A ATUALIDADE RETROSPECTIVA DA CONFERÊNCIA DE VIENA SOBRE DIREITOS HUMANOS*

J. A. Lindgren Alves**

Sumário: 1. O precedente esquecido: a Conferência de Teerã de 1968. 2. O contexto internacional da Conferência de Viena. 3. O processo preparatório. 4. O papel das ONGs. 5. A conferência oficial e seus comitês. 6. A Declaração e Programa de Ação de Viena. a) A universalidade dos direitos humanos. b) A legitimidade da proteção internacional aos direitos humanos. c) O reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento. d) O direito à autodeterminação. e) A tríade democracia, desenvolvimento e direitos humanos. 7. Outros avanços de Viena. a) A indivisibilidade dos direitos. b) Os direitos humanos em situações de conflito armado. c) Os direitos humanos da mulher. d) Grupos e categorias vulneráveis, racismo e xenofobia. e) O reconhecimento das ONGs. f) O Alto Comissário para os Direitos Humanos e o Tribunal Penal Internacional. g) Racionalização do sistema. 8. Conclusão.

A década de 90, que se iniciou tão cheia de esperanças, encerra-se com perplexidade e incertezas. As expectativas otimistas de um novo mundo de cooperação e respeito pelos direitos humanos, propiciadas pelo desmonte do Muro de Berlim, logo se desvaneceram. A idéia de liberdade, que inspirava a onda democratizante da virada do decênio, viu-se rapidamente reduzida à da liberdade de mercado. Intrinsecamente desinteressado em valores não-monetários e comprovadamente incapaz de produzir por si só a democracia, o mercado livre da economia mundializada convive, sem problema de escrúpulos, não somente com o desemprego e a exclusão "estruturalizados", mas também com os fundamentalismos mais esdrúxulos, religiosos e seculares. Enquanto a volatilidade do capital financeiro ergue e derruba economias com a rigidez do fogo-fátuo, as "limpezas étnicas" e as tentativas de impedi-las marcam o cenário deste fim de século.

Se, por um lado, a tranqüilidade e a convivência pluricultural pacífica, esperadas no início da década, cedo deram lugar ao desassossego e à intolerância, por outro os direitos humanos, ainda que apreendidos de forma seletiva, permanecem em alta posição no discurso contemporâneo. Integram agora, regularmente, qualquer agenda de discussões interestatais, multi ou bilaterais; respaldam a institucionalização de instâncias judiciais supranacionais, como o tribunal penal aprovado pela Conferência de Roma de 1998 ou propostas de cortes ad hoc, a exemplo das existentes para a ex-Iugoslávia e Ruanda, para o julgamento de responsáveis por violações antigas e recentes, no Cambódia, no Kossovo e em Timor Leste; embasam iniciativas processuais previstas em convenções anteriores, mas nunca implementadas até recentemente, como o pedido de extradição do General Pinochet; motivam sanções coletivas contra diversos países; dão margem a campanhas internacionais menos seletivas do que nos tempos da Guerra Fria, como se pode notar da presente massa de denúncias da Anistia Internacional contra os Estados Unidos; pautam ações armadas disciplinadoras, com ou sem aval das Nações Unidas. Para tudo isso – e muito mais – contribuiu decisivamente a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993.

Na época de sua realização, a Conferência de Viena pode ter parecido frustrante para uns e estimulante para outros. Apreciando ou não seus resultados, quase todos os que dela participaram, como delegados ou observadores, sabiam estarem envolvidos numa negociação importante. Intuíam que os direitos humanos, tantas vezes relegados a posições secundárias nas grandes questões internacionais do passado, tendiam a afirmar-se no mundo pós-Guerra Fria como fator de peso. Não poderiam antever, porém, que o objeto de suas negociações, em seus múltiplos aspectos, já abrigava, até mesmo em pormenores, o cerne das questões mais significativas da década.

Reflexo natural das circunstâncias em que se realizou, a Conferência de Viena, quando vista em retrospecto, aparece muitas vezes profética do que se conseguiu de positivo e do que não se conseguiu fazer, de 1993 até o ano 2000. Sua Declaração Final permanece como o documento internacional mais abrangente e legítimo (porque adotado por consenso planetário) sobre os direitos humanos de que dispõe a humanidade. Se observada a sério, como parâmetro normativo e instrumento de cobrança, por todos os agentes capazes de influir na conjuntura atual, pode ainda servir de bússola para o reencontro de nortes perdidos em nossa realidade desorientada.

É a releitura desse documento e do evento que o produziu que o presente texto se propõe. Para fazê-lo com um mínimo de adequação, a retrovisão necessita estender-se um pouco além no passado, até 1968, e procurar entender primeiramente por que sua antecessora sobre o mesmo tema, a Conferência de Teerã, tornou-se um precedente deliberadamente esquecido. Pois é, no mínimo, curioso que, de todo o arsenal de referências legislativas invocadas nas resoluções das Nações Unidas convocatórias e preparatórias da Conferência de Viena, a Proclamação de Teerã tenha sido a única omitida. E que esse ostracismo se tenha repetido na própria Declaração e Programa de Ação de Viena sobre os direitos humanos.

A primeira conferência das Nações Unidas especificamente dedicada ao tema dos direitos humanos realizou-se no auge da Guerra Fria, de 22 de abril a 13 de maio de 1968, na capital do Irã monárquico e "ocidentalizado" do Xá Reza Pahlevi (cujo governo era conhecido também pela truculência da polícia política).

Em 1968, o sistema internacional emergia a custo da fase "abstencionista" de promoção dos direitos humanos, ainda sem qualquer mecanismo para sua proteção. A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial havia sido adotada pela Assembléia Geral em 1965, e os dois Pactos Internacionais, sobre Direitos Civis e Políticos e sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em 1966, mas nenhum desses instrumentos conseguira o número de ratificações necessárias à sua entrada em vigor.1 Não dispondo de tratado jurídico abrangente a respaldar com força cogente os direitos proclamados na Declaração de 1948,2 o sistema não contava com os comitês previstos nos textos dos pactos e convenções para acompanhar sua observância pelos Estados-partes (os chamados treaty bodies, ou "órgão de implementação"), nem, muito menos, de mecanismos de monitoramento extraconvencionais (relatores ou grupos de trabalho estabelecidos por simples resoluções) habilitados a denunciar violações. A noção clássica de soberania como atributo "absoluto" dos Estados apresentava-se formalmente sacrossanta, não podendo a Comissão dos Direitos Humanos tomar qualquer atitude diante da comunicações de violações que recebia, ou aprovar resoluções sobre países específicos, sem incorrer na acusação de infringir o princípio da não-intervenção em assuntos internos, previsto no artigo 2º, parágrafo 7º, da Carta das Nações Unidas.3 As ONGs atuantes eram poucas, pouquíssimas as credenciadas para assistir como observadoras aos trabalhos da ONU, não lhes sendo facultado criticar países nas sessões dos órgãos competentes – os quais eram, sem embargo, por elas regularmente denunciados na imprensa internacional.4

Limitada em sua atuação pelas disputas ideológicas Leste-Oeste, a ONU contava em seu ativo sobretudo com os avanços obtidos no processo de descolonização. Estes se traduziam no grande número de países afro-asiáticos recém-emersos do sistema colonial e acolhidos na Assembléia Geral, todos mobilizados contra o colonialismo, a discriminação racial e o regime aparteísta sul-africano, de efeitos sensíveis por toda a África Austral. Em contraste com os apenas 58 Estados soberanos que haviam participado, em Paris, da votação da Declaração Universal dos Direitos Humanos em 1948 (dois terços da humanidade viviam, na época, em territórios coloniais), da Conferência de Teerã, em 1968, já participaram delegações de 84 países independentes.5

De acordo com a Resolução n. 2.081 (XX), de 20 de dezembro de 1965, pela qual a Assembléia Geral das Nações Unidas convocou a Conferência Internacional dentro da programação do "Ano Internacional dos Direitos Humanos" – conforme 1968 havia sido designado para marcar o vigésimo aniversário da Declaração Universal6 –, os objetivos do encontro seriam de:

a) rever os progressos realizados desde a adoção da Declaração Universal;

b) avaliar a eficácia dos métodos utilizados pelas Nações Unidas no campo dos direitos humanos, especialmente com respeito à eliminação de todas as formas de discriminação racial e as práticas da política de apartheid;

c) formular um programa de medidas a serem tomadas na seqüência das celebrações do Ano Internacional dos Direitos Humanos.

