvida, significativa das melhores tendências da época quanto à participação da cidadania nas decisões atinentes a sua situação. Não era, porém, reflexo de um consenso real de todos os Governos. Parecia representar, além disso, um complicador formidável para as negociações a ocorrerem no âmbito do Comitê de Redação, que tinha por atribuição a conciliação de posições de todos os Estados com vistas à adoção sem voto do documento final – após três anos de negociações inconclusas!

A questão foi, portanto, reaberta em Viena. Diante das posições radicalmente conflitantes entre o Grupo Ocidental, favorável às ONGs em todas as instâncias, e a maioria – ou, senão a maioria, os governos mais veementes – do Terceiro Mundo, profundamente restritiva à sua presença nas negociações, coube ao Presidente do Comitê de Redação, o Embaixador Gilberto Sabóia, subchefe da delegação brasileira, decidir o impasse. Para tanto, precisou usar de criatividade. Aceitando, em suas palavras, "o ônus da impopularidade", dividiu as sessões do comitê em sessões informais, sem a presença de observadores, e sessões formais, abertas às ONGs, nas quais lhes seria facultado enunciar posições coletivas.25 Malgrado seu aspecto limitativo, essa decisão representava uma conquista inédita da sociedade civil em foro negociador intergovernamental. Em todas as demais instâncias da Conferência de Viena, os representantes de entidades não-governamentais tiveram acesso livre, desde que devidamente credenciados.

Se, por um lado, a interação permanente entre delegações governamentais e não-governamentais num nível superior ao de qualquer conferência anterior representou o passo mais relevante para a legitimação do papel das ONGs na agenda global das Nações Unidas, por outro, o Fórum Mundial foi importante pelo que evidenciou de per si.

No Fórum, reuniram-se militantes procedentes de todo os cantos do mundo. Nele se pôde verificar o quanto as entidades não-oficiais voltadas para a defesa dos direitos humanos haviam deixado de ser exclusividade do Ocidente desenvolvido. Por sua composição diversificada, o Fórum demonstrou, com exemplos vivos de determinação construtiva e pelo testemunho de vítimas de violações, que a aspiração pelos direitos humanos é hoje fenômeno transcultural, nem etnocêntrico, nem imperialista. Suas recomendações consensuais à Conferência Mundial confirmavam e explicitavam que o universalismo dos direitos fundamentais não fere, ao contrário auxilia, a singularidade das diversas culturas no que elas têm de mais humano. E sua preocupação com a necessidade de "Todos os Direitos Humanos para Todos", respaldada por propostas consensuais conseqüentes na área da proteção aos direitos econômicos e sociais, indicava que as ONGs em geral, até porque não sofrem as mesmas pressões que os Governos, têm postura mais correta e coerente sobre a indivisibilidade dos direitos humanos do que os principais atores internacionais – tanto aqueles que as defendem, como os que delas desconfiam.

 

5. A Conferência oficial e seus comitês

A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos propriamente dita realizou-se de 14 a 25 de junho de 1993. Diferentemente da Cúpula Mundial sobre a Criança ou da Conferência do Rio de Janeiro com sua "Cúpula da Terra", a Conferência de Viena não contou com um segmento em nível de Chefes de Estado e de Governo, sendo a maioria das 171 delegações governamentais participantes chefiadas por Ministros de Estado. Congregou, ainda assim, ao todo, segundo estimativas divulgadas na ocasião, mais de 10.000 pessoas. Aí se incluíam "representantes de 2 movimentos de libertação nacional, 15 órgãos das Nações Unidas, 10 organismos especializados, 18 organizações intergovernamentais, 24 instituições nacionais de promoção e proteção dos direitos humanos e 6 ombudsmen, 11 órgãos da ONU de direitos humanos e afins, 9 outras organizações, 248 organizações não-governamentais reconhecidas como entidades consultivas pelo Conselho Econômico e Social e 593 outras organizações não governamentais"26, juntamente com acadêmicos e ativistas ilustres, alguns detentores do Prêmio Nobel, funcionários das Nações Unidas, jornalistas e pessoal de apoio. Foi, sem dúvida, o maior encontro internacional jamais havido sobre o tema.

Os trabalhos da Conferência se desenvolveram em três instâncias: o Plenário, o Comitê Principal e o Comitê de Redação. No Plenário, como de praxe, eram feitas as alocuções mais importantes, exortatórias e definidoras de posições: do Secretário Geral das Nações Unidas, do Presidente da República e do Primeiro Ministro da Áustria, de convidados especiais (Elena Bonner, Jimmy Carter, Hassan bin Talal, Rigoberta Menchú, Wole Soyinka e Corazón Aquino), de representantes de organizações intergovernamentais e não-governamentais oficialmente inscritas e de todos o Chefes de delegações governamentais. No Comitê Principal, outros membros das delegações nacionais, ligados ou não ao Poder Executivo, assim como representantes de ONGs credenciadas, podiam apresentar suas contribuições.27 O Comitê de Redação, encarregado de preparar o documento final, não comportava discursos, podendo falar, quando assim o solicitava, qualquer membro negociador das delegações. O Plenário – e a Conferência como um todo – foi presidido, como é habitual nesse tipo de evento, pelo país anfitrião, na pessoa do Senhor Alois Mock, Ministro dos Negócios Estrangeiros da Áustria; o Comitê Principal pela diplomata marroquina Halima Embarek Warzazi, ex-Presidente do Comitê Preparatório; o Comitê de Redação, pelo Embaixador Gilberto Vergne Sabóia, Representante Permanente Alterno do Brasil junto às Nações Unidas em Genebra, por solicitação das demais delegações.

O Plenário e o Comitê Principal foram veículos não-negligenciáveis de divulgação da idéia dos direitos humanos, malgrado os enfoques diferentes. E o Plenário, ademais de locus dos principais discursos, foi – como sempre, por definição – a instância suprema, única com capacidade para aprovar ou rejeitar qualquer texto. A instância de efetiva negociação parlamentar foi, porém, somente o Comitê de Redação.

Em qualquer conferência internacional, o Comitê de Redação é sempre o local onde se negociam os documentos a serem adotados – ou não. O que diferenciou o Comitê de Redação de Viena de seus equivalentes em eventos congêneres foi a resistência de muitas delegações à constituição de grupos de trabalho, comuns em circunstâncias semelhantes, que facilitassem a conciliação de divergências e a redação de textos alternativos aos que se achavam entre colchetes no anteprojeto examinado.

Tendo em conta que o anteprojeto se dividia em três partes – Preâmbulo, Declaração e Recomendações –, todas as quais com áreas de desacordo, era intenção do Embaixador Sabóia constituir dois grupos de trabalho, um para a parte preambular e outro para as recomendações, ficando a parte declaratória, conceitual e mais delicada, a cargo do plenário do Comitê. Sua proposta não teve êxito face à argumentação de delegações africanas e asiáticas de que não poderiam acompanhar os trabalhos de todos esses grupos negociadores.28

O fato de várias delegações a eventos internacionais não contarem com número suficiente de delegados para acompanhar todas as negociações simultâneas, também é bastante comum. A solução normalmente adotada por tais delegações consiste em concentrar atenções nas questões que lhes interessem de maneira especial, deixando os trabalhos sobre as demais fluírem sem sua participação. Isso não representa distanciamento desinteressado ou voto de confiança no que decidirem os outros, uma vez que qualquer acordo de comitê pode ser reaberto em Plenário. O problema verificado em Viena é que todas as partes do texto pareciam relevantes para todas as delegações.

Quase dois dias se passaram sem que o Comitê de Redação, reunido em sessões plenárias, conseguisse avançar na obtenção de consenso para qualquer parte ou parágrafo do anteprojeto. O impasse somente foi rompido a custo e graças novamente à engenhosidade do Embaixador Sabóia, que conseguiu estabelecer informalmente uma inusitada "força tarefa", de composição aberta a quem tivesse interesse em participar, cabendo ao Autor destas linhas, na função não-oficial de coordenador, a atribuição de coligir e transmitir-lhe as posições predominantes. Reunida de início, com pouquíssimos participantes, essa "força tarefa" heterodoxa aos poucos foi atraindo a curiosidade das demais delegações. Acabou por constituir, na prática, grupo de trabalho – nunca denominado como tal – bastante numeroso, que logrou reescrever e adotar ad referendum do Comitê, com promessa dos participantes de que não reabririam os textos ali coletivamente aprovados, boa parte dos parágrafos que iriam constituir a parte programática do documento final. A existência dessa instância auxiliar permitiu ao plenário do Comitê concentrar-se nas questões mais sensíveis, contorná-las todas – muitas vezes em sessões longuíssimas que se prolongavam até a madrugada – e, referendando os textos oriundos da "força tarefa", obter consenso para todo o documento.

Não há dúvidas de que as alocuções no Plenário e no Comitê Principal da Conferência foram, conforme já assinalado, importantes. Além de apresentarem visões diferenciadas do tema no mundo contemporâneo, as intervenções dos chefes de delegação constituíam o referencial em que se deveria pautar a atuação dos respectivos delegados. É também inegável que, se obedecidas estritamente as posições expostas, elas seriam tão inconciliáveis a ponto de inviabilizarem avanços para os direitos humanos. E, do ponto de vista documental, Viena teria sido um fracasso.

As discussões no Comitê de Redação foram intensas, cansativas, muitas vezes exasperantes. As dificuldades não se prendiam apenas, como se imaginava de longe, a interpretações divergentes dos direitos humanos no sentido Norte-Sul, nem necessariamente às posturas distintas de países democráticos e governos autoritários. Deviam-se igualmente a contenciosos regionais e querelas bilaterais (conflito árabe-israelense, questão da Cashemira entre Paquistão e Índia, embargo norte-americano contra Cuba etc.), que são invariavelmente transpostas para os foros multilaterais. Conseguiu-se, porém, no final, flexibilizar as posturas apresentadas em Plenário como "princípios pétreos" e encontrar fórmulas acomodatícias das disputas bilaterais. Ao trabalho do Comitê de Redação e à habilidade de seu Presidente se deve, portanto, a existência de um documento final de legitimidade inquestionável porque adotado sem voto.

Ao contrário da Conferência de 1968, que, ademais da Proclamação de Teerã, adotou diversas resoluções, encaminhando outras à consideração de órgãos específicos das Nações Unidas, a Conferência de Viena deveria concentrar todas as atenções no anteprojeto de documento – abrangente e sem acordo – oriundo do Comitê Preparatório. De um modo geral foi isso o que ocorreu, com apenas três exceções, de efeito meramente simbólico. Diante da violência que grassava, com feições especialmente graves, na Bósnia e em Angola, foram apresentadas e aprovadas diretamente em Plenário uma decisão pela qual a Conferência instava o Conselho de Segurança a adotar "medidas necessárias para pôr fim ao genocídio na Bósnia- Herzegovina" e duas declarações especiais, mais longas e incisivas, uma também sobre a Bósnia (adotada com voto contrário da Rússia e mais de 50 abstenções) e outra sobre Angola (adotada por consenso).29 O documento final da Conferência, a Declaração e Programa de Ação de Viena, inteiramente negociado no Comitê de Redação, foi, na prática, o único texto normativo que conferiu relevância ao encontro de 1993.

 

6. A Declaração e Programa de Ação de Viena

Retirados os colchetes que envolviam as passagens controversas do anteprojeto recebido do Comitê Preparatório, com muitos trechos inteiramente reescritos, o projeto de documento negociado no Comitê de Redação foi encaminhado ao Plenário da Conferência na tarde da data de encerramento, e finalmente adotado, sem voto, na noite de 25 de junho de 1993. Por sua abrangência e pelas inovações que o permeiam, ele constitui o referencial de definições e recomendações mais atualizado e mais amplo sobre direitos humanos, acordado sem imposições, na esfera internacional.

À primeira vista, o documento de Viena se assemelha aos dois textos emergentes da Cúpula sobre a Criança de 1990: a Declaração Mundial sobre a Sobrevivência, a Proteção e o Desenvolvimento da Criança e o Plano de Ação para a implementação dessa Declaração. É, entretanto, diferente, na forma e no conteúdo. Seu nome composto, Declaração e Programa de Ação de Viena,30 subentende dois documentos, quando se trata de um só, dividido em três partes. Essa confusão não foi fortuita. Decorreu de objeções formuladas, desde as sessões do Comitê Preparatório e reiteradas na capital austríaca, à idéia de um plano com metas definidas ou um programa de ação internacional para os direitos humanos. Por essa razão a palavra "programa" não constava do anteprojeto, e sim "recomendações". No Comitê de Redação logrou-se recuperar a idéia de programa, pelo menos na denominação geral do documento. O simbolismo político do termo no título de um texto negociado entre 171 Estados, que, no período contemporâneo pós-colonial, oficialmente representavam toda a humanidade, compensaria sua imprecisão – e as dificuldades que os dois substantivos de gêneros distintos impõem à sintaxe de um documento singular, sobretudo nas línguas neolatinas.31

A Declaração e Programa de Ação de Viena é composta (e não, como seria correto, "A Declaração e o Programa de Ação de Viena são compostos") de um preâmbulo com dezessete parágrafos, uma primeira parte com trinta e nove artigos de conteúdo declaratório (que corresponderia, portanto, à Declaração propriamente dita) e uma segunda parte com cem parágrafos ou artigos com propostas de ações, agrupados por títulos e subtítulos oriundos das "recomendações" do anteprojeto (que corresponderia ao Programa de Ação de Viena, raramente referido como tal, separado da Declaração).

