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Caderno 7:
Responsabilidades básicas na aplicação da Lei
Manutenção da Ordem Pública

Índice do Capítulo:

Perguntas-chave para os Encarregados da Aplicação da Lei

Introdução

Reuniões e Manifestações

* Direitos e Liberdades Fundamentais
* As Práticas da Aplicação da Lei

Distúrbios Interiores e Tensões Internas
* Uma Proposta de Definição
* Princípios do Direito Internacional dos Direitos Humanos
* Princípios do Direito Internacional Humanitário
* As Práticas da Aplicação da Lei

Estados de Emergência
* Definição
* Requisitos
* Derrogações
* Padrões Humanitários Mínimos

Conflito Armado Não Internacional * Legislação Aplicável
* Questões de Ordem Pública

Conflito Armado Internacional
* Definição e Legislação Aplicável
* Questões de Ordem Pública

Pontos de Destaque do Capítulo

Perguntas para Estudo

 

* Conhecimento
* Compreensão
* Aplicação

Perguntas-chave para os Encarregados da Aplicação da Lei


* As pessoas têm o direito de protestar?
* As pessoas têm o direito de expressar suas opiniões?
* As pessoas são livres para associar-se com pessoas de sua escolha?
* Qual é o papel da aplicação da lei na manutenção da ordem pública?
* O que são distúrbios e tensões?
* Que princípios do direito internacional humanitário são importantes em distúrbios e tensões?
* O que é um estado de emergência?
* O que são medidas derrogatórias?
* Que direitos não podem jamais serem derrogados?
* Qual é a definição de conflito armado não internacional?
* Que legislação se aplica a conflitos armados não internacionais?
* Qual é a definição de conflito armado internacional?
* Qual é a posição das organizações de aplicação da lei em situações de conflito armado?

Introdução
A paz, a estabilidade e a segurança de um país dependem, em larga escala, da capacidade de suas organizações de aplicação da lei em fazer cumprir a legislação nacional e manter a ordem pública de forma eficaz. Policiar ocorrências de vulto, inclusive reuniões e manifestações, requer mais do que a compreensão das responsabilidades legais dos participantes de tais eventos. Requer, também, a compreensão simultânea dos direitos, obrigações e liberdades perante a lei daquelas pessoas que deles não participam. Uma das descrições da essência da manutenção da ordem pública é permitir a reunião de um grupo de pessoas, que estejam a exercitar seus direitos e liberdades legais sem infringir os direitos de outros, enquanto, ao mesmo tempo, assegurar a observância da lei por todas as partes.

O cumprimento eficaz desta responsabilidade será muito mais difícil quando as circunstâncias envolvendo incidentes mudam de pacíficas para violentas, ou elevam-se para distúrbios e tensões, estados de emergência, ou, em último caso, para situações de conflito armado. Em todas estas situações, as organizações de aplicação da lei permanecem como encarregadas da manutenção da ordem pública - a menos que uma decisão legal e contrária seja tomada.

No direito internacional existem dois tipos de jurisprudência que são de relevância ao assunto da manutenção da ordem pública: direito internacional dos direitos humanos e direito internacional humanitário. Esta capítulo examinará as diferentes situações da lei e da ordem, ou infringimento destas, com as quais as nossas sociedades são confrontadas atualmente. O capítulo descreverá, também, as regras fundamentais de direito aplicáveis a cada uma das situações identificáveis: reuniões e manifestações; distúrbios interiores e tensões internas; estados de emergência; conflito armado não internacional; e conflito armado in??????ternacional. As implicações à prática da aplicação da lei serão estudadas durante o capítulo inteiro. Atenção especial será dada aos riscos do abuso do poder e da autoridade pelas organizações de aplicação da lei e/ou forças armadas, com ênfase em desaparecimentos e mortes extrajudiciais.