A Conferência de Teerã adotou 28 resoluções e encaminhou outras 18 à consideração dos órgãos competentes das Nações Unidas. Seu documento conceitual mais importante foi a Proclamação de Teerã, composta de um preâmbulo, dezessete artigos declaratórios e dois artigos dispositivos.7

Adiantando o trabalho que iria ser formalmente arrematado pela Conferência de Viena (não sem dificuldades, como se verá mais abaixo) e fortalecendo um pouco a marcha da universalização dos direitos humanos documentalmente iniciada em 1948, a Proclamação de Teerã se referia à Declaração Universal como um "entendimento comum dos povos do mundo sobre os direitos inalienáveis e invioláveis de todos os membros da família humana", que constitui "uma obrigação para os membros da comunidade internacional" (art. 2º). O estabelecimento de normas internacionais nessa esfera era louvado (art. 4º), com menção dos principais instrumentos jurídicos recém-adotados, mas ainda não-vigentes (o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial), juntamente com a Declaração sobre a Concessão de Independência aos Países e Povos Coloniais (art. 3º).8

Segundo a Proclamação de Teerã, o "objetivo primário" da ONU na área dos direitos humanos seria de lograr o alcance "por cada indivíduo do máximo de liberdade e dignidade", devendo os Estados adotar leis antidiscriminatórias para esse fim

(art. 5º), bem como "reafirmar sua determinação de aplicar efetivamente os princípios consagrados na Carta das Nações Unidas e em outros instrumentos internacionais concernentes aos direitos humanos e liberdades fundamentais" (art. 6º). Numa época em que os direitos humanos eram reputados domínio exclusivo dos Estados, aos Estados cabiam, pois, na linguagem da época, responsabilidades exclusivas para a implementação de tais direitos, não podendo a ONU ir além de sua "promoção". Mais abrangentes eram as preocupações prioritárias com o apartheid, o racismo, o colonialismo, os conflitos armados e "a crescente disparidade entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento", problemas para cuja solução os artigos pertinentes (do 7º ao 11) recomendavam as atenções da "comunidade internacional". O apartheid era condenado como "crime contra a humanidade", que ameaçava a paz e a segurança internacionais, sendo reconhecida como legítima a luta para sua erradicação (art. 7º).

A Proclamação foi pioneira em alguns pontos importantes, como na condenação explícita à discriminação de gênero, afirmando que o status inferior a que as mulheres são relegadas em várias regiões do mundo é contrário à Carta das Nações Unidas e à Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 15); na redação de artigo específico sobre as aspirações dos jovens em conexão com os direitos humanos e liberdades fundamentais (art. 17); na preocupação com o analfabetismo como obstáculo à realização das "disposições da Declaração Universal" (art. 14); na referência aos desenvolvimentos científicos e tecnológicos como faca de dois gumes que abre imensas perspectivas de progresso ao mesmo tempo em que ameaça os direitos e liberdades (art.18).

De relevância especial para outros temas – com repercussão direta nas conferências sociais da década de 90 – foi a consagração de um novo direito humano, atinente à paternidade e à maternidade responsáveis, não-constante da Declaração Universal. Ela se encontra no artigo 16, que diz:

"16. A proteção da família e da criança constitui preocupação da comunidade internacional. Os pais têm o direito humano básico de determinar livre e responsavelmente o número e o espaçamento de seus filhos".

Apesar dessas notáveis exceções, a Proclamação de Teerã foi pouco inovadora ou estimulante para a proteção internacional dos direitos humanos, e aparentemente não o poderia ser mais perante as adversidades da época. A própria explicitação da invisibilidade de todos os direitos fundamentais, geralmente apontada como o avanço mais importante do documento, acabou sendo responsável por seu ulterior ostracismo. Ela se encontrava no artigo 13, que declarava:

"13. Como os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis, a plena realização dos direitos civis e políticos sem o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais é impossível. O alcance de progresso duradouro na implementação dos direitos humanos depende de políticas nacionais e internacionais saudáveis e eficazes de desenvolvimento econômico e social."

Ainda que a indivisibilidade de todos os direitos humanos estivesse implícita na Declaração Universal de 1948, a pouca atenção que recebiam os direitos econômicos e sociais e as resistências doutrinárias com que costumavam ser encarados por alguns países ocidentais justificavam esforços para reiterá-la mais claramente. Tal explicitação vinha sendo feita em resoluções de diferentes órgãos das Nações Unidas, mas não constavam de documento significativo, de alcance planetário. A bandeira da Nova Ordem Econômica Internacional propugnada pelos países em desenvolvimento, com apoio dos países socialistas, aproveitou a oportunidade propiciada pela Conferência de Teerã para assinalar a indivisibilidade dos direitos humanos de maneira enfática. O problema é que, nos termos em que foi redigido, o artigo 13 da Proclamação conferiu à idéia da indivisibilidade um caráter de condicionalidade para os direitos civis e políticos que servia como luva a regimes não-democráticos de todos os tipos. Já muito disseminados no final dos anos 60 e prestes a multiplicar-se na década seguinte, sobretudo na América Latina, governos autoritários de direita e de esquerda iriam invocar ad nauseam esse "condicionalismo" como justificativa para a supressão de liberdades e direitos civis e políticos. Ainda que logicamente correta, a redação do artigo 13 demonstrou-se tão perniciosa que, pelo menos desde meados dos anos 80, os esforços internacionais mais sérios em prol dos direitos humanos procuraram corrigi-la, afirmando, ao contrário, que a indivisibilidade dos direitos humanos não pode servir de escusa para a denegação dos direitos civis e políticos. Conseqüentemente, a Proclamação de Teerã passou a ser quase sempre omitida da relação de documentos internacionais relevantes, e a Conferência de 1968, propositalmente "esquecida".

A indivisibilidade dos direitos humanos, pouco respeitada na prática de qualquer país e sempre desconsiderada no contexto das relações internacionais, não foi, contudo, jamais descartada nos foros multilaterais, nem na doutrina jurídica preocupada com a realização efetiva dos direitos fundamentais. Foi precisamente seu reconhecimento por todos os Estados, em Viena, reforçado pela aceitação consensual do direito ao desenvolvimento, que permitiu à Conferência de 1993 realizar avanços.

Um dos complicadores históricos dos esforços internacionais para a proteção dos direitos humanos, assim como para a do meio ambiente e todos os temas de abrangência global, era e é, obviamente, o nunca equacionado conflito Norte-Sul. Na esfera dos direitos tal conflito sempre se manifestou de maneira oblíqua, provocando distorções na abordagem internacional da matéria. As distorções começavam pelas atenções dirigidas exclusivamente para os direitos civis e políticos, em detrimento da construção de condições conducentes a uma melhor fruição dos direitos econômicos e sociais em qualquer parte. Em matéria de monitoramento, prosseguiram, ao longo de toda a Guerra Fria, pelo estabelecimento de relatores apenas para situações de países em desenvolvimento, enquanto a Europa socialista e o Ocidente desenvolvido se escudavam no equilíbrio bipolar do poder.9 No início da década de 90, as distorções do conflito estrutural Norte-Sul encontravam-se ainda mais acirradas por temperos culturais, manifestados, de um lado, na visão ocidental reducionista que localizava nos países subdesenvolvidos a origem de todos os males e, de outro, pela reação das culturas autóctones hipervalorizando o nativismo contra a importação de valores do Ocidente.

Um complicador cultural menos generalizado, ou menos percebido em toda sua extensão nos anos iniciais do período pós-Gerra Fria, decorria da reemergência do fundamentalismo religioso como fator político de peso. Primeira manifestação dos paradoxos que a década de 90 iria testemunhar nessa área, o cancelamento do último turno das eleições argelinas, em janeiro de 1992, a fim de impedir a vitória da Frente Islâmica de Salvação (que, segundo alegado, suprimiria eleições futuras em nome do integrismo muçulmano), teve apoio compreensivo do Ocidente. Levantava-se assim séria questão sobre a validade universal da democracia: seria legítimo em seu nome desconsiderar a vontade majoritária do povo livremente expressa em sufrágio democrático? Independente da resposta, se é que alguma poderia ser aceitável, o fato é que, por convicção própria, onde o fundamentalismo era a força motriz de governos estabelecidos, ou como preempção à popularidade de oposicionistas fanáticos em Estados muçulmanos moderados, todos os países de organização política não-secular passaram a adotar posições crescentemente "culturalistas". Intelectualmente fortalecido no próprio Ocidente pelo apoio pós-estruturalista e "pós-moderno" à noção identitária do "direito à diferença", esse anti-universalismo particularista, que sempre fora bandeira da Ásia anti-imperialista, ganhava ímpeto renovado com os êxitos econômicos obtidos pelos chamados "Tigres Asiáticos" sob regimes autoritários.

Com incidência ampla, afetavam substancialmente as questões de direitos humanos para a Conferência de Viena outros fenômenos específicos dos anos 90, como a exacerbação do micronacionalismo em áreas antes pertencentes a Estados socialistas – com efeitos já devastadores nos territórios da antiga Iugoslávia – e o aumento extraordinário do número de refugiados e de populações deslocadas, além dos fluxos intensificados de emigrantes movidos pela falta de condições econômicas de sobrevivência nos países de origem. Tendo por pano de fundo o desemprego crescente em todos os continentes, dramatizado exponencialmente pelo desmonte neoliberal dos remédios da segurança social, esses fenômenos eram acompanhados pelo ressurgimento, no Ocidente, de partidos políticos ultranacionalistas, que cresciam eleitoralmente em paralelo às ações terroristas de grupos nazi-fascistóides. Estes representavam expressões paroxísticas da xenofobia e do racismo renascentes nas respectivas sociedades.