Os avanços da Declaração e Programa de Ação de Viena encontram-se tanto na esfera conceitual da Parte I, como nas recomendações da Parte II, havendo nítida interligação entre as inovações "declaratórias" e várias das recomendações "programáticas". Todas elas adquirem relevo particular na medida em que, diferentemente do que se verificava na época da Conferência de Teerã, a grande preocupação em 1993 era com a proteção e não a simples promoção, ou a normatização legal, dos direitos humanos, já amplamente regulados em instrumentos internacionais vigentes. E com vistas à proteção de direitos consagrados em normas positivas freqüentemente violadas, a necessidade de consenso legitimante era maior do que para a simples difusão dos direitos como "princípios", mais éticos do que jurídicos, como ocorria em 1968.

Do Preâmbulo, que reitera os compromissos assumidos pelos membros das Nações Unidas com os direitos humanos, os comentaristas costumam ressaltar a referência oportuna "ao espírito de nossa era e a realidade de nossos tempos", no antepenúltimo parágrafo, como reflexo das esperanças propiciadas pelo fim da Guerra Fria. Na mesma veia, e de maneira mais explícita, insere-se o nono parágrafo preambular, com menção às "importantes mudanças em curso no cenário internacional e as aspirações de todos os povos por uma ordem internacional baseada nos princípios consagrados na Carta das Nações Unidas", enumerando-se em seguida, como condições necessárias a sua realização, "paz, democracia, justiça, igualdade, estado de direito, pluralismo, desenvolvimento, melhores padrões de vida e solidariedade". Algumas dessas condições, como as da democracia, do estado de direito e do pluralismo, indicativas do otimismo liberal do início dos anos 90, dificilmente apareceriam em épocas passadas entre os requisitos indispensáveis à realização dos direitos.

Menos observado tem sido o fato de que o Preâmbulo se refere, enfática e repetidamente, a todos os direitos humanos: "(...) todos os direitos humanos derivam da dignidade e do valor inerentes à pessoa humana (...)" (parágrafo 2º); "(...) a comunidade internacional deve conceber formas e meios para eliminar os obstáculos existentes e superar desafios à plena realização de todos os direitos humanos (...)" (parágrafo 13); "(...) a tarefa de promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais (...)" (parágrafo 14). Se, em princípio, tal reiteração visava tão-somente a reafirmar uma vez mais a indivisibilidade dos direitos humanos em linguagem menos deturpável do que a da Proclamação de Teerã,32 tal insistência adquire em retrospecto outro sentido. É possível que com ela alguns governos pretendessem sobretudo escamotear suas resistências a novas iniciativas de monitoramento internacional dos direitos civis e políticos, discutidas no Comitê Preparatório e nas instâncias da Conferência, assegurando-se de meios conceituais para defender-se contra a seletividade esperada. Sem embargo, na virada do século, mais do que um expediente defensivo, essa insistência se afigura uma necessidade concreta, baseada em visão realista – premonitória em 1993 – dos efeitos devastadores que a aceleração do processo de globalização viria a ocasionar aos direitos humanos, em escala planetária, ao longo da década de 90.

Enquanto a Parte I do documento apresenta-se inteiriça, a Parte II, programática, é dividida, por títulos, em seções e subseções. Os títulos e subtítulos, indicativos da abrangência de todo o texto, distribuem-se da seguinte maneira:

A) Aumento da Coordenação do Sistema das Nações Unidas na Área dos Direitos Humanos

1. Recursos

2. Centro para os Direitos Humanos

3. Adaptação e fortalecimento dos mecanismos das Nações Unidas na área dos direitos humanos, incluindo a questão da criação de um Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos

B) Igualdade, Dignidade e Tolerância

1. Racismo, discriminação racial, xenofobia e outras formas de intolerância

2. Pessoas pertencentes a minorias nacionais, étnicas, religiosas e lingüísticas; Populações indígenas; Trabalhadores migrantes

3. A igualdade de condição e os direitos humanos das mulheres

4. Os direitos da criança

5. Direito de não ser submetido a tortura; Desaparecimentos forçados

6. Os direitos das pessoas portadoras de deficiências

C) Cooperação, Desenvolvimento e Fortalecimento dos Direitos Humanos

D) Educação em Direitos Humanos

E) Implementação e Métodos de Controle

F) Acompanhamento dos resultados da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos

Na medida em que a Declaração e Programa de Ação de Viena consolida conceitos e recomendações extremamente variados, cada usuário do documento apontará, naturalmente, diferentes passagens como aquelas prioritárias para a consecução dos objetivos em vista. Para o movimento de mulheres, por exemplo, os parágrafos declaratórios sobre os direitos da mulher na Parte I e as respectivas recomendações da Parte II são, evidentemente, as conquistas mais importantes da Conferência de 1993. Mutatis mutandi o mesmo se aplica às populações indígenas, às minorias em geral, às organizações não-governamentais e assim por diante. Há, contudo, cinco áreas não-específicas – portanto, de impacto global – em que a Conferência apresentou avanços conceituais extraordinários, que deveriam, pela lógica, superar antigas discussões doutrinárias sobre a matéria. Todos localizados na Parte I, tais avanços incidem sobre cinco questões: a) a universalidade dos direitos humanos; b) a legitimidade do sistema internacional de proteção aos direitos humanos; c) o direito ao desenvolvimento; d) o direito à autodeterminação; e) o estabelecimento da inter-relação entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos.

 

a) A universalidade dos direitos humanos

Em paralelo às discussões filosóficas inconclusivas sobre universalismo e relativismo, a universalidade dos direitos humanos vinha sendo politicamente questionada desde a fase de elaboração da Declaração dos Direitos Humanos, adotada por voto e com oito abstenções pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 1948 com o título de Declaração Universal. Embora tal questionamento nunca tivesse sido consistente, tendendo os Estados a recorrer a ele apenas quando tinham seu comportamento criticado, é inegável que a falta de consenso em que se deu a adoção da Declaração de 1948 e o fato de que dois terços da humanidade viviam em regime colonial sob domínio do Ocidente, sem qualquer participação na definição internacional de tais direitos, davam fundamento às objeções.

Com o acirramento das divergências "culturais" que substituíram os enfrentamentos ideológicos da Guerra Fria, a universalidade dos direitos humanos proclamada na Declaração de 1948 voltara a ser seriamente contestada no processo preparatório da Conferência de Viena e continuou a sê-lo no Plenário daquele evento. A delegação da China, por exemplo, afirmava em sua intervenção:

"Para um grande número de países em desenvolvimento, respeitar e proteger os direitos humanos é sobretudo assegurar a plena realização dos direitos à subsistência e ao desenvolvimento. (...) Não há quaisquer direitos e liberdades individuais absolutos, exceto os prescritos pela lei e no âmbito desta. A ninguém é dado colocar seus próprios direitos e interesses acima do Estado e da sociedade (...)".33

Para a delegação de Cingapura, um dos países que, respaldados por êxitos econômicos recentes, mais vigorosamente vinham advogando o particularismo dos "valores asiáticos", os direitos seriam sempre produto da respectiva cultura, trazendo a Declaração de 1948 "essencialmente conceitos contestados", inclusive dentro do próprio mundo ocidental.34 As delegações de Estados muçulmanos, de um modo geral, evitavam contrapor a cultura islâmica à noção de direitos fundamentais, mas rejeitavam o secularismo dos direitos "ocidentais" relacionados na Declaração de 1948, atribuindo, no seu caso, os direitos humanos em geral ao legado divino maometano. Mais sutil por um lado e mais explícita por outro, a delegação do Irã declarava:

"Os direitos humanos são sem dúvida universais. São inerentes aos seres humanos, que deles são dotados por seu único Criador. Não podem assim sujeitar-se ao relativismo cultural. (...) A predominância política de um grupo de países nas relações internacionais, temporária por natureza e pela história, não oferece licença para a imposição de um conjunto de diretrizes e normas para o comportamento da comunidade internacional inteira".35

A delegação da Arábia Saudita invocou uma Declaração do Cairo sobre Direitos Humanos no Islã, adotada pela Organização da Conferência Islâmica em 1990, como expressão do apoio de mais de um bilhão de fiéis à universalidade dos direitos humanos, acrescentando, mais conseqüentemente:

"(...) enquanto os princípios e objetivos em que se baseiam os direitos humanos são de natureza universal, sua aplicação requer consideração da diversidade das sociedades, levando em conta seus vários backgrounds históricos, culturais e religiosos e seus sistemas jurídicos".36

Embora a referência à Declaração islâmica do Cairo, proposta por algumas delegações muçulmanas sobretudo no âmbito do Comitê Preparatório, tenha sido rechaçada – como, sem dúvida, o seria qualquer declaração unilateral cristã, judaica, budista ou de outra religião particular – nas negociações mundiais, a idéia da variedade das formas de aplicação dos direitos humanos foi essencial à obtenção do consenso sobre a universalidade de tais direitos. Tal idéia já havia sido enunciada coletivamente pela Declaração de Bangkok, da reunião preparatória asiática, sendo retomada e modificada pelo Comitê de Redação de modo a rejeitar a possibilidade de invocação das tradições culturais como justificativa para violações. A formulação do artigo 5º da Declaração de Viena, que aprofunda igualmente a noção da indivisibilidade dos direitos humanos, afirma:

"5. Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase. As particularidades nacionais e regionais devem ser levadas em consideração, assim como os diversos contextos históricos, culturais e religiosos, mas é dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, independentemente de seus sistemas políticos, econômicos e culturais."

Como era previsível, essa redação um tanto confusa, pela qual se procurou conciliar o particularismo cultural com o universalismo dos direitos fundamentais, não agradou a todos. Mas ela deixa claro que, se as culturas devem ser respeitadas na implementação dos direitos humanos, aos Estados incumbe adaptá-las no que elas possam contrariá-los. Além disso, ela foi imprescindível para que se pudesse chegar à afirmação mais importante na matéria, contida significativamente no artigo 1º, aprovado posteriormente no Comitê de Redação, de que a natureza universal dos direitos humanos "não admite dúvidas". Num documento adotado sem voto, de cuja elaboração participaram representantes oficiais de praticamente todos os Estados e, por extensão, de todas as culturas, é difícil imaginar algo mais eloqüente. A Declaração de Viena foi, assim, o primeiro documento internacional a outorgar concordância planetária à validade transcultural teórica dos direitos humanos, antes postulada sem consenso e sem participação representativa de todas as culturas pela Declaração de 1948.37

 

b) A legitimidade da proteção internacional aos direitos humanos

Tendo a Carta das Nações Unidas estabelecido, em seu artigo 1º, parágrafo 3º, "a promoção e o encorajamento do respeito" dos direitos humanos entre os propósitos da Organização e, no artigo 2º, parágrafo 7º, a não-intervenção em assuntos "essencialmente da jurisdição doméstica" dos Estados entre os princípios de sua ação, a proteção internacional aos direitos humanos sempre foi questão controversa. Por mais natural que se afigure o sentimento transnacional de solidariedade, a induzir condenações às violações onde quer que se verifiquem, o respeito e o desrespeito a tais direitos ocorrem necessariamente dentro da órbita jurídica interna dos Estados.

Diferentemente da questão da universalidade dos direitos humanos, cujos questionamentos sempre foram formulados por países extra-ocidentais, a proteção internacional a esses direitos provocava – e provoca ainda – desconforto em Estados de qualquer origem histórico-cultural, inclusive quando iniciadores das ações protetivas. Isto porque, conforme assinalado antes, ela afeta a concepção clássica de soberania, inspiradora do princípio da não-intervenção e base do sistema de relações internacionais (pacíficas) desde o Tratado de Westfália de 1648.

Para contornar a antinomia entre o propósito que a obrigava a agir e o princípio que determinava inação na matéria, durante duas décadas, até 1965,38 a ONU concentrara suas atividades na fixação de parâmetros e normas para a atuação dos Estados, sem estabelecer mecanismos próprios para lidar com as violações. E todos os Estados acusados de violações invocavam regularmente o princípio da não-intervenção para fazer calar seus acusadores. Sem embargo, desde o início da década de 70, vários mecanismos de monitoramento foram estabelecidos e multiplicados nas Nações Unidas e em âmbitos regionais, com o objetivo de oferecer alguma proteção internacional aos direitos humanos.39 Ainda que as sanções nessa esfera nunca tivessem passado de admoestações morais (com exceção do caso do apartheid, que levara o Conselho de Segurança a impor sanções materiais contra a venda de armas à África do Sul, e a Assembléia Geral recomendara amplas sanções comerciais), quase todos os governos implicados questionavam a legitimidade dos mecanismos estabelecidos – e particularmente das acusações de que eram alvo – como se representassem infrações ao princípio da não-ingerência em assuntos internos.