Reuniões e Manifestações
O fenômeno pelo qual as pessoas saem às ruas para expressar suas opiniões e sentimentos publicamente, sobre qualquer tema que considerem importante, é bastante comum na maioria dos países do mundo. Tais eventos, passeatas, manifestações ou qualquer que seja sua designação, são vistos como uma conseqüência lógica da democracia e liberdade, bem como da liberdade individual e coletiva. Infelizmente, as ocasiões que tendem a sobressair e serem lembradas são as caracterizadas pela confrontação física (entre os próprios manifestantes, e entre manifestantes e os encarregados da aplicação da lei).

Direitos e Liberdades Fundamentais

    Há um certo número de direitos e liberdades que estão codificados em instrumentos internacionais dos direitos humanos, que se aplicam a reuniões, manifestações, passeatas e eventos similares. Estes direitos, inerentes a cada pessoa, são:
    - o direito de ter opiniões próprias sem interferência (PIDCP, artigo 19.1);
    - o direito à liberdade de expressão (PIDCP, artigo 19.2);
    - o direito à reunião pacífica (PIDCP, artigo 21);
    - o direito à liberdade de associação ??????(PIDCP, artigo 22.1).
    O exercício desses direitos tem limite. Podem ser impostas restrições a este exercício, desde que:

    as mesmas sejam legítimas; e necessárias: para que se respeite o direito à reputação de outrem; ou para a proteção da segurança nacional ou da ordem pública, ou da saúde pública e moral (PIDCP, artigos 19.3, 21 e 22.2).

    Observação: além dos acima citados, o elemento da "segurança pública" pode ser uma razão legítima para que se restrinja o direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação.
    Aqui o dilema da manutenção da ordem pública é apresentado estritamente em termos legais. As pessoas têm direito a ter opinião, a expressar esta opinião, e têm o direito de reunir-se pacificamente ou associar-se a outrem, desde que respeitem suas responsabilidades perante a lei. O respeito aos direitos e liberdades de outros, ou a sua reputação, à ordem e segurança pública, à segurança nacional e à saúde pública ou à moralidade podem ser razões para que se necessite restringir o exercício dos referidos direitos. Os encarregados pela aplicação da lei serão chamados a efetivar tais restrições em qualquer situação onde for considerado necessário pelas autoridades competentes. Esta missão requer que os encarregados pela aplicação da lei tenham conhecimento dos direitos e liberdades das pessoas, e que estejam capacitados nos aspectos técnicos da manutenção da ordem pública.

    O artigo 22 do PIDCP protege o direito de todas as pessoas à liberdade de associação. Contudo, é importante lembrar a última frase do parágrafo 2: Este artigo não deverá impedir a imposição de restrições legais sobre os membros das forças armadas e da polícia no exercício deste direito. A condição e a responsabilidade especiais das forças armadas e policiais fornece uma justificativa para a imposição de restrições extras ao direito de associação dos integrantes destas duas instituições. Muitos Estados, por exemplo, restringem as atividades políticas da polícia e dos militares para que se evitem aquelas forças portadoras de armas de misturar-se nas questões políticas dos órgãos constitucionais civis. Observe que o uso da expressão polícia no artigo 22.2 pode ser interpretado como cobrindo todas as organizações de aplicação da lei (e seus integrantes) qualquer que seja sua designação específica.


Práticas de Aplicação da Lei
    Este Manual não tem como objetivo ser uma ferramenta para a transmissão de táticas de aplicação da lei em relação a reuniões e manifestações; no entanto, justifica-se a apresentação, sob este título, de exemplos de práticas neste sentido. É também uma oportunidade de reiterar alguns dos princípios internacionais, apresentados em outros capítulos, de particular relevância para este tópico.

    Deve ser reconhecido, inicialmente, que muitos Estados têm negado aos seus cidadãos, ao longo da história, o direito de se reunir e de expre??????ssar suas opiniões abertamente. Protestos contra o governo e contra a autoridade têm sido alvos preferenciais de repressão. Mesmo hoje em dia alguns governos ordenam, rotineiramente, suas organizações de aplicação da lei dispersar reuniões pacíficas e legítimas. Tais ações violam claramente os direitos humanos, e são contrárias às obrigações legais impostas aos Estados signatários de instrumentos como o PIDCP.