A esse quadro de fatores e tendências intrínsecamente complexo sobrepunham-se novos conceitos e experiências internacionais, formulados com espírito construtivo para enfrentar os novos desafios do mundo "desorganizado" pós-Guerra Fria, mas que causavam arrepios em áreas supostamente vulneráveis a intervenções de fora no exercício do "direito de ingerência humanitária" – expressão cunhada pouco antes e difundida sobretudo a partir da Guerra do Golfo.

Enquanto a integração de elementos de direitos humanos (com inclusão de monitores e funcionários do Secretariado especializados na matéria) nas novas operações de paz das Nações Unidas, cada vez mais polimorfas e geograficamente espraiadas – como a UNTAC, no Cambódia, a UNOSOM, na Somália e a UNPROFOR, na ex-Iugoslávia – era, em geral, acolhida positivamente, ela representava também uma forma de absorção do tema dos direitos humanos pelo Conselho de Segurança. Por mais evidentemente necessária que fosse nas situações em questão, essa transferência de facto da competência sobre (alguns aspectos dos) direitos humanos no âmbito da ONU, entre a Assembléia Geral e o Conselho de Segurança, era uma novidade que provocava temores de extrapolação. Afinal, durante a Guerra Fria, os direitos humanos nunca haviam integrado como tal a agenda da "paz e segurança internacional" da alçada do Conselho. Nessas condições, muitas das idéias apresentadas pelo Secretário Geral Boutros Boutros-Ghali em sua "Agenda para a Paz", de 1992, como os sistemas de inspeções in loco (fact finding) e alerta imediato (early warning) contemplados para promover uma "diplomacia preventiva",10 quando adaptadas à esfera da proteção aos direitos humanos,11 geravam rejeição veemente entre governos mais desconfiados. Recrudesciam, assim, e multiplicavam-se as posturas contrárias a qualquer evolução significativa no tratamento internacional dos direitos e liberdades fundamentais.

A deterioração das expectativas entre o momento da convocação da conferência e o de sua realização pode ser observado até mesmo na questão da sede. Ao contrário da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que desde a resolução convocatória, em dezembro de 1989, tinha sede prevista no Rio de Janeiro, o local de realização da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos ficou indefinido por longo tempo.12

Aventada no ano em que Francis Fukuyama publicara seu famoso ensaio sobre o fim da História, segundo o qual a democracia liberal e o sistema capitalista constituiriam o porto de destino incontornável de todos os Estados,13 a idéia de uma conferência mundial sobre tais direitos foi primeiro discutida no âmbito da Assembléia Geral em 1989, logo após a queda do muro de Berlim. Das discussões emergiu, não sem resistências de alguns países do Terceiro Mundo, a Resolução n. 44/156, de 15 de dezembro de 1989, que solicitava ao Secretário Geral a realização de consultas sobre a "desejabilidade da convocação de uma conferência mundial sobre direitos humanos com o propósito de abordar, no mais alto nível, as questões cruciais enfrentadas pelas Nações Unidas em conexão com a promoção e proteção dos direitos humanos". À luz das respostas obtidas, a Conferência foi finalmente convocada, no ano seguinte, pela Resolução n. 45/155, de 18 de dezembro de 1990, para 1993, sem indicação da cidade em que se realizaria.

Na sessão da Comissão dos Direitos Humanos de fevereiro/março de 1991, a Tchecoslováquia, redemocratizada numa "Revolução de Veludo" e ainda unida em Estado binacional, ofereceu Praga como sede da Conferência. A oferta foi, porém, com o passar do tempo, senão propriamente retirada, deixada propositalmente esquecida, enquanto se acirrava o movimento eslovaco pela partição do país. De Praga, a possível sede passou, por oferecimento verbal da Argentina, a Buenos Aires, logo experimentando destino semelhante. Cogitou-se, em seguida, de Berlim, que chegou a figurar nominalmente como cidade anfitriã em resolução da Assembléia Geral de 1991.14 Tampouco o Governo alemão pôde manter seu convite após eleições havidas na Alemanha recém-reunificada (onde, aliás, as agressões anti-imigrantes, sobretudo turcos, vinham aumentando assustadoramente15). A capital da Áustria surgiu, pois, como penúltima alternativa (a derradeira, que chegou a ser contemplada, seria Genebra, nas salas de reunião da ONU), tendo-se em conta oferta do Governo austríaco acolhida pela Assembléia Geral já em 1992,16 facilitada pelo fato de Viena, na qualidade de sede permanente de alguns órgãos das Nações Unidas, contar com instalações adequadas, sem necessidade de rearrumação.

As idas e vindas nas diversas ofertas nada tinham a ver, em princípio, com a disposição dos respectivos governos em matéria de direitos humanos. Relacionavam-se, sim, aos avatares da situação interna e da política doméstica, associados, sem dúvida, à sensibilidade do tema e à reversão de expectativas sobre ele no contexto internacional. Este, entre 1989 e 1993, havia se transformado de tal maneira que, no campo da teoria, o otimismo triunfalista de Fukuyama tivera que ceder lugar ao "realismo" sombrio do paradigma de Huntington sobre o choque de civilizações, trazido a público no exato momento em que a Conferência de Viena iniciava suas deliberações.17

De fato, no processo preparatório para a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, entre setembro de 1991 e maio de 1993, as civilizações pareciam crescentemente inclinadas a chocar-se. O Ocidente desenvolvido se mostrava cada dia mais exigente nas propostas de novos mecanismos de controle voltados para a proteção dos direitos civis e políticos postulados na tradição liberal, secular e individualista, enquanto o Oriente assumia posturas cada dia mais defensivas das respectivas culturas, com ênfase nas obrigações individuais e direitos coletivos. A essas divergências civilizacionais se sobrepunham as disputas ideológicas entre os países capitalistas mais ortodoxos e os remanescentes socialistas. Em posições intermediárias se colocavam a América Latina e a África: a primeira, já quase totalmente redemocratizada, assumia, com raras exceções, sua posição geo-estratégica no Ocidente e a herança cultural iluminista, sem abdicar de reivindicações por um ordenamento mais justo; a segunda, não-ocidental, mas sem o peso de culturas milenares, procurava valorizar seu processo incipiente de democratização e obter apoio econômico. Inexpressivo como conjunto, os antigos componentes do bloco socialista e os novos Estados resultantes do desmembramento de unidades federadas assimilavam, em geral, posições das respectivas áreas geográficas.

Ao contrário da época da Conferência de Teerã, quando o processo de asserção internacional dos direitos humanos ainda havia caminhado pouco, no período em que se deu a convocação da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos para 1993, o sistema internacional nessa esfera havia evoluído enormemente. O Direito Internacional dos Direitos Humanos, com seus desdobramentos regionais,18 tinha-se convertido no ramo mais regulamentado do direito internacional. Ao "abstencionismo" de antanho contrapunha-se uma determinação "intrusiva", ainda que os mecanismos existentes não fossem "intervencionistas".19 Os objetivos da Conferência de Viena seriam, pois, muito mais amplos e sensíveis do que os da Conferência de Teerã.

Ao convocar a Conferência da 1993, o preâmbulo da Resolução n. 45/155 – que não mencionava sequer a Conferência de 1968 – já rejeitava o condicionalismo dos direitos civis e políticos inferido da Proclamação de Teerã, reconhecendo, ao contrário, que todos os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis e interrelacionados, mas "a promoção e proteção de uma categoria de direitos não pode nunca isentar ou escusar os Estados da promoção e proteção das outras". Dos seis objetivos estabelecidos para a nova Conferência, dois se referiam à avaliação dos progressos e obstáculos observados desde a adoção da Declaração Universal e à relação existente entre o desenvolvimento e o desfrute dos direitos humanos, enquanto quatro diziam respeito às atividades internacionais de controle, a saber:

1) examinar meios e modos para aprimorar a implementação das normas e instrumentos existentes de direitos humanos;

2) avaliar a eficácia dos métodos e mecanismos usados pelas Nações Unidas no campo dos direitos humanos;

3) formular recomendações concretas para aumentar a eficácia dos mecanismos e atividades das Nações Unidas por intermédio de programas destinados a promover, encorajar e monitorar o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais;

4) fazer recomendações com vistas a assegurar os recursos financeiros e de outra ordem, necessários às atividades das Nações Unidas na promoção e proteção dos direitos humanos e liberdades fundamentais.

Dada a delicadeza política de qualquer sistema internacional de proteção a direitos que se realizam dentro de territórios nacionais, aguçada pelos fatores conjunturais que acrescentavam dificuldades de ordem cultural aos problemas estruturais existentes, os desentendimentos entre as delegações participantes do Comitê Preparatório chegaram a reabrir, com força revigorada, a questão da aplicabilidade universal da Declaração de 1948. O nível de divergências foi tal que somente na quarta e última sessão desse Comitê, em abril de 1993 – estendida por semana adicional, já em maio, em decorrência da falta de consenso sobre qualquer item discutido –, conseguiu-se proceder à "primeira leitura" (ou seja, a aprovação ad referendum, após deliberação superficial) do anteprojeto de documento final, elaborado pelo Secretariado das Nações Unidas, para consideração pela Conferência, no mês seguinte. O texto encaminhado a Viena pelo Comitê Preparatório continha, porém, tantas passagens sem acordo que o consenso desejado parecia uma esperança perdida. Não eram, portanto, descabidos os temores de que a Conferência de 1993, ao invés de oferecer avanços ao sistema internacional de proteção aos direitos humanos, viesse a ocasionar-lhe retrocesso.