Embora, com o tempo, a invocação de tal princípio tivesse caído em desuso, as propostas de novos mecanismos e outras formas de atuação das Nações Unidas em proteção aos direitos humanos, apresentadas na preparação da Conferência, tendiam a exumar as controvérsias sobre a legitimidade da proteção internacional. Coube, assim, ao Comitê de Redação equacioná-las. A solução encontrada – nesse caso, sem qualquer ambigüidade – encontra-se no artigo 4º da Declaração, que diz:

"4. A promoção e a proteção de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais devem ser consideradas como um objetivo prioritário das Nações Unidas, em conformidade com seus propósitos e princípios, particularmente o propósito da cooperação internacional. No contexto desses propósitos e princípios, a promoção e a proteção de todos os direitos humanos constituem uma preocupação legítima da comunidade internacional. Os órgãos e agências especializadas relacionados com os direitos humanos devem, portanto, reforçar a coordenação de suas atividades com base na aplicação coerente e objetiva dos instrumentos internacionais de direitos humanos."

É natural que a idéia da cooperação internacional deva prevalecer no sistema institucionalizado sobre a de simples denúncias. É óbvio, também, que o sistema multilateral, diferentemente daquele posto em prática por alguns Estados nas relações bilaterais, precisa seguir critérios coerentes e objetivos. Mas é igualmente claro que, sendo reconhecida como "objetivo prioritário das Nações Unidas" e "preocupação legítima da comunidade internacional", a proteção internacional aos direitos humanos não infringe o princípio da não-intervenção previsto no artigo 2º, parágrafo 7º, da Carta. Deixam de ter, assim, base jurídica aceitável os eventuais questionamentos à legitimidade do sistema internacional de proteção aos direitos humanos que se possam apresentar depois da Conferência de Viena.

 

c) O reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento

Incluído na categoria dos chamados direitos "de terceira geração", de titularidade coletiva perante a comunidade internacional, o direito ao desenvolvimento havia sido estabelecido formal e forçadamente, sem consenso, pela Assembléia Geral das Nações Unidas, desde 1986, na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento.40 Esta o definia, no artigo 1º, como "um direito humano inalienável em virtude do qual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, para com ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (grifo do autor). Embora se referindo de início a "toda pessoa humana", a titularidade recaía sobretudo na coletividade, ou mais definidamente no Estado independente ou autônomo constituído por cada povo, uma vez que, pelo artigo 2º dessa Declaração, o direito ao desenvolvimento implica também "a plena realização do direito dos povos à autodeterminação, que inclui, sujeito às disposições relevantes de ambos os Pactos Internacionais sobre Direitos Humanos, o exercício de seu direito inalienável de soberania plena sobre todas as suas riquezas e recursos naturais."

A falta de consenso sobre a matéria – que não se limitava, como era o caso da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, a simples abstenções – vinha-se repetindo em todos os debates da Assembléia Geral e da Comissão dos Direitos Humanos, aumentando o número de países que votavam contra as resoluções respectivas. As divergências sobre o assunto pareciam, pois, inconciliáveis. E, no entanto, a conciliação ocorreu.

Segundo se comentava nos corredores do Austria Centre, o consenso somente foi possível em função de uma barganha: os opositores desse direito, todos desenvolvidos, aceitariam reconhecê-lo, se uma outra proposta, inteiramente distinta, concernente à criação do cargo de Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (a ser examinada adiante), obtivesse aprovação dos países em desenvolvimento, alguns dos quais eram categoricamente contrários. É difícil saber ao certo se tal barganha aconteceu. Se esse foi realmente o caso, terão ganho os dois lados. A redação complexa dada ao assunto acomoda as preocupações mais graves do liberalismo ocidental e os anseios do Terceiro Mundo. Diz o artigo 10 da Declaração de Viena:

"10. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o direito ao desenvolvimento, conforme estabelecido na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, como um direito universal e inalienável e parte integrante dos direitos humanos fundamentais.

Como afirma a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, a pessoa humana é o sujeito central do desenvolvimento.

Embora o desenvolvimento facilite a realização de todos os direitos humanos, a falta de desenvolvimento não poderá ser invocada como justificativa para se limitarem direitos humanos internacionalmente reconhecidos.

Os Estados devem cooperar uns com os outros para garantir e eliminar obstáculos ao desenvolvimento. A comunidade internacional deve promover uma cooperação internacional eficaz visando à realização do direito ao desenvolvimento e à eliminação de obstáculos ao desenvolvimento.

O progresso duradouro necessário à realização do direito ao desenvolvimento exige políticas eficazes de desenvolvimento em nível nacional, bem como relações econômicas eqüitativas e um ambiente econômico favorável em nível internacional."

Verifica-se, pois, que a Declaração de 1986 é reiterada, mas "os povos" são omitidos como sujeito central do desenvolvimento. A titularidade desse "direito universal e inalienável" fica com "a pessoa humana", conforme o entendimento clássico de que os direitos humanos são direitos do indivíduo. A deturpação da indivisibilidade dos direitos fundamentais por regimes ditatoriais, propiciada pelo artigo 13 da Proclamação de Teerã, é prevenida pela rejeição à falta de desenvolvimento como excusa à limitação dos direitos civis e políticos. Todos os Estados concordam, por outro lado, que, ademais de políticas internas adequadas, a cooperação e condições econômicas internacionais favoráveis são necessárias à realização desse direito importante para a satisfação dos demais.

Como observa Gilberto Sabóia, o consenso obtido para o direito ao desenvolvimento, a exemplo do artigo 5º sobre o respeito às particularidades no contexto maior da universalidade dos direitos humanos, ofereceu grande impulso ao andamento das negociações, arrefecendo a sensação de uma confrontação Norte-Sul em matéria de direitos fundamentais. Conceitos e recomendações de relevância particular para os países em desenvolvimento foram consagrados em seguida, sem maiores dificuldades, como aqueles concernentes ao alívio da dívida externa (art. 12), a medidas destinadas a eliminar a pobreza extrema (art. 14) e ao apoio aos países menos desenvolvidos, em particular na África, em sua transição para a democracia (art. 9º).41

O artigo 11, que se segue imediatamente às disposições sobre o direito ao desenvolvimento, enquadra-o no contexto das preocupações da Rio-92, afirmando que esse direito "deve ser realizado de modo a satisfazer eqüitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento das gerações presentes e futuras". Ao fazê-lo, exige também observância das convenções existentes sobre o descarregamento de dejetos tóxicos, matéria de preocupação especial entre os países do Sul, e alerta para os riscos que os avanços científicos e tecnológicos podem representar para os direitos humanos.

Graças ao consenso alcançado em Viena sobre o direito ao desenvolvimento, as deliberações subseqüentes das Nações Unidas sobre o assunto lograram manter-se consensuais por algum tempo. Aos poucos, porém, as divergências retornaram. Menos, talvez, pela vontade deliberada de alguns governos do que pelas características do processo de globalização em curso. Diante das tendências atuais, quem parece usufruir do direito ao desenvolvimento não são as pessoas, nem os povos, nem sequer os Estados afluentes, estes também enfraquecidos como instância garantidora da segurança e do bem-estar das respectivas sociedades. Detêm-no apenas as empresas suficientemente fortes para fazer uso da mão-de-obra mundializada no "mercado global", juntamente com o capital especulativo em busca de rendimentos exponenciais, sem compromisso com a realidade social.

d) O direito à autodeterminação

Afirmação valorativa do discurso anticolonialista e inspiração teórica das lutas emancipatórias de populações sob dominação estrangeira, o direito dos povos à autodeterminação se estabelecera antes que o direito ao desenvolvimento como um direito fundamental "de terceira geração". Seu reconhecimento no direito internacional positivo advém dos dois instrumentos jurídicos mais importantes sobre direitos humanos: o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Elaborados e adotados pela ONU no apogeu do processo de descolonização (anos 50 e 60), ambos os Pactos se abrem com a igual asserção, no artigo 1º, de que:

"Todos os povos têm direito à autodeterminação. Em virtude desse direito, determinam livremente seu estatuto político e asseguram livremente seu desenvolvimento econômico, social e cultural."

Encarado como um direito humano coletivo ou como um dos princípios basilares do sistema internacional após a Segunda Guerra Mundial, a Conferência de Viena não poderia deixar de abordá-lo. Até porque, fosse pelos casos remanescentes de ocupação estrangeira, colonial ou não, fosse pelo renascimento de micronacionalismos belicosos, fosse ainda porque muitas são as situações de autoritarismo em que os povos não "determinam livremente seu estatuto político", o tema da autodeterminação permanecia – e permanece – atualíssimo, nos Bálcãs e no resto do mundo. Visto pela ótica das populações oprimidas, o direito à autodeterminação justificaria rebeliões e secessões infinitas. Vista pela ótica dos Estados e governos dominantes, legítimos ou ilegítimos, as lutas pela autodeterminação sempre foram encaradas como movimentos terroristas.

As dificuldades para se tratar da questão eram graves e se refletiam em diversos textos alternativos, todos entre colchetes, objeto de divergências, no anteprojeto submetido pelo Comitê Preparatório à Conferência. Essa foi, inclusive, a última matéria sobre a qual o Comitê de Redação conseguiu chegar ao consenso. E este envolvia a necessidade de se buscar resolver simultaneamente tanto a passagem sobre a autodeterminação como a condenação do terrorismo.42

Subdividido em três parágrafos, o artigo 2º da Declaração de Viena reafirma o direito à autodeterminação com a mesma linguagem dos Pactos, explicitando, em seguida, situações específicas em que ele precisa ser qualificado. A primeira explicitação diz respeito à "situação particular dos povos submetidos à dominação colonial ou outras formas de dominação estrangeira", que têm o "direito de tomar medidas legítimas, em conformidade com a Carta das Nações Unidas, para garantir seu direito inalienável à autodeterminação", acrescentando-se que a denegação do direito à autodeterminação "constitui uma violação dos direitos humanos". A segunda, motivada por causas diversas, mas que se ajusta às preocupações da época com a fragmentação exagerada de Estados plurinacionais, recorre à Declaração sobre os Princípios do Direito Internacional concernentes às Relações Amigáveis e à Cooperação entre Estados, adotada por consenso pela Assembléia Geral da ONU em 1970, para ressalvar que nem o direito à autodeterminação, nem sua primeira explicitação pode ser entendido como "autorização ou encorajamento a qualquer ação destinada a desmembrar ou prejudicar, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade política de Estados soberanos e independentes" que se comportem corretamente.43

Feita a explicitação que legitimava as medidas tomadas em conformidade com a Carta das Nações Unidas para que os povos possam alcançar seu direito à autodeterminação, resolvia-se, em princípio, a questão do rótulo de terrorismo prodigalizado aos movimentos de libertação nacional ou grupos "subversivos" em luta contra regimes não-democráticos. Isto porque tal conformidade legal obviamente exclui a violência difusa, que vitima civis inocentes simplesmente espalhando o terror, e a ela não pode recorrer, de acordo com a Declaração de Viena, nenhum grupo armado ou movimento emancipatório, qualquer que seja seu objetivo. Tornou-se, assim, factível sem maiores controvérsias, a condenação ao terrorismo, no artigo 17, feita de forma ampla e quase surpreendentemente clara, com referência adicional aos vínculos que ela possa manter com o narcotráfico em situações específicas:44

"17. Os atos, métodos e práticas terroristas em todas as suas formas e manifestações, bem como os vínculos existentes em alguns países entre eles e o tráfico de drogas são atividades que visam à destruição dos direitos humanos, das liberdades fundamentais e da democracia e que ameaçam a integridade territorial e a segurança dos países, desestabilizando Governos legitimamente constituídos. A comunidade internacional deve tomar as medidas necessárias para fortalecer a cooperação na prevenção e combate ao terrorismo."

Não-explicada nesse artigo, a definição do que seriam os "Governos legitimamente constituídos" é feita alhures, de maneira indireta, no nexo estabelecido pela Conferência de Viena entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos.

 

e) A tríade democracia, desenvolvimento e direitos humanos

Embora os países do extinto bloco socialista se autodeclarassem – em alguns casos se autodenominassem – "democracias populares", a vinculação direta entre a democracia e os direitos humanos nunca fora explicitada em documentos internacionais durante a Guerra Fria. A idéia ganhou força sobretudo no final dos anos 80 e início dos 90, quando se disseminava em várias partes, com ênfase particular no Ocidente em sentido lato (que envolve necessariamente a América Latina), a impressão de que o mundo todo estava vivendo uma "revolução democrática", na tradição liberal. Foi em grande parte graças a essa visão prevalecente que as Nações Unidas convocaram, em 1990, a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos para o ano de 1993.

A vinculação entre o sistema democrático e os direitos humanos nunca chegou a ser contestada no processo preparatório da Conferência de Viena. Os países em desenvolvimento insistiram, porém, desde o começo, na justa interpretação de que o tema não se reduzia a esses dois elementos, reivindicando a eles acrescentar-se o desenvolvimento. A tríade democracia-desenvolvimento-direitos humanos passou a constituir, assim, desde as primeiras sessões do Comitê Preparatório, uma espécie de atualização do lema Liberté, Égalité, Fraternité da Revolução Francesa, postulada por todas as regiões, independentemente das prioridades diferentes atribuídas por cada delegação a cada termo.