    Em termos da aplicação da lei, a experiência com a manutenção da ordem pública mostra que muitos aspectos de manifestações, reuniões, etc. têm um grau de previsibilidade. Eventos de grande escala, tais como manifestações e reuniões requerem preparação. As organizações da aplicação da lei têm, cada vez mais, tentado envolver-se na fase preparatória – como, por exemplo, negociar com os organizadores, tanto quanto possível, o itinerário do evento. As vantagens claras deste procedimento são que:


      * os organizadores ficarão familiarizados com os objetivos e os níveis de tolerância da operação de aplicação da lei com relação à manifestação, bem como em relação a suas responsabilidades para com aqueles que não participam do evento;
      * as autoridades da aplicação da lei ficam familiarizadas com as metas e os objetivos da manifestação e ficam inteiradas a respeito do número de participantes, provável comportamento, horários, etc.
      * ambas as partes podem, subseqüentemente, estabelecer procedimentos claros a respeito das rotas da manifestação, presença dos encarregados da aplicação da lei, planos de contingência, etc..
      * pontos discordantes ou de conflito em potencial podem ser negociados e resolvidos antes do ??????evento, de forma que não se transformem em um problema real durante o evento.
    Outra lição a ser tirada da experiência é que as estratégias eficazes de aplicação da lei não esperam mais que haja um distúrbio real da ordem pública, para então restaurá-la. A prevenção de distúrbios, pôr meio da preparação mencionada acima e com a precoce intervenção dirigida a infratores em separado, tem-se mostrado muito mais eficaz.

    A principal idéia por trás da intervenção precoce é baseada em algumas percepções bem estabelecidas do comportamento de massas:


      1. as pessoas em multidões não formam uma massa homogênea, com comportamento mais ou menos similar;
      2. as pessoas em uma multidão não têm necessariamente uma maior tendência de usar de violência do que em circunstâncias diárias;
      3. as pessoas em uma multidão não têm necessariamente uma tendência maior de ter um comportamento "emocional" ou "irracional";

    Estas percepções justificam a conclusão de que pessoas em uma multidão são, e permanecerão sendo, indivíduos. Isto significa que cada pessoa em uma multidão vai tomar decisões por si própria. É claro que tais decisões podem ser influenciadas pelo comportamento de outros. No entanto, se alguém em uma multidão apanha uma pedra para atirar nos encarregados da aplicação da lei presentes no local, este incidente não gera, necessariamente, mais violência. O ato em si pode desencadear um processo ??????de decisão em outras pessoas que assistem ao episódio, no sentido de que elas próprias podem decidir apanhar pedras para atirar. Porém, estas pessoas podem também decidir não fazê-lo. Pôr meio de uma intervenção precoce, a aplicação eficaz da lei é dirigida à apreensão do primeiro indivíduo a atirar uma pedra (ou, em geral, para indivíduos desrespeitando a lei) e removê-los da área antes que seu comportamento funcione como estímulo a outras pessoas presentes. Esta ação é precisa e de baixo impacto na manifestação, tendo em vista que não afeta espectadores inocentes, que podem continuar sem que haja interrupção.

    O reconhecimento do fato que as pessoas em uma multidão são indivíduos, e não meramente uma massa, permite que haja comunicação entre os encarregados da aplicação da lei e os participantes da manifestação. Esta comunicação significa não somente uma conversação, mas também pode ser ampliada para formar parte das estratégias e táticas da aplicação da lei. O uso de equipamentos de amplificação do som para conduzir as pessoas em uma multidão, ou então para alertá-las do fato de que a força pode ser usada, serve para que estas possam decidir sobre o que querem fazer e para onde querem ir.

    Os encarregados da aplicação da lei devem estar conscientes de alguns fatos adicionais:


      * as pessoas em multidões não conseguem mexer-se rapidamente, de forma que a
      mensagem para a mudança de direção do percurso ou parada necessita de algum
      tempo para que seja entendida por todos os indivíduos;
      * as pessoas em multidões são indivíduos responsáveis, que esperam e merecem ser tratados como tais. Os indivíduos não devem ser tratados como um grupo;
      * a presença de cães policiais em uma manifestação é facilmente interpretada como um ato de agressão dos encarregados da aplicação da lei;
      * os cães policiais não distinguem entre infratores e espectadores e, tendo oportunidade morderão qualquer um que esteja a seu alcance;
      * os latidos dos cães policiais é um estorvo às tentativas de comunicação entre os
      encarregados da aplicação da lei e os participantes de uma manifestação.