Curiosamente, tais temores, bastante realistas, tendiam a limitar-se às delegações governamentais, quando reunidas no Comitê Preparatório, de composição planetária. Entre as organizações não-governamentais (ONGs), nos encontros acadêmicos e nas contribuições das agências especializadas, as dificuldades observadas nas discussões oficiais não pareciam arrefecer os ânimos. E nas reuniões regionais preparatórias, realizadas em São José da Costa Rica (entre os países latino-americanos e caribenhos), em Túnis (entre os países africanos), e em Bangkok (entre os países asiáticos), as disposições pareciam mais construtivas, com expectativas otimistas também entre os delegados governamentais.20 Isto não ocorria somente porque os encontros regionais congregavam países com preocupações e interesses relativamente próximos. Ocorria também porque neles a interação entre as delegações governamentais e não-governamentais era maior do que no Comitê Preparatório – cujas regras limitavam a atuação das ONGs.

Qualquer que seja a razão para a diferença de disposições observadas entre as reuniões regionais e as inter-regionais, é fato inegável que as declarações regionais, adotadas por consenso, contribuíram substancialmente com propostas, idéias e o próprio exemplo, para os avanços obtidos em Viena.

Havendo contado no Rio de Janeiro, em 1992, com o Fórum Global do Aterro do Flamengo, paralelo às negociações intergovernamentais do Riocentro, as entidades da sociedade civil avançaram um pouco mais em 1993, tendo seu foro próprio em Viena no mesmo edifício da Conferência governamental e conseguindo entreabrir as portas das sessões deliberativas à sua observação. É claro que isso não correspondeu exatamente ao que elas pleiteavam em matéria de participação, mas confirmou uma tendência à inserção cada vez maior das ONGs e de outras entidades da sociedade civil nos trabalhos das Nações Unidas – tendência que se afirmou vigorosamente ao longo de toda a série de conferências da década de 90.

Imediatamente antes da inauguração da Conferência Mundial de 1993, o Fórum Mundial de Organizações Não-Governamentais congregou, no Austria Centre de Viena, de 10 a 12 de junho, cerca de duas mil ONGs, sob o lema "Todos os Direitos Humanos para Todos". Inaugurado pelo Senhor Ibrahima Fall, Diretor do Centro das Nações Unidas para os Direitos Humanos e Secretário Geral da Conferência, o Fórum das ONGs foi multiforme e fervilhante, a exemplo do Fórum Global do Rio de Janeiro. Nele se promoveram eventos variados, envolvendo palestras de personalidades influentes, julgamentos simbólicos de casos, depoimentos de vítimas de violações em várias partes do mundo, espetáculos artísticos, exposições de fotografias e artesanato étnico e muitas outras atividades, todas as quais atraíram as atenções da imprensa para a causa comum dos direitos humanos e para a situação de grupos e países particularizados.

Com vistas à formulação de recomendações à Conferência Mundial em relatório que refletisse o consenso de todas as entidades participantes, o fórum formou grupos de trabalho divididos por temas.21 Deles emergiram múltiplas sugestões, consolidadas em documento único, muitas das quais, antes conhecidas, tinham sido incorporadas no anteprojeto de documento final para a Conferência.

As recomendações das ONGs, apresentadas coletivamente, abrangiam desde a rejeição aos particularismos culturais como justificativa para a inobservância de direitos até a abolição do veto dos membros permanentes do Conselho de Segurança. Elas inter alia reafirmavam o direito ao desenvolvimento; defendiam o estabelecimento de um sistema de petições sobre violações de direitos econômicos e sociais; assinalavam a necessidade de compatibilização entre os programas de ajuste estrutural definidos pelos organismos financeiros e o respeito aos direitos humanos; propunham a ratificação dos instrumentos jurídicos internacionais sobre a matéria como requisito à participação de qualquer Estado nas Nações Unidas; sugeriam a redução de despesas militares e a reorientação dos recursos poupados nesse setor para a área social; propunham aumento nas alocações orçamentárias da ONU para as atividades de direitos humanos; instavam à adoção de novos métodos e mecanismos de proteção, entre os quais a criação do cargo de Alto Comissário para os Direitos Humanos e o estabelecimento de um tribunal penal internacional para julgar os responsáveis por violações maciças desses direitos e do Direito Internacional Humanitário. Muitas recomendações dirigiam-se a segmentos populacionais específicos, como as minorias étnicas, os portadores de deficiências, os indígenas e as mulheres. A propósito da violência contra a mulher, as ONGs estimulavam iniciativa já encaminhada na Comissão dos Direitos Humanos de designação de um(a) relator(a) especial para acompanhar esse tema, recomendando atenção particular para os países cujos governos se orientam pelo fundamentalismo religioso.22

Embora a Conferência Mundial tenha sido formalmente inaugurada dois dias após a data prevista de encerramento do Fórum das ONGs, este, na prática, não se dissolveu. Continuou abrigando no subsolo da Austria Centre a maioria dos representantes não-governamentais durante a realização da Conferência oficial, cujas delegações nacionais (algumas das quais, como a do Brasil, incluíam membros designados por instituições não propriamente do Governo) com eles se encontravam a todo instante, nos corredores e ante-salas, intercambiando informações e opiniões. Muitas delegações faziam-no de maneira metódica e voluntária; outras, forçadas pelas circunstâncias.

Não foi fácil, porém, entre as delegações governamentais, chegar-se a fórmula consensual que permitisse o acesso de ONGs como observadoras às sessões de trabalho da Conferência. As resistências eram fortes e a regra preliminar sobre o assunto, oriunda do Comitê Preparatório, facilitava a reabertura da questão.

De um modo geral, as reservas à participação de ONGs em reuniões das Nações Unidas partiam de países do Terceiro Mundo e do antigo bloco socialista, enquanto os países do Grupo Ocidental (Europa Ocidental mais Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia) eram os principais propugnadores de sua incorporação como observadoras. Essa divisão de posições enraizadas devia-se a fatores diversos, a começar pelo fato de que a maioria esmagadora das ONGs era de procedência euro-americana – o que não surpreende, na medida em que a própria noção de sociedade civil como espaço social separado do Estado é de origem ocidental. É verdade que suas denúncias nunca se dirigiram exclusivamente aos países do Terceiro Mundo ou da Europa Oriental. Mas os países em desenvolvimento – e a fortiori os países comunistas –, com raras exceções, sempre tenderam a encarar as ONGs com desconfianças, tanto porque os respectivos governos tinham muitas vezes sua atuação repreendida, como porque tais entidades privadas de objetivos públicos configuravam um fenômeno praticamente inexistente nas respectivas sociedades até tempos recentes. Além disso, o financiamento dessas organizações por fundações filantrópicas norte-americanas e européias dava azo à interpretação, corrente na Guerra Fria, de que as ONGs eram instrumentos de propaganda ideológica das potências ocidentais.

A essas razões históricas para as desconfianças da maioria dos Estados, algumas características intrínsecas às ONGS complicavam – e complicam ainda – em qualquer circunstância sua acolhida por foros intergovernamentais: a facilidade com que se formam e proliferam, a imprecisão jurídica de sua representatividade, a questão da legitimidade (que só se afirma para cada uma pela prática comprovada de sua atuação) e, até mesmo, a elasticidade da expressão "organização não-governamental". Esta, como se sabe, cobre desde as ONGs mais típicas atuantes na esfera internacional, como a Anistia Internacional, a Human Rights Watch ou a Federação Internacional de Juristas, até micro-associações nacionais voltadas para grupos muito específicos; aplica-se igualmente a entidades com objetivos políticos claramente determinados (como a independência do Tibete ou a separação da Cashemira do Estado indiano) e a movimentos sociais amplíssimos de natureza variada (como as organizações que representam o movimento de mulheres nas esferas nacionais e internacionais).

Para a participação na Conferência de Viena, o regulamento provisório, adotado com dificuldades na terceira sessão do Comitê Preparatório, autorizava a acolhida às ONGs de direitos humanos ou atuantes na esfera do desenvolvimento que já contassem com status consultivo junto ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas – ECOSOC – ou outras que tivessem participado do próprio Comitê ou das reuniões regionais preparatórias. Como para a participação nessas reuniões regionais a facilidade de acesso era ampla, bastando as ONGs terem sede na região e não serem objetadas pelos países da área, essa fórmula abria a Conferência à observação pelas mais diversas entidades sem status consultivo nas Nações Unidas (as que o tinham não chegavam a duas centenas)23. O regulamento provisório falava ainda na participação das ONGs como observadoras "na Conferência, em suas Comissões Principais e, conforme apropriado, em qualquer das Comissões ou Grupos de Trabalho, sobre questões concernentes a sua esfera de atividades".24

Essa abertura total da Conferência às entidades da sociedade civil era, sem dúvida, significativa das melhores tendências da época quanto à participação da cidadania nas decisões atinentes a sua situação. Não era, porém, reflexo de um consenso real de todos os Governos. Parecia representar, além disso, um complicador formidável para as negociações a ocorrerem no âmbito do Comitê de Redação, que tinha por atribuição a conciliação de posições de todos os Estados com vistas à adoção sem voto do documento final – após três anos de negociações inconclusas!