Sem chegar a contestar a enunciação desse nexo, alguns países em desenvolvimento, em particular aqueles de regime não-liberal, não deixavam de temer, por outro lado, que a insistência na idéia pudesse levar ao estabelecimento de novas condicionalidades à assistência e à cooperação econômica dos países desenvolvidos – temor que, como já visto, subjaz também freqüentemente às discussões internacionais relativas ao meio ambiente e outros temas globais. A necessidade de diluir esse temor provocou algumas dificuldades no Comitê de Redação. Conforme esclarece Gilberto Sabóia, o problema foi resolvido com a inclusão, no artigo que consubstancia a inter-relação dos três elementos, da afirmação de que a promoção e a proteção dos direitos humanos devem ser "universais e conduzidas sem condições".45 E a Declaração de Viena passou a ser o primeiro documento internacional a consagrar o nexo indissolúvel entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos, afirmando no

artigo 8º:

"8. A democracia, o desenvolvimento e o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais são conceitos interdependentes, que se reforçam mutuamente. A democracia se baseia na vontade livremente expressa pelo povo de determinar seus próprios sistemas políticos, econômicos, sociais e culturais e em sua participação em todos os aspectos de sua vida. Nesse contexto, a promoção e proteção dos direitos humanos e liberdades fundamentais, em níveis nacional e internacional, devem ser universais e conduzidas sem condições. A comunidade internacional deve apoiar o fortalecimento e a promoção da democracia, do desenvolvimento e do respeito aos direitos humanos no mundo inteiro."

Observe-se que, além de consagrar a tríade, o texto apóia também expressamente a participação da comunidade internacional na promoção e no fortalecimento da democracia. Isso era o que a ONU vinha procurando fazer empiricamente em Estados que se redemocratizavam do Terceiro e do ex-Segundo Mundos (como a Guatemala, o Haiti e o Cambodja), por meio do envio de observadores eleitorais e, em certos casos, até pelo fornecimento de material como cédulas e urnas – mas não pela força. Por outro lado, o texto definiu a democracia em termos que a rigor não poderiam abarcar as chamadas "democracias populares", com candidatos aos órgãos de representação popular estabelecidos em listas de partidos únicos, sem alternativas.

Os termos utilizados são bastante próximos daqueles que definem o direito à autodeterminação, conferindo a este direito essencialmente coletivo, na interação natural dos parágrafos de um documento uno, feições também individualistas, na medida em que o exercício dos direitos políticos, normalmente manifestado pelo voto, é o meio mais costumeiro – senão o único existente – de se assegurar a livre escolha, pelos povos e pelos cidadãos, do "estatuto político" de sua preferência.

Enquanto apenas o artigo 8º consagra o nexo entre os três elementos da tríade, a interação entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos, assim como a idéia da participação do povo em todos os aspectos de sua vida, vão influir em muitos outros conceitos e recomendações da Conferência de Viena, alguns dos quais serão referidos a seguir.

 

7. Outros avanços de Viena

Além das cinco áreas acima examinadas, várias outras disposições da Declaração e Programa de Ação representam avanços orientadores das normas existentes, seja para sua aplicação em benefício dos titulares, seja para se promover maior efetividade no sistema internacional de proteção aos direitos humanos. Esses avanços se localizam tanto na Parte I como na Parte II, encontrando-se com freqüência na vinculação entre os conceitos de uma e as recomendações de outra.46 A série de itens examinada a seguir não se propõe exaustiva, mas aborda áreas relevantes.

 

a) A indivisibilidade dos direitos

Já amplamente reafirmada, desde o Preâmbulo, na referência constante a todos os direitos humanos, a Declaração de Viena deu à noção da indivisibilidade dos direitos e liberdades fundamentais outros reforços inéditos. Um deles, bastante evidente, encontra-se no artigo 32, que também se reporta ao universalismo e à legitimidade das preocupações internacionais, ao ressaltar "a importância de se garantir universalidade, objetividade e não-seletividade na consideração de questões relativas a direitos humanos". Outro, menos ostensivo, mas quiçá mais veemente, localiza-se na relação das violações e obstáculos aos direitos humanos disseminados no mundo atual, que inclui, no artigo 30, ao lado da tortura, das execuções sumárias, dos desaparecimentos e detenções arbitrárias, do racismo, da dominação estrangeira e da xenofobia, "pobreza, fome e outras formas de negação dos direitos econômicos, sociais e culturais (...)". Resultado de negociações difíceis, dada a insistência ocidental em relacionar tão-somente atentados maciços e notórios aos direitos "de primeira geração", enquanto os países do Sul insistiam nos problemas decorrentes dos desequilíbrios internacionais, o artigo 30 não deixa de qualificar a denegação dos direitos socio-econômicos como uma violação "flagrante e sistemática" de direitos humanos, equiparada às outras brutalidades geralmente mais reconhecidas. Critica, assim, como era intenção dos países em desenvolvimento, tanto os obstáculos estruturais planetários ao pleno exercício de todos os direitos, como os ajustes impostos pelas instituições financeiras da própria "família" da ONU. Condena, também, indiretamente, o ideário neoliberal voltado exclusivamente para a liberdade de mercado, que se vinha afirmando em todo o mundo como um processo necessário e inelutável do período pós-Guerra Fria.

Em seguimento mais ou menos natural a essa importante assertiva, e utilizan-do-a no contexto da defesa do direito de toda pessoa a um padrão de vida apropriado ao sustento e ao bem-estar próprio e de sua família, estabelecido no artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Declaração de Viena, no artigo 31, apela aos Estados para que não adotem medidas unilaterais que criem obstáculos às relações comerciais e impeçam, assim, a plena realização dos direitos humanos econômicos e sociais. De inspiração cubana, contra o embargo norte-americano, o artigo 31 foi aprovado consensualmente porque as medidas unilaterais condenadas são aquelas "contrárias ao direito internacional e à Carta das Nações Unidas". Como, no entender dos Estados Unidos, o boicote por eles adotado contra Cuba não contraria o direito nem a Carta da ONU, o apelo não lhes diria respeito.

De valor mais genérico e, em princípio, contrário a muitas das sanções praticadas coletivamente por determinação do próprio Conselho de Segurança na década de 90 contra o Iraque, a Líbia, a Iugoslávia atual (Sérvia e Montenegro) é a oração final do mesmo artigo 31, segundo a qual:

"A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos afirma que a alimentação não deve ser usada como instrumento de pressão política."

 

b) Os direitos humanos em situações de conflito armado

A aproximação intrínseca entre o Direito Internacional Humanitário – das Convenções de Genebra de 1949 e 1951, com os respectivos Protocolos, sobre o tratamento de civis em tempos de guerra e sobre os refugiados – e o Direito Internacional dos Direitos Humanos, sempre reconhecida pela doutrina jurídica, aprofundou-se em Viena. Ela não poderia, em qualquer circunstância, ser ignorada por uma conferência destinada a incrementar a proteção aos direitos fundamentais de todos os seres humanos. Menos ainda o poderia após a referência do Preâmbulo da Declaração ao "espírito de nossa era" e à "realidade de nossos tempos". Essa realidade já se caracterizava, em 1993, pela proliferação aparentemente infinita de conflitos bélicos de natureza não-internacional, alguns dos quais objeto de intervenção autorizada pelo Conselho de Segurança.

A noção de "diplomacia preventiva" exposta pelo Secretário Geral, em 1992, em sua Agenda para a Paz,47 ou idéias que pudessem representar transferência para o Conselho de Segurança da competência genérica sobre o tema dos direitos e liberdades fundamentais não chegaram a ser acolhidas de maneira explícita na Declaração de Viena.48 Em seu lugar, o parágrafo 8º da Parte II "considera positiva" a realização de sessões de emergência da Comissão dos Direitos Humanos – subordinada ao ECOSOC e, por intermédio dele, à Assembléia Geral – para tratar de crises "humanitárias" como a da Bósnia, em que a guerra civil se desenrola em contexto de agressões e perseguições a populações desarmadas.49 De maneira sutil, porém, o mesmo parágrafo endossa indiretamente a diplomacia preventiva e tudo o mais que já vinha sendo feito nessa área, na medida em que "solicita aos órgãos pertinentes do sistema das Nações Unidas que examinem outros meios de responder a violações flagrantes de direitos humanos" – inclusive, supõe-se, a intervenção armada. O parágrafo 97, por sua vez, reconhece "o importante papel desempenhado por elementos de direitos humanos em arranjos específicos" das operações de paz, recomendando ao Secretário Geral que, na organização dessas operações, e sempre de conformidade com a Carta das Nações Unidas, "leve em consideração os relatórios, a experiência e as capacidades do Centro para os Direitos Humanos e dos mecanismos de direitos humanos".

A expressão "direito de ingerência", demasiado forte, não foi contemplada pela Conferência de Viena. Mas o artigo 29 da Declaração expressa "profunda preocupação com as violações de direitos humanos registradas em todas as partes do mundo em desrespeito às normas previstas nos instrumentos internacionais de direitos humanos e no direito humanitário internacional e com a falta de recursos jurídicos suficientes e eficazes para as vítimas". A isso se segue apelo "aos Estados e a todas as partes de conflitos armados" para a observância do direito humanitário "estabelecido nas Convenções de Genebra de 1949 e previsto em outras normas e princípios do direito internacional, bem como dos padrões mínimos de direitos humanos estabelecidos em convenções internacionais". A referência mais próxima àquilo que Bernard Kouchner identifica como primeira consagração da ingerência humanitária em resolução da Assembléia Geral – o direito de acesso externo às vítimas, a que se refere a Resolução n. 45/131 de 198850 – encontra-se no último parágrafo do mesmo artigo 29, que reza:

"A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o direito das vítimas à assistência oferecida por organizações humanitárias, como prevêem as Convenções de Genebra de 1949 e outros instrumentos pertinentes do direito humanitário internacional e apela para que o acesso a essa assistência seja seguro e oportuno."

A ingerência humanitária não é, portanto, reconhecida pela Conferência de Viena como um direito de países individualizados ou grupos de países que se arroguem papel de polícia supranacional. Em seu lugar, reafirma-se o direito das vítimas a receber assistência, mais acorde com a lógica dos direitos humanos. Dentro dessa mesma linha, o último parágrafo do artigo 23, concernente aos refugiados, salienta

"a importância e necessidade da assistência humanitária às vítimas de todos os desastres, sejam eles naturais ou produzidos pelo homem". O endosso indireto à ingerência humanitária como recurso da ONU, quando autorizada pelo Conselho de Segurança, é dado, porém, de maneira pouco explícita, nos demais dispositivos acima mencionados.

Em vista das proporções avassaladoras que a questão dos refugiados já assumia em 1993, o artigo 23 é dos mais longos da Declaração. Ele sublinha a importância da Convenção de 1951 sobre a Condição dos Refugiados, seu Protocolo de 1967 (que elimina a concessão desse estatuto apenas às pessoas originárias do Leste europeu) e dos instrumentos regionais que regulam a matéria. Expressa, com justiça, reconhecimento aos Estados "que continuam a aceitar e acolher grandes números de refugiados em seus territórios", muitos dos quais africanos e pobres, com dificuldades acrescidas pela afluxo de populações vizinhas deslocadas por conflitos, assim como ao Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), muito provavelmente a agência da ONU cujo trabalho mais aumentou desde o fim da Guerra Fria, e ao Organismo de Obras Públicas e Socorro das Nações Unidas para Refugiados Palestinos no Oriente Próximo. Em seu terceiro parágrafo, o artigo 23 menciona a "complexidade da crise mundial dos refugiados", o "espírito de solidariedade internacional" e "a necessidade de compartilhar responsabilidades", para recomendar que a comunidade internacional adote planejamento abrangente, coordene atividades e promova maior cooperação "com países e organizações pertinentes nessa área". Tal planejamento deveria envolver "estratégias que abordem as causas e efeitos dos movimentos de refugiados e outras pessoas deslocadas", preparação adequada e "mecanismos de resposta para emergências". A solução duradoura prioritária para cada caso, conforme propugnado pelo ACNUR, deve ser a repatriação voluntária, em condições de segurança e dignidade.

Dentro do mesmo vínculo entre os direitos humanos e o direito humanitário, o artigo 3º da Declaração trata dos direitos humanos das pessoas em territórios sob ocupação estrangeira, afirmando ser necessário oferecer-lhes proteção jurídica especial, "de acordo com as normas de direitos humanos e com o direito internacional, particularmente a Convenção de Genebra sobre a Proteção de Civis em Tempos de Guerra, de 14 de agosto de 1949, e outras normas aplicáveis do direito humanitário". A aplicação da Convenção de Genebra de 1949 é postulação tradicionalmente apresentada com relação a regiões de estatuto político contestado, como no caso dos territórios palestinos controlados por Israel.