    A aparência dos encarregados da aplicação da lei é outro fator importante na manutenção da ordem pública. As pessoas estão acostumadas a ver os uniformes usados pelos encarregados da aplicação da lei em suas atividades normais. Muitos países decidiram vestir seus encarregados pela aplicação da lei com um uniforme diferente, durante reuniões e manifestações. O medo da escalada de violência, desordem, o desejo de afirmar a autoridade e a proteção dos encarregados da aplicação da lei são razões pelas quais se adota esta tática. Por isso os encarregados da aplicação da lei usam o chamado uniforme de choque, com equipamento de proteção, como por exemplo capacete e escudos. Este tipo de uniforme é geralmente reservado às circunstâncias excepcionais descritas acima. Ainda que as organizações de aplicação da lei não pretendam transmitir uma imagem hostil?????? aos manifestantes mediante sua aparência - isto é exatamente o que geralmente ocorre. As pessoas acham difícil de acreditar que o encarregado da aplicação da lei que vêem, vestido em uniforme completo de choque, e com aspecto bem diferente da imagem que lhes é familiar, na verdade é o mesmo que conhecem. Não chega a ser uma surpresa que os encarregados, vestidos e equipados desta forma, tenham dificuldade de convencer o público de suas intenções pacíficas.

    O uso da força e armas de fogo com relação a reuniões e manifestações merece uma consideração mais aprofundada, e alguns dos princípios apresentados no capítulo Uso da Força e de Armas de Fogo também devem ser reiterados. Os Princípios Básicos do Uso da Força e de Armas de Fogo detalham vários princípios de particular importância para o policiamento de reuniões e manifestações.


Ao dispersar reuniões ILEGAIS porém NÃO VIOLENTAS, os encarregados da aplicação da lei deverão evitar o uso da força ou, quando isso não for possível, restringir o uso da força ao mínimo necessário (PB 13); ao dispersar reuniões VIOLENTAS, os encarregados da aplicação da lei somente poderão usar armas de fogo quando outros meios menos perigosos não forem praticáveis,

    e somente no mínimo necessário; e SOMENTE sob as condições estipuladas no PB 9 (PB 14). ??????

    Ao estudar o PB 14, a conclusão inicial poderia ser de que este apresenta uma circunstância adicional para o uso legal de armas de fogo. Isto porém não é verdade, pois apenas reitera que somente as condições mencionadas no PB 9 (quais sejam: uma ameaça iminente de morte ou lesão grave) é que justificam o uso de armas de fogo. Os riscos acrescentados por uma reunião violenta - grandes multidões, confusão e desorganização - fazem com que seja questionável a praticabilidade do uso de armas de fogo nestas situações, tendo em vista as conseqüências em potencial para as pessoas que estejam presentes, porém não envolvidas. O Princípio Básico 14 não permite o disparo indiscriminado contra uma multidão violenta como uma tática aceitável para dispersar aquela multidão.


    Distúrbios Interiores e Tensões Internas
    Nem sempre fica claro quando incidentes separados (tais como reuniões, passeatas, manifestações, desordens e atos isolados de violência) tornam-se relacionados e, vistos conjuntamente, adquirem um padrão consistente descrito como distúrbios e tensões. O que está claro, entretanto, é que um padrão como o descrito acima apresenta problemas sério??????s às autoridades relevantes da segurança pública e da ordem pública. Todos os esforços devem ser focalizados na eficaz aplicação da lei, na prevenção e detecção do crime e no restabelecimento da segurança pública. Quando tais esforços falham, um senso de ilegalidade com impunidade pode crescer dentro de uma sociedade, exacerbando ainda mais os níveis de tensão existentes.