A questão foi, portanto, reaberta em Viena. Diante das posições radicalmente conflitantes entre o Grupo Ocidental, favorável às ONGs em todas as instâncias, e a maioria – ou, senão a maioria, os governos mais veementes – do Terceiro Mundo, profundamente restritiva à sua presença nas negociações, coube ao Presidente do Comitê de Redação, o Embaixador Gilberto Sabóia, subchefe da delegação brasileira, decidir o impasse. Para tanto, precisou usar de criatividade. Aceitando, em suas palavras, "o ônus da impopularidade", dividiu as sessões do comitê em sessões informais, sem a presença de observadores, e sessões formais, abertas às ONGs, nas quais lhes seria facultado enunciar posições coletivas.25 Malgrado seu aspecto limitativo, essa decisão representava uma conquista inédita da sociedade civil em foro negociador intergovernamental. Em todas as demais instâncias da Conferência de Viena, os representantes de entidades não-governamentais tiveram acesso livre, desde que devidamente credenciados.

Se, por um lado, a interação permanente entre delegações governamentais e não-governamentais num nível superior ao de qualquer conferência anterior representou o passo mais relevante para a legitimação do papel das ONGs na agenda global das Nações Unidas, por outro, o Fórum Mundial foi importante pelo que evidenciou de per si.

No Fórum, reuniram-se militantes procedentes de todo os cantos do mundo. Nele se pôde verificar o quanto as entidades não-oficiais voltadas para a defesa dos direitos humanos haviam deixado de ser exclusividade do Ocidente desenvolvido. Por sua composição diversificada, o Fórum demonstrou, com exemplos vivos de determinação construtiva e pelo testemunho de vítimas de violações, que a aspiração pelos direitos humanos é hoje fenômeno transcultural, nem etnocêntrico, nem imperialista. Suas recomendações consensuais à Conferência Mundial confirmavam e explicitavam que o universalismo dos direitos fundamentais não fere, ao contrário auxilia, a singularidade das diversas culturas no que elas têm de mais humano. E sua preocupação com a necessidade de "Todos os Direitos Humanos para Todos", respaldada por propostas consensuais conseqüentes na área da proteção aos direitos econômicos e sociais, indicava que as ONGs em geral, até porque não sofrem as mesmas pressões que os Governos, têm postura mais correta e coerente sobre a indivisibilidade dos direitos humanos do que os principais atores internacionais – tanto aqueles que as defendem, como os que delas desconfiam.

A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos propriamente dita realizou-se de 14 a 25 de junho de 1993. Diferentemente da Cúpula Mundial sobre a Criança ou da Conferência do Rio de Janeiro com sua "Cúpula da Terra", a Conferência de Viena não contou com um segmento em nível de Chefes de Estado e de Governo, sendo a maioria das 171 delegações governamentais participantes chefiadas por Ministros de Estado. Congregou, ainda assim, ao todo, segundo estimativas divulgadas na ocasião, mais de 10.000 pessoas. Aí se incluíam "representantes de 2 movimentos de libertação nacional, 15 órgãos das Nações Unidas, 10 organismos especializados, 18 organizações intergovernamentais, 24 instituições nacionais de promoção e proteção dos direitos humanos e 6 ombudsmen, 11 órgãos da ONU de direitos humanos e afins, 9 outras organizações, 248 organizações não-governamentais reconhecidas como entidades consultivas pelo Conselho Econômico e Social e 593 outras organizações não governamentais"26, juntamente com acadêmicos e ativistas ilustres, alguns detentores do Prêmio Nobel, funcionários das Nações Unidas, jornalistas e pessoal de apoio. Foi, sem dúvida, o maior encontro internacional jamais havido sobre o tema.

Os trabalhos da Conferência se desenvolveram em três instâncias: o Plenário, o Comitê Principal e o Comitê de Redação. No Plenário, como de praxe, eram feitas as alocuções mais importantes, exortatórias e definidoras de posições: do Secretário Geral das Nações Unidas, do Presidente da República e do Primeiro Ministro da Áustria, de convidados especiais (Elena Bonner, Jimmy Carter, Hassan bin Talal, Rigoberta Menchú, Wole Soyinka e Corazón Aquino), de representantes de organizações intergovernamentais e não-governamentais oficialmente inscritas e de todos o Chefes de delegações governamentais. No Comitê Principal, outros membros das delegações nacionais, ligados ou não ao Poder Executivo, assim como representantes de ONGs credenciadas, podiam apresentar suas contribuições.27 O Comitê de Redação, encarregado de preparar o documento final, não comportava discursos, podendo falar, quando assim o solicitava, qualquer membro negociador das delegações. O Plenário – e a Conferência como um todo – foi presidido, como é habitual nesse tipo de evento, pelo país anfitrião, na pessoa do Senhor Alois Mock, Ministro dos Negócios Estrangeiros da Áustria; o Comitê Principal pela diplomata marroquina Halima Embarek Warzazi, ex-Presidente do Comitê Preparatório; o Comitê de Redação, pelo Embaixador Gilberto Vergne Sabóia, Representante Permanente Alterno do Brasil junto às Nações Unidas em Genebra, por solicitação das demais delegações.

O Plenário e o Comitê Principal foram veículos não-negligenciáveis de divulgação da idéia dos direitos humanos, malgrado os enfoques diferentes. E o Plenário, ademais de locus dos principais discursos, foi – como sempre, por definição – a instância suprema, única com capacidade para aprovar ou rejeitar qualquer texto. A instância de efetiva negociação parlamentar foi, porém, somente o Comitê de Redação.

Em qualquer conferência internacional, o Comitê de Redação é sempre o local onde se negociam os documentos a serem adotados – ou não. O que diferenciou o Comitê de Redação de Viena de seus equivalentes em eventos congêneres foi a resistência de muitas delegações à constituição de grupos de trabalho, comuns em circunstâncias semelhantes, que facilitassem a conciliação de divergências e a redação de textos alternativos aos que se achavam entre colchetes no anteprojeto examinado.

Tendo em conta que o anteprojeto se dividia em três partes – Preâmbulo, Declaração e Recomendações –, todas as quais com áreas de desacordo, era intenção do Embaixador Sabóia constituir dois grupos de trabalho, um para a parte preambular e outro para as recomendações, ficando a parte declaratória, conceitual e mais delicada, a cargo do plenário do Comitê. Sua proposta não teve êxito face à argumentação de delegações africanas e asiáticas de que não poderiam acompanhar os trabalhos de todos esses grupos negociadores.28

O fato de várias delegações a eventos internacionais não contarem com número suficiente de delegados para acompanhar todas as negociações simultâneas, também é bastante comum. A solução normalmente adotada por tais delegações consiste em concentrar atenções nas questões que lhes interessem de maneira especial, deixando os trabalhos sobre as demais fluírem sem sua participação. Isso não representa distanciamento desinteressado ou voto de confiança no que decidirem os outros, uma vez que qualquer acordo de comitê pode ser reaberto em Plenário. O problema verificado em Viena é que todas as partes do texto pareciam relevantes para todas as delegações.

Quase dois dias se passaram sem que o Comitê de Redação, reunido em sessões plenárias, conseguisse avançar na obtenção de consenso para qualquer parte ou parágrafo do anteprojeto. O impasse somente foi rompido a custo e graças novamente à engenhosidade do Embaixador Sabóia, que conseguiu estabelecer informalmente uma inusitada "força tarefa", de composição aberta a quem tivesse interesse em participar, cabendo ao Autor destas linhas, na função não-oficial de coordenador, a atribuição de coligir e transmitir-lhe as posições predominantes. Reunida de início, com pouquíssimos participantes, essa "força tarefa" heterodoxa aos poucos foi atraindo a curiosidade das demais delegações. Acabou por constituir, na prática, grupo de trabalho – nunca denominado como tal – bastante numeroso, que logrou reescrever e adotar ad referendum do Comitê, com promessa dos participantes de que não reabririam os textos ali coletivamente aprovados, boa parte dos parágrafos que iriam constituir a parte programática do documento final. A existência dessa instância auxiliar permitiu ao plenário do Comitê concentrar-se nas questões mais sensíveis, contorná-las todas – muitas vezes em sessões longuíssimas que se prolongavam até a madrugada – e, referendando os textos oriundos da "força tarefa", obter consenso para todo o documento.