Antes de relacionar no artigo 30, acima comentado, as violações flagrantes e maciças de direitos humanos persistentes no mundo, o artigo 28 da Declaração expressa consternação perante outros tipos de violações contemporâneas atinentes a situações de conflito, citando o genocídio, a "limpeza étnica" e o estupro sistemático de mulheres em casos bélicos. Com exceção do genocídio, objeto de convenção internacional desde 1948, os dois outros fenômenos, por mais cruéis e antigos que tenham sempre sido na história da humanidade, são de emergência recente nas preocupações internacionais com os direitos humanos. A questão dos estupros sistemáticos como crime de guerra, ainda que não tipificado como tal em convenções vigentes, é assunto retomado adiante na parte programática da Declaração de Viena, assim como o é a da "limpeza étnica", que pela primeira vez figurou em documento desse tipo. Registrada entre aspas para que a Conferência não conferisse legitimidade à semântica dessa expressão traduzida do servo-croata, a prática da "limpeza étnica", mais do que um fenômeno balcânico, transformou-se, ao longo da década, numa espécie de epítome de nossos tempos fundamentalistas. E o estupro coletivo de mulheres, em que pese a crueldade do crime, tipificado apenas individualmente na legislações nacionais, mantém-se como tática constante na estratégia bélica maior da "purificação" colimada.

c) Os direitos humanos da mulher

Mais do que qualquer outro documento congênere, a Declaração de Viena, tanto na parte declaratória, como nas recomendações programáticas, deu atenção à situação de categorias específicas de pessoas cujos direitos têm sido tradicionalmente menos protegidos nas legislações e mais violados nas práticas nacionais. Suas inovações mais conseqüentes dizem respeito à mulher. Elas procuram corrigir distorções observadas não apenas nos sistemas nacionais, mas também no sistema internacional de proteção aos direitos humanos, chegando a modificar a própria definição dos direitos fundamentais tal como doutrinariamente estabelecida desde o Século XVIII.

Abrigando posições longamente propugnadas pelo movimento de mulheres, o artigo 18 da Declaração fornece, na Parte I, a base conceitual sobre a qual serão feitas as recomendações pertinentes. Ele se inicia com a afirmação, aparentemente tautológica mas comprovadamente necessária, de que:

"Os direitos humanos das mulheres e das meninas são inalienáveis e constituem parte integrante e indivisível dos direitos humanos universais."

O reconhecido descaso do "Século das Luzes" com os direitos da mulher, historicamente prolongado até a época atual, já havia levado, antes mesmo da asserção internacional do movimento feminista na segunda metade do Século XX, à correção da denominação dos direitos fundamentais, substituindo-se a expressão "direitos do Homem" por "direitos humanos". Ainda que idealmente concebidos como direitos de todos os indivíduos, sendo "o Homem", no caso, sinônimo da espécie, a prática e, até recentemente, a maioria das legislações não os estendiam à mulher, fosse pela denegação ostensiva dos direitos políticos, fosse pela desconsideração da situação de inferioridade civil ou empírica em que se encontrava, e sob muitos aspectos ainda se encontra, em todas as sociedades, a metade feminina das respectivas populações.51

Viena foi mais além. Com a afirmação inicial do artigo 18, que pode soar expletiva para os desavisados, a Declaração torna claro que, tendo as mulheres necessidades específicas, inerentes ao sexo e à situação socio-econômica a que têm sido relegadas, o atendimento dessas necessidades integra o rol dos direitos humanos inalienáveis, cuja universalidade não pode ser questionada. O restante do parágrafo se complementa com a elevação da participação igualitária e plena das mulheres "na vida política, civil, econômica, social e cultural" e da erradicação das discriminações de gênero ao nível de "objetivos prioritários da comunidade internacional".

Igualmente inovador e com repercussões doutrinárias, o segundo parágrafo do artigo 18 dirige-se à violência contra a mulher em seus diversos graus e manifestações, "inclusive as resultantes de preconceito cultural e tráfico de pessoas". Sua eliminação pode ser alcançada "por meio de medidas legislativas, ações nacionais e cooperação internacional nas áreas do desenvolvimento econômico e social, da educação, da maternidade segura e assistência de saúde e apoio social". Superficialmente corriqueiro, esse parágrafo traz embutido profunda transformação na concepção tradicional dos direitos humanos como direitos exclusivamente violados no espaço público, pelo Estado e seus agentes, por ação ou omissão conivente, enquanto a violência privada era questão de criminalidade comum. Na medida em que a violência contra a mulher infringe os direitos humanos de metade da humanidade e se realiza geralmente na esfera privada, muitas vezes doméstica, não sendo obra do Estado, os direitos humanos se tornam violáveis também por indivíduos e pela sociedade. Cabe, portanto, ao Estado e às sociedades em geral, lutar por sua eliminação, no espaço público, no local de trabalho, nas práticas tradicionais e no âmbito da família.52

Complementado pelo parágrafo 38 do Programa de Ação, essa visão abrangente fica ainda mais clara. Envolvendo, ademais dos direitos humanos stricto sensu, o direito humanitário das situações de conflito, com referência explícita aos estupros sistemáticos como instrumento de "limpeza étnica" (de que é uma modalidade a prática da gravidez forçada, utilizada na guerra da Bósnia53) e a escravidão sexual (empregada pelas forças de ocupação japonesas em territórios asiáticos durante a Segunda Guerra Mundial, na forma das comfort women), o parágrafo 38 da Parte II declara e recomenda:

"38. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos salienta particularmente a importância de se trabalhar no sentido da eliminação de todas as formas de violência contra as mulheres na vida pública e privada, da eliminação de todas as formas de assédio sexual, exploração e tráfico de mulheres, da eliminação de preconceitos sexuais na administração de justiça e da erradicação de quaisquer conflitos que possam surgir entre os direitos da mulher e as conseqüências nocivas de determinadas práticas tradicionais ou costumeiras, do preconceito cultural e do extremismo religioso. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos apela à Assembléia Geral para que adote o projeto de declaração sobre a violência contra a mulher e insta os Estados a combaterem a violência contra a mulher em conformidade com as disposições da declaração.54 As violações dos direitos humanos da mulher em situação de conflito armado são violações dos princípios fundamentais dos intrumentos internacionais de direitos humanos e do direito humanitário. Todas as violações desse tipo, incluindo particularmente assassinatos, estupros sistemáticos, escravidão sexual e gravidez forçada, exigem uma resposta particularmente eficaz" (grifos do autor).

O terceiro parágrafo do artigo 18 da Declaração estabelece que os direitos humanos da mulher "devem ser parte integrante das atividades das Nações Unidas na área dos direitos humanos, que devem incluir a promoção de todos os instrumentos de direitos humanos relacionados à mulher". Repetitiva na forma e também aparentemente tautológica, essa orientação da Conferência de Viena modificou o tratamento dos direitos da mulher no âmbito da ONU, antes abordados apenas em item separado da agenda da III Comissão. Conforme essa determinação, desenvolvida na recomendação do parágrafo 37 da Parte II, os direitos humanos da mulher passaram a integrar o "fulcro das atividades de todo o sistema das Nações Unidas", firman-

do-se, desde então, a coordenação entre, de um lado, os órgãos e agências do sistema voltados especificamente para esse tema, como a Comissão sobre a Situação da Mulher e o UNIFEM (Fundo das Nações Unidas para a Mulher), e, de outro, os órgãos e agências não-específicas, como a Comissão dos Direitos Humanos, o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), do sistema e do Secretariado da ONU. Os relatores especiais da Comissão dos Direitos Humanos, por sua vez, passaram a ter a obrigação de atentar particularmente para as violações de direitos humanos da mulher, o mesmo ocorrendo, de acordo com o parágrafo 42 do Programa de Ação, com os órgãos de monitoramento de todos os tratados de direitos humanos, cabendo aos Estados-partes de cada instrumento "fornecer informações sobre a situação de jure e de facto das mulheres em seus relatórios".

Várias outras recomendações são feitas nos parágrafos 36 a 44 com vistas ao fortalecimento da proteção aos direitos da mulher. De especial relevância para as conferências sociais que se seguiriam à Conferência de Viena na década de 90 foi o parágrafo 41, concernente à saúde da mulher. Nele ocorre a única menção à Proclamação de Teerã, tanto em função do artigo 15 daquele documento de 1968, que condenava o status inferior das mulheres em várias partes do mundo como contrário à Carta das Nações Unidas e à Declaração Universal dos Direitos Humanos, como em virtude de seu artigo 16, que estabelecia o direito dos pais de determinarem livre e responsavelmente o número e o espaçamento dos filhos. Diz o parágrafo 41 do Programa de Ação de Viena:

"41. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reconhece a importância do usufruto de elevados padrões de saúde física e mental por parte da mulher durante todo seu ciclo de vida. No contexto da Conferência Mundial sobre a Mulher e da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, bem como da proclamação de Teerã de 1968, a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma, com base no princípio da igualdade entre mulheres e homens, o direito da mulher a uma assistência de saúde acessível e adequada e ao leque mais amplo possível de serviços de planejamento familiar, bem como ao acesso igual à educação em todos os níveis."

Após a explicitação dos direitos da mulher como direitos humanos e com o respaldo da nova interpretação desses direitos, para cuja observância não apenas os Estados, mas a totalidade de agentes societários tem um papel a desempenhar, a última parte do artigo 18 da Declaração de Viena contém apelo a "todos os Governos, instituições e organizações governamentais e não-governamentais" para a intensificação de esforços "em prol da proteção e promoção dos direitos humanos da mulher e da menina".

 

d) Grupos e categorias vulneráveis, racismo e xenofobia

Ademais dos direitos da mulher, os direitos de grupos minoritários e categorias vulneráveis, em particular os indígenas, os trabalhadores migrantes e as crianças, são objeto de longas passagens no documento final da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos. Sobre os indígenas e as minorias étnicas, os dispositivos de Viena visam a assegurar-lhes o direito à própria cultura e aos meios para exercê-la, sem incentivar secessões a que o apego exagerado à idéia de autodeterminação poderia levar. A propósito das crianças, Viena apóia os conceitos, plano e metas da Cúpula Mundial de 1990, instando todos os países à ratificação e à aplicação da Convenção sobre os Direitos da Criança, recomendando que até 1995 esse instrumento internacional de direitos humanos conseguisse adesão universal.55 A única categoria de indivíduos vulneráveis que não chegou a ser tratada na Conferência de 1993 foi a dos idosos, por absoluta falta de tempo. A omissão é particularmente sensível à luz das atenções que os idosos vêm recebendo ultimamente, e com justiça, em muitos países. Até porque as tendências demográficas ora predominantes em quase todos os continentes indicam um incremento populacional sensível de cidadãos idosos.

Para a defesa desses grupos e categorias de pessoas, assim como para combater os fenômenos do racismo e da xenofobia, as disposições de Viena procuram essencialmente incentivar a ratificação e implementação das convenções existentes, assim como a observância das declarações internacionais respectivas. Elas impõem aos Estados a adoção de medidas legislativas e administrativas pertinentes e a aplicação de punições legais aos infratores. Essas obrigações normativas são reiteradas no Programa de Ação, juntamente com a recomendação de que sejam estabelecidas instituições nacionais voltadas para esse fim.

O parágrafo 22, na subseção sobre o racismo, xenofobia e outras formas de intolerância, reflete a preocupação da Conferência com agressões recentes e crescentemente disseminadas, instando os governos a enfrentarem "a intolerância e formas análogas de violência baseadas em posturas religiosas ou crenças, incluindo práticas de discriminação contra as mulheres e a profanação de locais religiosos (...)". Mais inovador (e com efeito referencial importante para o Tribunal Penal Internacional que iria ser estabelecido em 1998 pela Conferência de Roma), o parágrafo 23, nessa mesma subseção, estabelece a responsabilidade individual das pessoas que cometem ou autorizam atos de limpeza étnica, determinando que "a comunidade internacional deve empreender todos os esforços necessários para entregar à justiça as pessoas legalmente responsáveis por essas violações". Na sua seqüência, o parágrafo 24 apela a todos os Estados para a adoção de "medidas imediatas, individual ou coletivamente, para combater a prática da limpeza étnica" (o que poderia ser interpretado como endosso antecipado ao tipo de ingerência humanitária que iria ocorrer, com enorme atraso, mas com aval da ONU, em Ruanda, em 1994, e, de maneira muito questionada, pela OTAN, sem aval da ONU, no Kossovo, em 1999), dispondo simultaneamente que as vítimas da limpeza étnica têm direito a reparações "adequadas e efetivas".

O progresso verificado no desmantelamento do regime do apartheid sul-africano é registrado no artigo 16 da Declaração. No Programa de Ação, o assunto é retomado pelo parágrafo 19, que reitera prioridade para a eliminação da discriminação racial, "particularmente em suas formas institucionalizadas", a que se agregam "as formas e manifestações contemporâneas de racismo".

 

e) O reconhecimento das ONGs

Com diversas referências no texto às organizações não-governamentais de auxílio humanitário e de direitos humanos em geral, inclusive na forma de apelos para que elas atentem para problemas específicos como os da mulher e os da criança (parágrafo 52 do Programa de Ação), a Conferência de Viena reconhece indiretamente, em diversas passagens, a validade da atuação dessas organizações. Mais direta e pormenorizadamente, o artigo 38 da Declaração afirma:

"38. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reconhece o importante papel desempenhado por organizações não-governamentais na promoção dos direitos humanos e em atividades humanitárias em níveis nacional, regional e internacional. (...) Reconhecendo que a responsabilidade primordial pela adoção de normas cabe aos Estados, aprecia também a contribuição oferecida por organizações não-governamentais nesse processo. (...) As organizações não-governamentais devem ter liberdade para desempenhar suas atividades na área dos direitos humanos sem interferências, em conformidade com a legislação nacional e em sintonia com a Declaração Universal dos Direitos Humanos."