Não há dúvidas de que as alocuções no Plenário e no Comitê Principal da Conferência foram, conforme já assinalado, importantes. Além de apresentarem visões diferenciadas do tema no mundo contemporâneo, as intervenções dos chefes de delegação constituíam o referencial em que se deveria pautar a atuação dos respectivos delegados. É também inegável que, se obedecidas estritamente as posições expostas, elas seriam tão inconciliáveis a ponto de inviabilizarem avanços para os direitos humanos. E, do ponto de vista documental, Viena teria sido um fracasso.

As discussões no Comitê de Redação foram intensas, cansativas, muitas vezes exasperantes. As dificuldades não se prendiam apenas, como se imaginava de longe, a interpretações divergentes dos direitos humanos no sentido Norte-Sul, nem necessariamente às posturas distintas de países democráticos e governos autoritários. Deviam-se igualmente a contenciosos regionais e querelas bilaterais (conflito árabe-israelense, questão da Cashemira entre Paquistão e Índia, embargo norte-americano contra Cuba etc.), que são invariavelmente transpostas para os foros multilaterais. Conseguiu-se, porém, no final, flexibilizar as posturas apresentadas em Plenário como "princípios pétreos" e encontrar fórmulas acomodatícias das disputas bilaterais. Ao trabalho do Comitê de Redação e à habilidade de seu Presidente se deve, portanto, a existência de um documento final de legitimidade inquestionável porque adotado sem voto.

Ao contrário da Conferência de 1968, que, ademais da Proclamação de Teerã, adotou diversas resoluções, encaminhando outras à consideração de órgãos específicos das Nações Unidas, a Conferência de Viena deveria concentrar todas as atenções no anteprojeto de documento – abrangente e sem acordo – oriundo do Comitê Preparatório. De um modo geral foi isso o que ocorreu, com apenas três exceções, de efeito meramente simbólico. Diante da violência que grassava, com feições especialmente graves, na Bósnia e em Angola, foram apresentadas e aprovadas diretamente em Plenário uma decisão pela qual a Conferência instava o Conselho de Segurança a adotar "medidas necessárias para pôr fim ao genocídio na Bósnia- Herzegovina" e duas declarações especiais, mais longas e incisivas, uma também sobre a Bósnia (adotada com voto contrário da Rússia e mais de 50 abstenções) e outra sobre Angola (adotada por consenso).29 O documento final da Conferência, a Declaração e Programa de Ação de Viena, inteiramente negociado no Comitê de Redação, foi, na prática, o único texto normativo que conferiu relevância ao encontro de 1993.

Retirados os colchetes que envolviam as passagens controversas do anteprojeto recebido do Comitê Preparatório, com muitos trechos inteiramente reescritos, o projeto de documento negociado no Comitê de Redação foi encaminhado ao Plenário da Conferência na tarde da data de encerramento, e finalmente adotado, sem voto, na noite de 25 de junho de 1993. Por sua abrangência e pelas inovações que o permeiam, ele constitui o referencial de definições e recomendações mais atualizado e mais amplo sobre direitos humanos, acordado sem imposições, na esfera internacional.

À primeira vista, o documento de Viena se assemelha aos dois textos emergentes da Cúpula sobre a Criança de 1990: a Declaração Mundial sobre a Sobrevivência, a Proteção e o Desenvolvimento da Criança e o Plano de Ação para a implementação dessa Declaração. É, entretanto, diferente, na forma e no conteúdo. Seu nome composto, Declaração e Programa de Ação de Viena,30 subentende dois documentos, quando se trata de um só, dividido em três partes. Essa confusão não foi fortuita. Decorreu de objeções formuladas, desde as sessões do Comitê Preparatório e reiteradas na capital austríaca, à idéia de um plano com metas definidas ou um programa de ação internacional para os direitos humanos. Por essa razão a palavra "programa" não constava do anteprojeto, e sim "recomendações". No Comitê de Redação logrou-se recuperar a idéia de programa, pelo menos na denominação geral do documento. O simbolismo político do termo no título de um texto negociado entre 171 Estados, que, no período contemporâneo pós-colonial, oficialmente representavam toda a humanidade, compensaria sua imprecisão – e as dificuldades que os dois substantivos de gêneros distintos impõem à sintaxe de um documento singular, sobretudo nas línguas neolatinas.31

A Declaração e Programa de Ação de Viena é composta (e não, como seria correto, "A Declaração e o Programa de Ação de Viena são compostos") de um preâmbulo com dezessete parágrafos, uma primeira parte com trinta e nove artigos de conteúdo declaratório (que corresponderia, portanto, à Declaração propriamente dita) e uma segunda parte com cem parágrafos ou artigos com propostas de ações, agrupados por títulos e subtítulos oriundos das "recomendações" do anteprojeto (que corresponderia ao Programa de Ação de Viena, raramente referido como tal, separado da Declaração).

Os avanços da Declaração e Programa de Ação de Viena encontram-se tanto na esfera conceitual da Parte I, como nas recomendações da Parte II, havendo nítida interligação entre as inovações "declaratórias" e várias das recomendações "programáticas". Todas elas adquirem relevo particular na medida em que, diferentemente do que se verificava na época da Conferência de Teerã, a grande preocupação em 1993 era com a proteção e não a simples promoção, ou a normatização legal, dos direitos humanos, já amplamente regulados em instrumentos internacionais vigentes. E com vistas à proteção de direitos consagrados em normas positivas freqüentemente violadas, a necessidade de consenso legitimante era maior do que para a simples difusão dos direitos como "princípios", mais éticos do que jurídicos, como ocorria em 1968.

Do Preâmbulo, que reitera os compromissos assumidos pelos membros das Nações Unidas com os direitos humanos, os comentaristas costumam ressaltar a referência oportuna "ao espírito de nossa era e a realidade de nossos tempos", no antepenúltimo parágrafo, como reflexo das esperanças propiciadas pelo fim da Guerra Fria. Na mesma veia, e de maneira mais explícita, insere-se o nono parágrafo preambular, com menção às "importantes mudanças em curso no cenário internacional e as aspirações de todos os povos por uma ordem internacional baseada nos princípios consagrados na Carta das Nações Unidas", enumerando-se em seguida, como condições necessárias a sua realização, "paz, democracia, justiça, igualdade, estado de direito, pluralismo, desenvolvimento, melhores padrões de vida e solidariedade". Algumas dessas condições, como as da democracia, do estado de direito e do pluralismo, indicativas do otimismo liberal do início dos anos 90, dificilmente apareceriam em épocas passadas entre os requisitos indispensáveis à realização dos direitos.

Menos observado tem sido o fato de que o Preâmbulo se refere, enfática e repetidamente, a todos os direitos humanos: "(...) todos os direitos humanos derivam da dignidade e do valor inerentes à pessoa humana (...)" (parágrafo 2º); "(...) a comunidade internacional deve conceber formas e meios para eliminar os obstáculos existentes e superar desafios à plena realização de todos os direitos humanos (...)" (parágrafo 13); "(...) a tarefa de promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais (...)" (parágrafo 14). Se, em princípio, tal reiteração visava tão-somente a reafirmar uma vez mais a indivisibilidade dos direitos humanos em linguagem menos deturpável do que a da Proclamação de Teerã,32 tal insistência adquire em retrospecto outro sentido. É possível que com ela alguns governos pretendessem sobretudo escamotear suas resistências a novas iniciativas de monitoramento internacional dos direitos civis e políticos, discutidas no Comitê Preparatório e nas instâncias da Conferência, assegurando-se de meios conceituais para defender-se contra a seletividade esperada. Sem embargo, na virada do século, mais do que um expediente defensivo, essa insistência se afigura uma necessidade concreta, baseada em visão realista – premonitória em 1993 – dos efeitos devastadores que a aceleração do processo de globalização viria a ocasionar aos direitos humanos, em escala planetária, ao longo da década de 90.

Enquanto a Parte I do documento apresenta-se inteiriça, a Parte II, programática, é dividida, por títulos, em seções e subseções. Os títulos e subtítulos, indicativos da abrangência de todo o texto, distribuem-se da seguinte maneira:

A) Aumento da Coordenação do Sistema das Nações Unidas na Área dos Direitos Humanos

1. Recursos

2. Centro para os Direitos Humanos

3. Adaptação e fortalecimento dos mecanismos das Nações Unidas na área dos direitos humanos, incluindo a questão da criação de um Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos

B) Igualdade, Dignidade e Tolerância

1. Racismo, discriminação racial, xenofobia e outras formas de intolerância

2. Pessoas pertencentes a minorias nacionais, étnicas, religiosas e lingüísticas; Populações indígenas; Trabalhadores migrantes

3. A igualdade de condição e os direitos humanos das mulheres

4. Os direitos da criança

5. Direito de não ser submetido a tortura; Desaparecimentos forçados

6. Os direitos das pessoas portadoras de deficiências

C) Cooperação, Desenvolvimento e Fortalecimento dos Direitos Humanos

D) Educação em Direitos Humanos

E) Implementação e Métodos de Controle

F) Acompanhamento dos resultados da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos

Na medida em que a Declaração e Programa de Ação de Viena consolida conceitos e recomendações extremamente variados, cada usuário do documento apontará, naturalmente, diferentes passagens como aquelas prioritárias para a consecução dos objetivos em vista. Para o movimento de mulheres, por exemplo, os parágrafos declaratórios sobre os direitos da mulher na Parte I e as respectivas recomendações da Parte II são, evidentemente, as conquistas mais importantes da Conferência de 1993. Mutatis mutandi o mesmo se aplica às populações indígenas, às minorias em geral, às organizações não-governamentais e assim por diante. Há, contudo, cinco áreas não-específicas – portanto, de impacto global – em que a Conferência apresentou avanços conceituais extraordinários, que deveriam, pela lógica, superar antigas discussões doutrinárias sobre a matéria. Todos localizados na Parte I, tais avanços incidem sobre cinco questões: a) a universalidade dos direitos humanos; b) a legitimidade do sistema internacional de proteção aos direitos humanos; c) o direito ao desenvolvimento; d) o direito à autodeterminação; e) o estabelecimento da inter-relação entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos.

Em paralelo às discussões filosóficas inconclusivas sobre universalismo e relativismo, a universalidade dos direitos humanos vinha sendo politicamente questionada desde a fase de elaboração da Declaração dos Direitos Humanos, adotada por voto e com oito abstenções pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 1948 com o título de Declaração Universal. Embora tal questionamento nunca tivesse sido consistente, tendendo os Estados a recorrer a ele apenas quando tinham seu comportamento criticado, é inegável que a falta de consenso em que se deu a adoção da Declaração de 1948 e o fato de que dois terços da humanidade viviam em regime colonial sob domínio do Ocidente, sem qualquer participação na definição internacional de tais direitos, davam fundamento às objeções.

Com o acirramento das divergências "culturais" que substituíram os enfrentamentos ideológicos da Guerra Fria, a universalidade dos direitos humanos proclamada na Declaração de 1948 voltara a ser seriamente contestada no processo preparatório da Conferência de Viena e continuou a sê-lo no Plenário daquele evento. A delegação da China, por exemplo, afirmava em sua intervenção:

"Para um grande número de países em desenvolvimento, respeitar e proteger os direitos humanos é sobretudo assegurar a plena realização dos direitos à subsistência e ao desenvolvimento. (...) Não há quaisquer direitos e liberdades individuais absolutos, exceto os prescritos pela lei e no âmbito desta. A ninguém é dado colocar seus próprios direitos e interesses acima do Estado e da sociedade (...)".33

Para a delegação de Cingapura, um dos países que, respaldados por êxitos econômicos recentes, mais vigorosamente vinham advogando o particularismo dos "valores asiáticos", os direitos seriam sempre produto da respectiva cultura, trazendo a Declaração de 1948 "essencialmente conceitos contestados", inclusive dentro do próprio mundo ocidental.34 As delegações de Estados muçulmanos, de um modo geral, evitavam contrapor a cultura islâmica à noção de direitos fundamentais, mas rejeitavam o secularismo dos direitos "ocidentais" relacionados na Declaração de 1948, atribuindo, no seu caso, os direitos humanos em geral ao legado divino maometano. Mais sutil por um lado e mais explícita por outro, a delegação do Irã declarava:

"Os direitos humanos são sem dúvida universais. São inerentes aos seres humanos, que deles são dotados por seu único Criador. Não podem assim sujeitar-se ao relativismo cultural. (...) A predominância política de um grupo de países nas relações internacionais, temporária por natureza e pela história, não oferece licença para a imposição de um conjunto de diretrizes e normas para o comportamento da comunidade internacional inteira".35

A delegação da Arábia Saudita invocou uma Declaração do Cairo sobre Direitos Humanos no Islã, adotada pela Organização da Conferência Islâmica em 1990, como expressão do apoio de mais de um bilhão de fiéis à universalidade dos direitos humanos, acrescentando, mais conseqüentemente:

"(...) enquanto os princípios e objetivos em que se baseiam os direitos humanos são de natureza universal, sua aplicação requer consideração da diversidade das sociedades, levando em conta seus vários backgrounds históricos, culturais e religiosos e seus sistemas jurídicos".36

Embora a referência à Declaração islâmica do Cairo, proposta por algumas delegações muçulmanas sobretudo no âmbito do Comitê Preparatório, tenha sido rechaçada – como, sem dúvida, o seria qualquer declaração unilateral cristã, judaica, budista ou de outra religião particular – nas negociações mundiais, a idéia da variedade das formas de aplicação dos direitos humanos foi essencial à obtenção do consenso sobre a universalidade de tais direitos. Tal idéia já havia sido enunciada coletivamente pela Declaração de Bangkok, da reunião preparatória asiática, sendo retomada e modificada pelo Comitê de Redação de modo a rejeitar a possibilidade de invocação das tradições culturais como justificativa para violações. A formulação do artigo 5º da Declaração de Viena, que aprofunda igualmente a noção da indivisibilidade dos direitos humanos, afirma:

"5. Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase. As particularidades nacionais e regionais devem ser levadas em consideração, assim como os diversos contextos históricos, culturais e religiosos, mas é dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, independentemente de seus sistemas políticos, econômicos e culturais."

Como era previsível, essa redação um tanto confusa, pela qual se procurou conciliar o particularismo cultural com o universalismo dos direitos fundamentais, não agradou a todos. Mas ela deixa claro que, se as culturas devem ser respeitadas na implementação dos direitos humanos, aos Estados incumbe adaptá-las no que elas possam contrariá-los. Além disso, ela foi imprescindível para que se pudesse chegar à afirmação mais importante na matéria, contida significativamente no artigo 1º, aprovado posteriormente no Comitê de Redação, de que a natureza universal dos direitos humanos "não admite dúvidas". Num documento adotado sem voto, de cuja elaboração participaram representantes oficiais de praticamente todos os Estados e, por extensão, de todas as culturas, é difícil imaginar algo mais eloqüente. A Declaração de Viena foi, assim, o primeiro documento internacional a outorgar concordância planetária à validade transcultural teórica dos direitos humanos, antes postulada sem consenso e sem participação representativa de todas as culturas pela Declaração de 1948.37

Tendo a Carta das Nações Unidas estabelecido, em seu artigo 1º, parágrafo 3º, "a promoção e o encorajamento do respeito" dos direitos humanos entre os propósitos da Organização e, no artigo 2º, parágrafo 7º, a não-intervenção em assuntos "essencialmente da jurisdição doméstica" dos Estados entre os princípios de sua ação, a proteção internacional aos direitos humanos sempre foi questão controversa. Por mais natural que se afigure o sentimento transnacional de solidariedade, a induzir condenações às violações onde quer que se verifiquem, o respeito e o desrespeito a tais direitos ocorrem necessariamente dentro da órbita jurídica interna dos Estados.

Diferentemente da questão da universalidade dos direitos humanos, cujos questionamentos sempre foram formulados por países extra-ocidentais, a proteção internacional a esses direitos provocava – e provoca ainda – desconforto em Estados de qualquer origem histórico-cultural, inclusive quando iniciadores das ações protetivas. Isto porque, conforme assinalado antes, ela afeta a concepção clássica de soberania, inspiradora do princípio da não-intervenção e base do sistema de relações internacionais (pacíficas) desde o Tratado de Westfália de 1648.

Para contornar a antinomia entre o propósito que a obrigava a agir e o princípio que determinava inação na matéria, durante duas décadas, até 1965,38 a ONU concentrara suas atividades na fixação de parâmetros e normas para a atuação dos Estados, sem estabelecer mecanismos próprios para lidar com as violações. E todos os Estados acusados de violações invocavam regularmente o princípio da não-intervenção para fazer calar seus acusadores. Sem embargo, desde o início da década de 70, vários mecanismos de monitoramento foram estabelecidos e multiplicados nas Nações Unidas e em âmbitos regionais, com o objetivo de oferecer alguma proteção internacional aos direitos humanos.39 Ainda que as sanções nessa esfera nunca tivessem passado de admoestações morais (com exceção do caso do apartheid, que levara o Conselho de Segurança a impor sanções materiais contra a venda de armas à África do Sul, e a Assembléia Geral recomendara amplas sanções comerciais), quase todos os governos implicados questionavam a legitimidade dos mecanismos estabelecidos – e particularmente das acusações de que eram alvo – como se representassem infrações ao princípio da não-ingerência em assuntos internos.

Embora, com o tempo, a invocação de tal princípio tivesse caído em desuso, as propostas de novos mecanismos e outras formas de atuação das Nações Unidas em proteção aos direitos humanos, apresentadas na preparação da Conferência, tendiam a exumar as controvérsias sobre a legitimidade da proteção internacional. Coube, assim, ao Comitê de Redação equacioná-las. A solução encontrada – nesse caso, sem qualquer ambigüidade – encontra-se no artigo 4º da Declaração, que diz:

"4. A promoção e a proteção de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais devem ser consideradas como um objetivo prioritário das Nações Unidas, em conformidade com seus propósitos e princípios, particularmente o propósito da cooperação internacional. No contexto desses propósitos e princípios, a promoção e a proteção de todos os direitos humanos constituem uma preocupação legítima da comunidade internacional. Os órgãos e agências especializadas relacionados com os direitos humanos devem, portanto, reforçar a coordenação de suas atividades com base na aplicação coerente e objetiva dos instrumentos internacionais de direitos humanos."