Nas partes aqui omitidas desse longo artigo, o texto louva o papel das ONGs na conscientização e na educação sobre os direitos humanos; recomenda o diálogo e a cooperação entre os governos e elas; declara que as ONGs e seus integrantes devem gozar de proteção na legislação nacional.

À luz das reservas de muitos países a essas entidades da sociedade civil, privadas mas com objetivos públicos, naturalmente principistas e pouco permeáveis a pressões políticas ou preocupações de outra ordem, o reconhecimento consensual de Viena, além de inédito, foi extremamente abrangente. A redação do artigo 38, ademais de aceitar sua ação de monitoramento, reconhece às ONGs o papel de inspiradoras da própria normatividade da matéria, procurando garantir-lhes liberdade e proteção legal para o desempenho de suas funções. Esse aspecto de sua proteção é reforçado pela recomendação, no parágrafo 94 do Programa de Ação, de que seja finalizado com urgência e adotado o "projeto de declaração sobre o direito e a responsabilidade dos indivíduos, grupos e órgãos da sociedade de promover e proteger os direitos humanos e liberdades fundamentais universalmente reconhecidos". Tal projeto de declaração dos "direitos dos protetores de direitos" vinha sendo negociado desde 1985 no âmbito de Grupo de Trabalho da Comissão dos Direitos Humanos, sem perspectivas de chegar a termo em futuro previsível. A despeito das dificuldades que ainda perduraram por algum tempo, foi ele finalmente completado e adotado pela Comissão dos Direitos Humanos em 1998, transformando-se, pela Resolução n. 53/144 da Assembléia Geral na mais nova Declaração existente no sistema das Nações Unidas.56

Com lógica aparentada à do reconhecimento do papel das ONGs, o artigo 39 da Declaração, que se segue àquele pertinente à atuação dessas entidades, aborda "a importância de se dispor de informações objetivas, responsáveis e imparciais sobre questões humanitárias e de direitos humanos", incentivando os meios de comunicação a participarem mais ativamente nesse esforço, devendo para isso contar também com liberdade e proteção legal.

Enquanto o reconhecimento formal da importância das ONGs de direitos humanos no artigo 38 foi uma clara vitória dos países liberais e tem sido amplamente referido como uma das inegáveis "conquistas" da Conferência de Viena, outro dispositivo congênere, igualmente relevante e de interesse para o conjunto da humanidade tende a passar sintomaticamente despercebido. Trata-se do parágrafo 73 do Programa de Ação, que se segue à recomendação sobre o prosseguimento de consultas internacionais sobre os obstáculos ao direito ao desenvolvimento. Precisamente porque menos conhecido, sua repetição aqui é oportuna. Diz ele:

"73. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos recomenda que as organizações não-governamentais e outras organizações de base ativas na área do desenvolvimento e/ou dos direitos humanos sejam habilitadas a desempenhar um papel substancial, em nível nacional e internacional, no debate e nas atividades relacionadas ao desenvolvimento e, em regime de cooperação com os Governos, em todos os aspectos pertinentes da cooperação para o desenvolvimento."

Se na prática dos Estados e das instituições financeiras internacionais esse tipo de participação e diálogo ainda é limitado, pelo menos nas conferências seguintes da década de 90 ele ocorreu de forma bastante intensa.

 

f) O Alto Comissário para os Direitos Humanos e o

Tribunal Penal Internacional

Dentro do conjunto de recomendações agrupadas sob o título "Aumento da Coordenação do Sistema das Nações Unidas na Área dos Direitos Humanos" do Programa de Ação, o último e longo subtítulo não podia ser mais explícito: "Adaptação e fortalecimento dos mecanismos das Nações Unidas na área dos direitos humanos, incluindo a questão da criação de um Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos". A explicitação, exigida pelos defensores da idéia dessa criação para que ela não fosse esquecida ou dada como derrotada, era evidência das divergências sobre a matéria, a respeito da qual a Conferência de Viena não pôde adotar posição definitiva.

Sugerida na fase preparatória pela Anistia Internacional, que parecia ter em mente o exemplo do Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, a proposta de estabelecimento desse novo cargo foi, muito provavelmente, a questão mais controvertida e discutida de todo o encontro de Viena. Assumida e vigorosamente propugnada pelo Grupo Ocidental, com apoio das ONGs, a proposta era encarada por determinados países do Sul como uma iniciativa intrusiva. Aos adversários da idéia, a figura de um Alto Comissário parecia ser vista como um mecanismo a ser "teleguiado" pelo Ocidente desenvolvido para o controle exclusivo de direitos civis e políticos no Terceiro Mundo, ameaçador às soberanias nacionais, aparentado às sugestões, por eles igualmente rejeitadas, de diplomacia preventiva.

Radicalmente objetada por algumas delegações e considerada por outras condição sine qua non para a aceitação do todo o documento, após longas deliberações a idéia foi, afinal, transferida à consideração da Assembléia Geral, conforme sugerido pelos países latino-americanos e caribenhos na reunião preparatória regional de São José,57 logrando seus defensores em Viena apenas atribuir ao assunto caráter de prioridade. Enquanto o parágrafo 17 do Programa de Ação forma um intróito generalista sobre a necessidade de adaptação dos mecanismos das Nações Unidas "às necessidades presentes e futuras de promoção e defesa dos direitos humanos", o parágrafo 18, sobre a criação do Alto Comissário, diz

"18. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos recomenda à Assembléia Geral que, ao examinar o relatório da Conferência em sua quadragésima oitava sessão, comece, com prioridade, a consideração da questão do estabelecimento de Alto Comissário para os Direitos Humanos, para promover e proteger todos os direitos humanos."

As divergências ainda se prolongaram na Assembléia Geral, em fins de 1993, menos sobre a idéia da criação dessa nova autoridade do que para a definição de suas atribuições. Após nova rodada de negociações intensas em Nova York, no âmbito da III Comissão, o posto de Alto Comissário para os Direitos Humanos foi estabelecido pela Resolução n. 48/141, de 20 de dezembro de 1993. Essa nova autoridade, designada pelo Secretário Geral para mandato de quatro anos, renovável apenas uma vez, coordena hoje todas as ações das Nações Unidas na área dos direitos humanos. Sua semelhança com o ACNUR fica, todavia, exclusivamente no nome: não dispõe de orçamento próprio, nem de sede separada ou corpo de funcionários numeroso e exclusivo.

Com trabalho comprovadamente construtivo, a figura do Alto Comissário para os Direitos Humanos deixou rapidamente de ser encarada como um instrumento distorcido, mecanismo seletivo ou ameaça intrusiva. Tem sido vista, ao contrário, desde seu estabelecimento, primeiramente na pessoa do equatoriano Ayala Lasso, em seguida da irlandesa Mary Robinson, de maneira positiva por praticamente todos os países, inclusive por aqueles que em Viena mais se opunham à idéia.

Menos discutida em Viena porque ainda mais polêmica, com probabilidade de acolhida praticamente nula, foi a proposta, também veiculada na fase preparatória da Conferência, da constituição de um Tribunal Internacional para os Direitos Humanos. A idéia era, na verdade, antiga. Remontava ao fim da Segunda Guerra Mundial e se inspirava aparentemente nos tribunais de Nurembergue e de Tóquio, pelos quais os Aliados processaram e puniram os alemães e japoneses responsáveis por "crimes contra a humanidade" – noção que se firmou nessa época. Não tendo sido formulada de maneira sequer minimamente consistente, a idéia foi apenas mencionada por algumas delegações, embora muito referida pela imprensa e por ONGs, não chegando a ficar claro se constituía iniciativa voltada exclusivamente para os direitos humanos. De qualquer forma, sem maiores deliberações sobre o assunto, a Conferência enviou em seu lugar uma mensagem de apoio à Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, que vinha longamente elaborando um projeto de Código de Crimes contra a Paz e a Segurança Internacional, a servir de base, em princípio, para a criação de um possível Tribunal Penal Internacional. A mensagem aparece no parágrafo 92 do Programa de Ação, pelo qual a Conferência recomenda que a Comissão dos Direitos Humanos procure aprimorar a aplicação dos instrumentos internacionais existentes "e encoraja a Comissão de Direito Internacional a continuar seus trabalhos visando ao estabelecimento de um tribunal penal internacional".

Quase imperceptível num documento tão longo, a mensagem de Viena sobre o assunto pode ou não ter surtido efeito junto à Comissão de Direito Internacional. De qualquer forma, o fato importante é que o código de crimes por ela longamente negociado foi logo depois concluído e o Tribunal Penal Internacional, instituição extraordinariamente inovadora no sistema das relações internacionais ainda baseado no conceito de soberanias, afinal, aprovado, com poucos votos negativos, pela Conferência de Roma de 1998. Tendo por precursores mais próximos os tribunais estabelecidos pelo Conselho de Segurança especificamente para os crimes registrados nos conflitos da Bósnia e de Ruanda, o Tribunal Penal Internacional criado pela Conferência de Roma, de caráter permanente e abrangência genérica, é instituição limitada, sobretudo pela recusa dos Estados Unidos em aceitar sua jurisdição. Tem, contudo, no papel, atribuições significativas na área dos direitos humanos quando as violações se confundem com atos táticos de guerra, como na limpeza étnica ou outras brutalidades assemelhadas.

 

g) Racionalização do sistema

Grande parte dos dispositivos recomendatórios dizem respeito à racionalização do sistema internacional de proteção aos direitos humanos em seu formato existente, conforme evidencia o título A da Parte II do documento final de Viena: "Aumento da Coordenação do Sistema das Nações Unidas na Área dos Direitos Humanos".

O subtítulo sobre "Recursos", que agrupa quatro parágrafos, tinha por finalidade precípua assegurar ao Centro das Nações Unidas para os Direitos Humanos recursos orçamentários e de pessoal condizentes com o acréscimo de suas funções. Isto porque as dotações respectivas, em contraste com a crescente demanda de ações incessantemente exigidas desse setor do Secretariado, recebia alocações inferiores a 1% do orçamento regular de toda a Organização. As discussões sobre a matéria foram complexas. Todos se declaravam, em princípio, favoráveis ao acréscimo das dotações, mas os países do Terceiro Mundo não desejavam que ele pudesse resultar de cortes em áreas voltadas para a cooperação econômica. Por outro lado, nas deliberações pertinentes da V Comissão da Assembléia Geral, praticamente todas as delegações, inclusive as do Ocidente, por descoordenação com as decisões aceitas na área dos direitos humanos, tendiam a desconsiderar propostas de aumento das dotações para o tema. As recomendações de Viena praticamente não alteraram esse quadro. Mais êxito parecem ter tido as sugestões da Conferência para que fossem aumentadas as contribuições voluntárias aos fundos fiduciários utilizados pelo Centro para os Direitos Humanos para programas específicos, todos os quais orientados para direitos "de primeira geração". Os parágrafos do subtítulo "Centro para os Direitos Humanos" também mencionam os fundos voluntários e a conveniência de sua expansão. Aí o enfoque principal é, porém, o de fortalecer o Centro como unidade coordenadora das atividades do sistema de proteção aos direitos humanos por meio do monitoramento de violações. Esse objetivo transparece no parágrafo 15, que recomenda o fornecimento ao Centro de "meios adequados para o sistema de relatores temáticos e por países, peritos, grupos de trabalho e órgãos criados em virtude de tratados" (os denominados treaty bodies, incumbidos do exame de relatórios de países e, em certos casos, petições individuais).

Em matéria de racionalização, um dos dispositivos mais importantes – talvez o mais importante de todos – encontra-se no parágrafo 3º do mesmo título A, pelo qual a Conferência insta as organizações regionais e instituições financeiras e de apoio ao desenvolvimento "a avaliarem o impacto de suas políticas e programas sobre a fruição dos direitos humanos". É sabido que os programas e projetos financiados pelo Banco Mundial, pelo Banco Interamericano para o Desenvolvimento e pelo próprio Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, sempre tenderam a concentrar suas preocupações somente nos aspectos "desenvolvimentistas" e no equilíbrio financeiro dos Estados, ignorando os efeitos que os respectivos programas pudessem ter para o respeito e a aplicação dos direitos humanos. Desde a Conferência de Viena algum ingrediente nessa esfera passou a ser considerado por essas instituições e agências, muito especialmente pelo PNUD. De um modo geral, porém, os direitos humanos levados em conta são apenas os "de primeira geração", civis e políticos. O chamado "consenso de Washington", prevalecente mais sensivelmente no FMI, ao valorizar obsessivamente o equilíbrio das finanças e a liberdade do mercado, não subscreve a noção da indivisibilidade dos direitos.

Vinculados à idéia de racionalização do sistema, mas partindo do pressuposto essencial de que a primeira responsabilidade em matéria de direitos humanos incumbe aos Estados nacionais, vários dispositivos do Programa de Ação procuram aumentar a cooperação das Nações Unidas com os governos, com vistas ao aprimoramento interno das instituições destinadas a assegurar o funcionamento do Estado de Direito. Agrupados sob o título C, "Cooperação, desenvolvimento e fortalecimento dos Direitos Humanos", tais dispositivos vão desde as recomendações mais vagas, de que se dê "prioridade à adoção de medidas nacionais e internacionais para promover a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos" (parágrafo 66), "para promover uma sociedade civil pluralista e proteger os grupos vulneráveis" e em apoio a "solicitações de Governos para a realização de eleições livres e justas" (parágrafo 67), a outras mais concretas, destinadas a fortalecer os serviços de consultoria e assistência técnica do Centro para os Direitos Humanos (parágrafo 68).

De iniciativa brasileira foi a proposta de estabelecimento de um "programa abrangente, no âmbito das Nações Unidas, para ajudar os Estados na tarefa de criar ou fortalecer estruturas nacionais adequadas que tenham um impacto direto sobre a observância dos direitos humanos e a manutenção do Estado de Direito" (parágrafo 69). De acordo com esse dispositivo – e com a idéia brasileira – o Centro para os Direitos Humanos deveria "oferecer, mediante solicitação dos Governos, assistência técnica e financeira a projetos nacionais de reforma de estabelecimentos penais e correcionais, de educação e treinamento de advogados, juízes e forças de segurança em direitos humanos e em qualquer outra esfera de atividade relacionada ao bom funcionamento da justiça" (idem). Com base nessa recomendação, o parágrafo 70 solicitava ao Secretário Geral a elaboração de alternativas, a serem examinadas pela Assembléia Geral, "para o estabelecimento, estrutura, modalidades operacionais e financiamento do programa proposto".

Financiamento é, como sempre, o aspecto problemático de qualquer iniciativa, por mais reconhecidamente útil. O programa de apoio existe, como, a rigor, já existia, sob a rubrica dos serviços de assessoramento do Centro das Nações Unidas para os Direitos Humanos, mas não com o escopo contemplado pelo Brasil e endossado pela Conferência de Viena. Limita-se, na prática, a realizar, quando instado, pequenos cursos para policiais e agentes de segurança, a organizar seminários para advogados e juízes, a orientar, de maneira muito genérica, a elaboração dos relatórios nacionais devidos aos órgãos de monitoramento de Pactos e Convenções (os treaty bodies). Nunca dispôs de verbas e pessoal suficiente, nem os recebeu depois de 1993, a ponto de transformar-se no "programa abrangente" que se tinha imaginado em apoio às instituições dos países solicitantes. Na medida em que dentro da ONU não se conseguem os meios necessários a um programa de cooperação relevante com os países que dela precisam, soa contraditório e inócuo junto aos países em desenvolvimento, com suas conhecidas dificuldades orçamentárias, o parágrafo 74, pelo qual a Conferência apela "aos Governos, órgãos competentes e instituições" para que aumentem os recursos aplicados no "desenvolvimento de sistemas jurídicos eficazes para proteger os direitos humanos e em instituições nacionais atuantes nessa esfera". Mais conseqüente, pelo menos no Brasil, foi o parágrafo 91, proposto pela Austrália, pelo qual a Conferência recomenda a cada Estado a elaboração de um "plano nacional de ação" que identificasse medidas que pudessem "melhor promover e proteger os direitos humanos" dentro da respectiva jurisdição. O Programa Nacional de Direitos Humanos, lançado no Brasil em 1996, é decorrência direta dessa recomendação e constitui até hoje o projeto mais amplo e ambicioso adotado sobre a matéria em nível nacional.

Na área da educação, finalmente, objeto do título D do Programa de Ação, a Conferência de Viena recomenda, pertinentemente, aos Estados, em primeiro lugar, que "empreendam todos os esforços necessários para erradicar o analfabetismo", para dizer em seguida que a educação deve ser orientada "no sentido de desenvolver plenamente a personalidade humana e fortalecer o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais." Solicita, nesse sentido que todos os Estados e instituições "incluam os direitos humanos, o direito humanitário, a democracia e o estado de direito" como matérias curriculares, "em procedimentos formais e informais" (parágrafo 79). O parágrafo 80 estipula que a educação sobre direitos humanos "deve incluir a paz, a democracia, o desenvolvimento e a justiça social, tal como previsto nos instrumentos internacionais, para que seja possível conscientizar e sensibilizar todas as pessoas em relação à necessidade de fortalecer a aplicação universal dos direitos humanos". É curioso e, no mínimo, sintomático que a menção a esses elementos, em particular a expressão "justiça social", tenha precisado da referência adicional aos instrumentos internacionais que os prevêem.

Após a sugestão programática da inclusão dos direitos humanos como disciplina de ensino em todos os países, a maior novidade de Viena nessa área foi a recomendação de que a ONU considerasse a proclamação de uma década para a educação em direitos humanos. A Década foi proclamada pela Assembléia Geral, em 23 de dezembro de 1994, tendo-se iniciado, nos termos da Resolução n. 49/184, em 1º de janeiro de 1995.

 

8. Conclusão

Pela mobilização internacional que promoveu, pela variedade dos tópicos que cobriu e pelo número de participantes que congregou, sabia-se já, em 1993, que a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos era um evento importante. Examinada com atenção no final da década de 90, ela se afigura ainda mais significativa.

É inegável que muitos governos louvaram de pronto a Conferência de Viena como um acontecimento marcante de nossa época. Alguns, parafraseando o "espírito do Rio" que, segundo o Secretário Geral Boutros Ghali, teria inspirado a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, chegaram a falar, de maneira um tanto forçada, num "espírito de Viena", que deveria ser cultivado. Menos apreciativas porque naturalmente desejavam afirmações precisas e recomendações definitivas, a imprensa e as ONGs influentes admitiam a ocorrência de alguns avanços no documento final, mas davam a entender, em 1993, que o evento fora decepcionante. Não compreendiam – ou não queriam aceitar – que, nas circunstâncias presentes, Viena alcançara o máximo possível. O consenso obtido para matérias tão polêmicas havia não somente evitado retrocessos no sistema internacional de proteção aos direitos humanos, mas também aberto o caminho para desenvolvimentos impensáveis pouco tempo antes. O próprio reconhecimento formal do papel das ONGs constituía um marco sem precedentes, que facilitaria sua participação mais direta nas demais conferências da década.

Em 1993 não se poderia notar que, depois da Conferência de Viena, de forma mais nítida do que na seqüela da Rio-92, as organizações de direito privado voltadas para os direitos humanos ou qualquer outra causa social iriam fortalecer-se em quase todos os países como parceiras importantes; que a idéia de parceria entre governos e sociedade civil tornar-se-ia a tônica de todos os programas aprovados nas conferências seguintes sobre temas globais; que as organizações humanitárias atuantes em defesa das vítimas de conflitos armados, antes consideradas "ingerentes" e objeto de restrições generalizadas, terminariam a década como ganhadoras do Prêmio Nobel da Paz, emblematicamente concedido à Médécins Sans Frontières em 1999. Sentia-se, por experiências recentes, que o Direito Internacional Humanitário e o Direito Internacional dos Direitos Humanos, sempre intrinsecamente imbricados, tendiam a confundir-se ainda mais na realidade contemporânea. Intuía-se, sem muita certeza, que os direitos humanos haviam alcançado um novo patamar nas preocupações políticas. Mas não se podia saber, então, que eles seriam erigidos, como o foram, em ponto nevrálgico da segurança internacional do mundo pós-Guerra Fria.58

Se, para esses aspectos de nossa contemporaneidade, a Conferência de Viena foi quase profética, fornecendo, direta ou indiretamente, base documental para ações necessárias – ainda que às vezes desastrosas – numa situação estratégica que apenas se insinuava, ela também o foi naquilo que não se logrou obter. A Conferência de 1993 falou muito de democracia. Hoje, a "onda democratizante" encontra-se em fase de refluxo. Mas Viena não apresentou a democracia representativa como panacéia autosuficiente para os males da humanidade. A rejeição à condicionalidade dos direitos civis e políticos ao "progresso duradouro" na área econômico-social, expressada em Teerã, não implicou a aceitação de uma falsa hierarquia dos direitos "de primeira geração" sobre os direitos econômicos e sociais. Perante os efeitos colaterais da globalização incontrolada, a afirmação do direito ao desenvolvimento e as recomendações na área da indivisibilidade de todos os direitos fundamentais permanecem, pelo menos, como uma espécie de caveat da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos para o que vem ocorrendo no mundo em matéria de exclusão social, marginalização, fluxos migratórios e aumento de criminalidade. Desde 1993, tais problemas não pararam de aumentar.

Para os defensores da globalização como ideologia, a liberdade do mercado conduziria à democracia. Hoje está comprovado que isso não é verdade. A eficiência e a competitividade podem ser importantes, mas não observam direitos. Convivem, ao contrário, perfeitamente com sua violação, numa simbiose absurda. Não é Marx nem Foucault, mas George Soros quem denuncia, no presente, a "aliança prevalecente na política entre os fundamentalistas do mercado e os fundamentalistas religiosos".59

Motivados por preocupações libertárias, os pensadores chamados "pós-estruturalistas" procuraram demostrar, com abundância de argumentos, as ciladas da Razão moderna no discurso universalista. Aprofundando a corrente autocrítica da Ilustração, que remonta a Rousseau e Marx, denunciaram a dissimulação do Poder – difuso, não somente de classe – sob o manto do Direito. Mas nunca se rebelaram contra a idéia de direitos fundamentais, "burgueses" ou "proletários". Foi, afinal, em sua defesa que desenvolveram as análises, muitas vezes conducentes a becos sem saída, hoje predominantes no pensamento social. Sabiam que os direitos humanos são demasiado preciosos para serem manipulados num sistema "humanista" largamente imperfeito.

A Conferência de Viena foi inquestionavelmente importante para a afirmação dos direitos humanos no discurso contemporâneo. Eles nunca tiveram no passado o apelo planetário que têm tido atualmente. O problema é não se permitir que os direitos, da maneira que vêm sendo "aplicados", não sejam uma vez mais utilizados, na episteme pós-moderna em vias de globalização – norte-americana nas aspirações de consumo e no modelo de organização econômica, anti-universalista na epistemologia e nas formas de identificação cultural – como disfarce legitimante de um sistema universal falsamente livre, de fachada ética e conteúdo desumano.

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* O presente texto, de exclusiva responsabilidade do autor, não reproduz posições oficiais do Itamaraty.

** Diplomata, atualmente Cônsul Geral do Brasil em São Francisco, EUA, ex-Diretor Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Ministério das Relações Exteriores

(1995-1996) e autor dos livros Os direitos humanos como tema global (Brasília/São Paulo: FUNAG/Perspectiva, 1994) e A arquitetura internacional dos direitos humanos (São Paulo: FTD, 1997).

1. A Convenção contra a discriminação racial entrou em vigor internacionalmente em 1969 e os dois Pactos de direitos humanos, em 1976.

2. Os instrumentos jurídicos vigentes eram poucos e dirigidos a questões específicas, como as convenções contra o genocídio, contra a escravidão, sobre os direitos políticos da mulher ou as convenções trabalhistas adotadas no âmbito da Organização Internacional do Trabalho – OIT).

3. As violações decorrentes do sistema do apartheid já haviam levado o Conselho Econômico e Social (ECOSOC), pela Resolução n. 1.235 (XLII), de 6 de junho de 1967, a determinar à Comissão dos Direitos Humanos que considerasse a "Questão das violações dos direitos humanos e liberdades fundamentais, inclusive políticas de discriminação racial e de apartheid, em todos os países, com referência especial aos países e territórios coloniais e dependentes", mas ainda não se havia decidido como deveriam ser tratadas as queixas recebidas na ONU.

4. Criada em 1961, em Londres, para denunciar violações dos direitos dos "prisioneiros de consciência", a Anistia Internacional transformou-se aos poucos num movimento verdadeiramente mundial em defesa das liberdades civis e políticas.

5. Nações Unidas, The United Nations and human rights, 1945-1995, Nova York, U.N. Department of Public Information, 1995, p. 69.

6. A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi proclamada pela Resolução n. 217 A (III) da Assembléia Geral, reunida em Paris, em 10 de dezembro de 1948. A designação de 1968 como "Ano Internacional dos Direitos Humanos" foi feita pela Resolução n. 1.961 (XVIII), adotada pela Assembléia Geral, em Nova York, em 12 de dezembro de 1963.

7. Os documentos podem ser lidos na publicação Final Act of the International Conference on Human Rights, Teheran, 22 April to 13 May 1968, editada e distribuída pelas Nações Unidas, Nova York, 1968.

8. A referência explícita a essa Declaração de 1960, adotada pela Resolução n. 1.514 (XV) da Assembléia Geral, evidencia a preeminência que tinha, na época, a luta pela descolonização. Ela foi fator relevante para a asserção do direito à autodeterminação como um direito humano "de terceira geração", com o qual se abrem os dois grandes Pactos Internacionais. Segundo reza o artigo 1º dessa Declaração de 1960: "A sujeição de povos à subjugação, dominação e exploração estrangeiras constitui uma negação dos direitos humanos fundamentais, contraria a Carta das Nações Unidas e é um impedimento à promoção da paz e da cooperação mundiais".