É natural que a idéia da cooperação internacional deva prevalecer no sistema institucionalizado sobre a de simples denúncias. É óbvio, também, que o sistema multilateral, diferentemente daquele posto em prática por alguns Estados nas relações bilaterais, precisa seguir critérios coerentes e objetivos. Mas é igualmente claro que, sendo reconhecida como "objetivo prioritário das Nações Unidas" e "preocupação legítima da comunidade internacional", a proteção internacional aos direitos humanos não infringe o princípio da não-intervenção previsto no artigo 2º, parágrafo 7º, da Carta. Deixam de ter, assim, base jurídica aceitável os eventuais questionamentos à legitimidade do sistema internacional de proteção aos direitos humanos que se possam apresentar depois da Conferência de Viena.

Incluído na categoria dos chamados direitos "de terceira geração", de titularidade coletiva perante a comunidade internacional, o direito ao desenvolvimento havia sido estabelecido formal e forçadamente, sem consenso, pela Assembléia Geral das Nações Unidas, desde 1986, na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento.40 Esta o definia, no artigo 1º, como "um direito humano inalienável em virtude do qual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, para com ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (grifo do autor). Embora se referindo de início a "toda pessoa humana", a titularidade recaía sobretudo na coletividade, ou mais definidamente no Estado independente ou autônomo constituído por cada povo, uma vez que, pelo artigo 2º dessa Declaração, o direito ao desenvolvimento implica também "a plena realização do direito dos povos à autodeterminação, que inclui, sujeito às disposições relevantes de ambos os Pactos Internacionais sobre Direitos Humanos, o exercício de seu direito inalienável de soberania plena sobre todas as suas riquezas e recursos naturais."

A falta de consenso sobre a matéria – que não se limitava, como era o caso da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, a simples abstenções – vinha-se repetindo em todos os debates da Assembléia Geral e da Comissão dos Direitos Humanos, aumentando o número de países que votavam contra as resoluções respectivas. As divergências sobre o assunto pareciam, pois, inconciliáveis. E, no entanto, a conciliação ocorreu.

Segundo se comentava nos corredores do Austria Centre, o consenso somente foi possível em função de uma barganha: os opositores desse direito, todos desenvolvidos, aceitariam reconhecê-lo, se uma outra proposta, inteiramente distinta, concernente à criação do cargo de Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (a ser examinada adiante), obtivesse aprovação dos países em desenvolvimento, alguns dos quais eram categoricamente contrários. É difícil saber ao certo se tal barganha aconteceu. Se esse foi realmente o caso, terão ganho os dois lados. A redação complexa dada ao assunto acomoda as preocupações mais graves do liberalismo ocidental e os anseios do Terceiro Mundo. Diz o artigo 10 da Declaração de Viena:

"10. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o direito ao desenvolvimento, conforme estabelecido na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, como um direito universal e inalienável e parte integrante dos direitos humanos fundamentais.

Como afirma a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, a pessoa humana é o sujeito central do desenvolvimento.

Embora o desenvolvimento facilite a realização de todos os direitos humanos, a falta de desenvolvimento não poderá ser invocada como justificativa para se limitarem direitos humanos internacionalmente reconhecidos.

Os Estados devem cooperar uns com os outros para garantir e eliminar obstáculos ao desenvolvimento. A comunidade internacional deve promover uma cooperação internacional eficaz visando à realização do direito ao desenvolvimento e à eliminação de obstáculos ao desenvolvimento.

O progresso duradouro necessário à realização do direito ao desenvolvimento exige políticas eficazes de desenvolvimento em nível nacional, bem como relações econômicas eqüitativas e um ambiente econômico favorável em nível internacional."

Verifica-se, pois, que a Declaração de 1986 é reiterada, mas "os povos" são omitidos como sujeito central do desenvolvimento. A titularidade desse "direito universal e inalienável" fica com "a pessoa humana", conforme o entendimento clássico de que os direitos humanos são direitos do indivíduo. A deturpação da indivisibilidade dos direitos fundamentais por regimes ditatoriais, propiciada pelo artigo 13 da Proclamação de Teerã, é prevenida pela rejeição à falta de desenvolvimento como excusa à limitação dos direitos civis e políticos. Todos os Estados concordam, por outro lado, que, ademais de políticas internas adequadas, a cooperação e condições econômicas internacionais favoráveis são necessárias à realização desse direito importante para a satisfação dos demais.

Como observa Gilberto Sabóia, o consenso obtido para o direito ao desenvolvimento, a exemplo do artigo 5º sobre o respeito às particularidades no contexto maior da universalidade dos direitos humanos, ofereceu grande impulso ao andamento das negociações, arrefecendo a sensação de uma confrontação Norte-Sul em matéria de direitos fundamentais. Conceitos e recomendações de relevância particular para os países em desenvolvimento foram consagrados em seguida, sem maiores dificuldades, como aqueles concernentes ao alívio da dívida externa (art. 12), a medidas destinadas a eliminar a pobreza extrema (art. 14) e ao apoio aos países menos desenvolvidos, em particular na África, em sua transição para a democracia (art. 9º).41

O artigo 11, que se segue imediatamente às disposições sobre o direito ao desenvolvimento, enquadra-o no contexto das preocupações da Rio-92, afirmando que esse direito "deve ser realizado de modo a satisfazer eqüitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento das gerações presentes e futuras". Ao fazê-lo, exige também observância das convenções existentes sobre o descarregamento de dejetos tóxicos, matéria de preocupação especial entre os países do Sul, e alerta para os riscos que os avanços científicos e tecnológicos podem representar para os direitos humanos.

Graças ao consenso alcançado em Viena sobre o direito ao desenvolvimento, as deliberações subseqüentes das Nações Unidas sobre o assunto lograram manter-se consensuais por algum tempo. Aos poucos, porém, as divergências retornaram. Menos, talvez, pela vontade deliberada de alguns governos do que pelas características do processo de globalização em curso. Diante das tendências atuais, quem parece usufruir do direito ao desenvolvimento não são as pessoas, nem os povos, nem sequer os Estados afluentes, estes também enfraquecidos como instância garantidora da segurança e do bem-estar das respectivas sociedades. Detêm-no apenas as empresas suficientemente fortes para fazer uso da mão-de-obra mundializada no "mercado global", juntamente com o capital especulativo em busca de rendimentos exponenciais, sem compromisso com a realidade social.

Afirmação valorativa do discurso anticolonialista e inspiração teórica das lutas emancipatórias de populações sob dominação estrangeira, o direito dos povos à autodeterminação se estabelecera antes que o direito ao desenvolvimento como um direito fundamental "de terceira geração". Seu reconhecimento no direito internacional positivo advém dos dois instrumentos jurídicos mais importantes sobre direitos humanos: o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Elaborados e adotados pela ONU no apogeu do processo de descolonização (anos 50 e 60), ambos os Pactos se abrem com a igual asserção, no artigo 1º, de que:

"Todos os povos têm direito à autodeterminação. Em virtude desse direito, determinam livremente seu estatuto político e asseguram livremente seu desenvolvimento econômico, social e cultural."

Encarado como um direito humano coletivo ou como um dos princípios basilares do sistema internacional após a Segunda Guerra Mundial, a Conferência de Viena não poderia deixar de abordá-lo. Até porque, fosse pelos casos remanescentes de ocupação estrangeira, colonial ou não, fosse pelo renascimento de micronacionalismos belicosos, fosse ainda porque muitas são as situações de autoritarismo em que os povos não "determinam livremente seu estatuto político", o tema da autodeterminação permanecia – e permanece – atualíssimo, nos Bálcãs e no resto do mundo. Visto pela ótica das populações oprimidas, o direito à autodeterminação justificaria rebeliões e secessões infinitas. Vista pela ótica dos Estados e governos dominantes, legítimos ou ilegítimos, as lutas pela autodeterminação sempre foram encaradas como movimentos terroristas.

As dificuldades para se tratar da questão eram graves e se refletiam em diversos textos alternativos, todos entre colchetes, objeto de divergências, no anteprojeto submetido pelo Comitê Preparatório à Conferência. Essa foi, inclusive, a última matéria sobre a qual o Comitê de Redação conseguiu chegar ao consenso. E este envolvia a necessidade de se buscar resolver simultaneamente tanto a passagem sobre a autodeterminação como a condenação do terrorismo.42

Subdividido em três parágrafos, o artigo 2º da Declaração de Viena reafirma o direito à autodeterminação com a mesma linguagem dos Pactos, explicitando, em seguida, situações específicas em que ele precisa ser qualificado. A primeira explicitação diz respeito à "situação particular dos povos submetidos à dominação colonial ou outras formas de dominação estrangeira", que têm o "direito de tomar medidas legítimas, em conformidade com a Carta das Nações Unidas, para garantir seu direito inalienável à autodeterminação", acrescentando-se que a denegação do direito à autodeterminação "constitui uma violação dos direitos humanos". A segunda, motivada por causas diversas, mas que se ajusta às preocupações da época com a fragmentação exager