9. Os relatores para situações específicas foram estabelecidos pelas Nações Unidas para monitorar casos que realmente recomendavam acompanhamento, como os do Chile, Guatemala, El Salvador etc., além da África do Sul e dos territórios árabes ocupados por Israel, mas nunca para os casos igualmente chocantes de violações maciças de direitos civis e políticos no Leste europeu ou em alguns países da OTAN, por mais que a imprensa internacional e os governos ocidentais as denunciassem. Com raríssimas exceções, não eram sequer circulados projetos de resoluções sobre esses países, porque se sabia de antemão que não contariam com apoio parlamentar suficiente para serem adotadas.

10. An Agenda for Peace – Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping, documento

A/47/277 - S/24111, de 17 de junho de 1992.

11. Essas idéias foram incorporadas primeiramente pela Anistia Internacional, em suas recomendações à Conferência de Viena (v. Antônio Augusto Cançado Trindade, Tratado de direito internacional dos direitos humanos, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997, v. 1, p. 161-162) e logo veiculadas entre muitas delegações governamentais nas reuniões preparatórias da Conferência.

12. O problema foi, por sinal, exclusivo da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos. Todas as demais conferências da década de 90 tiveram sede garantida desde cedo, no Cairo, em Copenhague, em Beijing e em Istambul.

13. Francis Fukuyama, "The end of history?", The National Interest, verão de 1989, p. 3-18.

14. Resolução n. 46/116, de 17 de dezembro de 1991 (parágrafo operativo 4, alínea "a", inciso iii).

15. Um total de 1.636 "crimes de direita" apenas entre janeiro e outubro de 1992, em contraste com umas poucas centenas em 1990, foi registrado e divulgado pelo Escritório Federal para a Proteção da Constituição – enquanto os empregos industriais da Alemanha Oriental sofriam redução de 46,6% de julho de 1991 a julho de 1992 (apud Benjamin Barber, Jihad versus McWorld, Nova York, Ballantine Books, 1996, p. 182 e 346-347, notas 23 e 29).

16. Decisão n. 46/473, de 6 de maio de 1992.

17. Samuel P. Huntington, The clash of civilizations?, Foreign Affairs, verão de 1993, p. 22-49.

18. Em particular na Europa comunitária, na esfera da Organização dos Estados Americanos – OEA – e, em nível menos desenvolvido, nas instituições da Organização da Unidade Africana – OUA.

19. Para uma abordagem político-diplomática da evolução do sistema internacional de proteção aos direitos humanos em geral, v. J. A. Lindgren Alves, Os direitos humanos como tema global, São Paulo/Brasília: Perspectiva/FUNAG, 1994.

20. É fato que a Declaração de Bangkok, dos governos asiáticos, tinha fortes traços relativistas, e que as ONGs asiáticas decidiram adotar declaração própria, mais extensa e mais elaborada do que o documento governamental. Este, contudo, não deixava de reconhecer serem os direitos humanos "universais por natureza" (sobre as declarações das conferências regionais e para uma descrição pormenorizada do processo preparatório não-governamental, v. Antônio Augusto Cançado Trindade, op. cit., p.119-154).

21. O Grupo de Trabalho "D", sobre "Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento", teve como relator o ilustre jurista e professor brasileiro Antônio Augusto Cançado Trindade.

22. V. sobre o assunto Antônio Augusto Cançado Trindade, op. cit., p. 168-172.

23. O reconhecimento de status consultivo é dado, ou negado, por comissão do ECOSOC de caráter governamental, que decide, quase sempre por voto, a respeito dos pedidos que lhe são encaminhados. Sendo composta por Estados, como praticamente todos os órgãos das Nações Unidas, a força política dos que apóiam ou rejeitam tais pedidos, sendo capazes ou não de influenciar a maioria, faz-se obviamente sentir. Até hoje uma ONG do peso da Human Rights Watch, por exemplo, ainda não conseguiu obter esse status consultivo.

24. Report of the Preparatory Committee for the World Conference on Human Rights (Third Session), documento das Nações Unidas A/CONF.157/PC/54, de 8 de outubro de 1992, artigo 66.

25. Gilberto Sabóia, op. cit., p. 6-7.

26. Informe de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, doc. A/CONF.157/24 (Part I), de 13 de outubro de 1993, p. 9.

27. O Deputado Hélio Bicudo, que integrava o grupo de observadores parlamentares na delegação do Brasil, discursou no Comitê Principal, com base na experiência brasileira do julgamento de PMs pela justiça militar, sobre a inadequação das "justiças especiais" para a punição de responsáveis por violações de direitos humanos.

28. Id., ibid., p. 7

29. V. op. cit., nota 29, p. 14-16 e 50-51. Por mais graves as situações e justificadas as preocupações expressadas pela Conferência, não deixa de ser interessante observar que essas iniciativas, tomadas fora do Comitê de Redação, instando o Conselho de Segurança a atuar mais eficazmente em defesa dos direitos humanos naqueles dois países conflagrados por guerras civis, partiram de Estados normalmente refratários a tudo o que possa representar a apropriação do tema dos direitos humanos por aquele órgão, de composição não-democrática, das Nações Unidas.

 

30. A Declaração e Programa de Ação de Viena foi transmitido à Assembléia Geral das Nações Unidas pelo documento A/CONF. n. 157/24, de 25 de junho de 1993. Encontra-se traduzida para o português em várias publicações, entre as quais meu livro já citado Os direitos humanos como tema global,

p. 149-186. O Preâmbulo e a Parte I (declaratória) acham-se reproduzidos no apêndice deste volume.

31. Negociado quase sempre em inglês, o documento intitulado The Vienna Declaration and Programme of Action traz, por silepse, concordância verbal sempre no singular. Daí o expediente de traduzi-lo para o português como "A Declaração e Programa de Ação de Viena", sem o artigo definido "o" antes de "Programa", para não tornar aberrante a concordância no feminino singular. Ou a opção que tenho feito freqüentemente de referir-me apenas à Declaração de Viena em metonímia da parte

pelo todo.

32. V. supra a análise do artigo 13 da Proclamação de Teerã, de 1968.

33. Apud Antônio Augusto Cançado Trindade, op. cit., p. 217.

34. Idem, ibid. p. 219.

35. Idem, ibid. p. 221-222.

36. Idem, ibid. p. 223. A obra citada do Professor Trindade traz excelente compilação dos principais pontos de vista expostos em Plenário na Conferência de Viena, não somente sobre a questão do universalismo dos direitos humanos, mas também sobre diversos dos outros pontos de divergência na matéria.

37. A bem da verdade, o artigo 1º não se refere textualmente à Declaração Universal dos Direitos Humanos, em função das resistências de alguns países não-ocidentais. Refere-se apenas à Carta das Nações Unidas e a "outros instrumentos relacionados aos direitos humanos e ao direito internacional". Na medida, porém, em que a Declaração Universal é citada no Preâmbulo, além de constituir a fonte positiva primária de todos os pactos, convenções e declarações sobre a matéria, não há como evadir o reconhecimento de que tais direitos são essencialmente aqueles fixados na Declaração de 1948.

38. Quando o ECOSOC adotou resolução sobre a "questão das violações de direitos humanos e liberdades fundamentais" (V. supra nota 3).

39. V. supra notas 5 e 19.

40. Adotado pela Resolução n. 41/128, de 4 de dezembro de 1986. Os Estados Unidos votaram contra e oito países (ocidentais e Japão) se abstiveram (V. sobre o assunto José Augusto Lindgren Alves, A arquitetura internacional dos direitos humanos, p. 205-216).

41. Gilberto Sabóia, op. cit., p. 8.

42. V. Idem, ibid., p. 8-11, para uma descrição das negociações sobre a matéria por quem delas tratou mais de perto do que qualquer outra pessoa.

43. A redação desse trecho é particularmente confusa, em decorrência da imprescindibilidade de acomodação das posturas inflexíveis de Estados com reivindicações conflitantes sobre o mesmo território.

44. Conforme preocupação freqüentemente manifestada sobretudo por países latino-americanos, como a Colômbia e o Peru.

45. Op. cit., p. 11-12. No original inglês, em que foi negociado, o texto diz: "conducted without conditions attached".

46. Para estabelecer diferença entre os dispositivos localizados na Parte I e na Parte II, cuja substância declaratória ou recomendatória muitas vezes se confunde, chamo os primeiros de artigos e os segundos de parágrafos, com os números respectivos da "Declaração" ou do "Programa de Ação".

 

47. V. supra, nota 10.

48. O que não impediu, naturalmente, o Conselho de Segurança de continuar a adotar iniciativas e montar operações motivadas sobretudo por violações maciças de direitos humanos.

49. Essa "consideração positiva" já era sinal dos tempos e da rápida evolução das posturas internacionais na matéria. As primeiras sessões de emergência da Comissão dos Direitos Humanos, convocadas no início da década, haviam sido objeto de sérias resistências.

50. Bernard Kouchner, Le malheur des autres, Paris: Editions Odile Jacob, 1991, p. 257-308.

51. Para uma descrição um pouco mais pormenorizada da superação de obstáculos, ainda incompleta, à proteção dos direitos da mulher no sistema internacional de proteção aos direitos humanos, v. José Augusto Lindgren Alves, A arquitetura internacional dos direitos humanos, p. 108-122.

52. É verdade que a concepção tradicional dos direitos humanos como aqueles direitos violados pelo Estado já havia sofrido alterações históricas. Afinal, todos os crimes violam direitos humanos individuais. As agressões racistas individualizadas são crimes comuns, que caem na esfera dos direitos humanos se o Estado com elas compactuar. A diferença essencial da violência contra mulher se encontra na naturalidade com que tendia a ser encarada, fosse porque realizada na órbita doméstica, fosse porque decorrente de "usos e costumes" aceitos pela sociedade.

53. Segundo interpretação corrente durante a guerra da Bósnia-Herzegovina, um dos objetivos calculados dos estupros coletivos praticados por sérvios em mulheres muçulmanas (o de mulheres sérvias por bósnios muçulmanos também ocorreu, com incidência menor ou menos conhecida) seria o de nelas gerar filhos "cristãos" (a herança religiosa muçulmana se dá necessariamente pelo lado paterno). O efeito paralelo mais comum e menos reconhecido era o repúdio das próprias vítimas pelas comunidades de origem, quando a elas logravam voltar.

54. Já então consensualmente aprovado no âmbito da Comissão dos Direitos Humanos, o projeto foi adotado sem voto pela Assembléia Geral em 20 de dezembro de 1993, que, pela Resolução

n. 48/104, proclamou a Declaração sobre a Violência contra a Mulher, um dos mais novos documentos normativos internacionais de natureza recomendatória.

55. Em 1995 a maioria esmagadora dos Estados já havia aderido à Convenção sobre os Direitos da Criança. Ao se escreverem estas linhas, em 1999, apenas dois países, os Estados Unidos e a Somália, ainda não a ratificaram. Muitos dos Estados-partes fizeram-no, porém, com reservas.

56. Sugerida inicialmente em 1980 pelo Canadá, tendo em mente particularmente as perseguições a dissidentes nos países socialistas do Leste europeu, a "Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms", adotada pela Assembléia Geral em 9 de dezembro de 1998, adquiriu nestes tempos pós-Guerra um novo sentido: ademais de proteger dissidentes individuais em regimes opressivos, ela estimula a organização de entidades associativas para a promoção e proteção dos direitos humanos, cabendo aos Estados assegurar-lhes liberdade, comunicação "with non-governmental and intergovernmental organizations", assim como proteção legal.

57. A maioria dos países latino-americanos, entre os quais o Brasil, não se opunha à idéia. Alguns, como a Costa Rica, defendiam-na de maneira tão vigorosa que os poucos a ela veementemente contrários tiveram que ceder terreno ao país anfitrião, recomendando a transferência da matéria à consideração da Assembléia Geral, de maneira tortuosa. Dizia o texto da Declaração de São José, de 22 de janeiro de 1993, em seu artigo 25: "Propomos que a Conferência Mundial considere a possibilidade de solicitar à Assembléia Geral que estude a viabilidade de se estabelecer um Comissário Permanente para os Direitos Humanos nas Nações Unidas" (Relatório da Reunião Regional Latino-Americana e Caribenha Preparatória da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, documento das Nações Unidas A/CONF.157/LACRM/15, de 11 de fevereiro de 1993).

58. Como observa Andrew Hurrell, com exceção da intervenção justificada pelo caso "clássico" da invasão do Kuwait pelo Iraque, a maioria das operações determinadas pelo Conselho de Segurança no período pós-Guerra Fria (Somália, Norte do Iraque, Ruanda, a ex-Iugoslávia e Haiti) "expandem a noção de ‘segurança e paz internacionais’". E essa expansão se dá pela "pela inclusão dos direitos humanos e de preocupações humanitárias dentro do compasso das ameaças à paz e à segurança internacionais", ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas (Sociedade internacional e governança global, Lua Nova, São Paulo, CEDEC, n. 46, p. 62-63, 1999). Por mais controversa que tenha sido a ação da OTAN contra a Iugoslávia a propósito do Kossovo, é evidente que ela se enquadra na mesma tendência. O mesmo se aplica à força de paz para o Timor Leste, na seqüência dos massacres do período imediatamente posterior ao referendum de 1999.

59. George Soros, The crisis of global capitalism, Public Affairs, New York, 1998, p. 231.

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