    Distúrbios e tensões podem eventualmente levar a situações que ameacem a existência da nação, e, desta forma, deixar o governo tentado a declarar o estado de emergência. Esta questão será tratada em um parágrafo em separado.


Uma Proposta de Definição
    Nenhum dos instrumentos do direito internacional oferece uma definição adequada do que se entende pelo termo distúrbios interiores e tensões internas. O artigo 10, parágrafo 20 do Segundo Protocolo Adicional às Convenções de Genebra de 1949 menciona "situações de distúrbios interiores e tensões internas" como não sendo conflitos armados. Contudo, não oferece uma definição. Apesar disto, torna claro que, tendo em vista que distúrbios interiores e tensões internas não são conflitos armados, o Protocolo não se aplica a eles.

    O CICV tentou definir distúrbios e tensões. Embora sua fórmula não seja plenamente reconhecida como tal, proporciona uma descrição completa que serve aos propósitos de apr??????ofundamento de estudos sob o título deste capítulo. Em um documento do CICV intitulado Atividades de proteção e assistência do CICV não cobertas pelo direito internacional humanitário, (CICV, Genebra, 1986; também publicado no International Review of the Red Cross No 262, 1988, pp. 12-13), a seguinte descrição de distúrbios interiores é dada:


Envolvem situações em que inexiste um conflito armado não internacional

como tal, mas consistem numa confrontação dentro do país, que é caracterizada por uma certa gravidade ou duração e que envolve atos de violência. Estes últimos podem assumir várias formas, desde a geração espontânea de atos de revolta à luta entre grupos mais ou menos organizados e as autoridades no poder. Nesta situações, que não necessariamente degeneram em confronto aberto, as autoridades no poder utilizam-se de forças policiais em grande número, ou mesmo das forças armadas, para restaurar a ordem interna. O alto número de vítimas tornou necessária a aplicação de um mínimo de regras humanitárias.


    Com relação a tensões internas, o termo geralmente refere-se a:

    a) situações de grave tensão (política, religiosa, racial, social, econômica, etc.)

    ou

    b) seqüelas de um conflito armado ou distúrbios interiores.

    Além destas definições, o documen??????to do CICV apresenta uma lista das características de distúrbios interiores e tensões internas:
    1. prisões em massa;
    2. um grande número de pessoas detidas por razões de segurança;
    3. detenções administrativas, especialmente por longos períodos;
    4. prováveis maus-tratos, tortura, ou condições materiais ou psicológicas de
    detenção prováveis de serem seriamente prejudiciais à integridade física,
    mental ou moral dos detidos;
    5. permanência de detidos incomunicáveis por períodos longos;
    6. medidas de repressão contra familiares ou pessoas de relação íntima com
    aqueles privados de sua liberdade, mencionados acima;
    7. suspensão das garantias judiciais fundamentais, seja pela
    declaração de estado de emergência ou por uma situação de
    facto.
    8. medidas de larga escala restringindo a liberdade pessoal, tais como
    banimento, exílio, residência determinada, deslocamentos forçados;
    9. alegações de desaparecimentos forçados;
    10. aumento do número de atos de violência (tais como seqüestros e tomadas
    de reféns), que põem em perigo pessoas indefesas ou espalham o terror

    entre a população civil.


Princípios do Direito Internacional dos Direitos Humanos
    A julgar pelas características apresentadas, situações de distúrbios e tensões podem dar vazão a derrogações e limitações de facto dos direitos e liberdades dos cidadãos do Estado. Esta prática é inadmissível. Onde a legislação nacional permite que medidas de emergência sejam tomadas atendendo aos interesses da segurança nacional, as medidas tomadas sob esta disposição não devem ser arbitrárias em sua aplicação. O direito à liberdade de reunião, à liberdade de associação e à liberdade de expressão somente pode ser limitado como conseqüência de distúrbios interiores e tensões internas, quando tais limitações são legítimas e necessárias.

    Os princípios essenciais do direito internacional dos direitos humanos que são aplicáveis em tempos de distúrbios e tensões e que têm uma relevância particular para a aplicação da lei são:
    * o direito à vida, liberdade e segurança de todas as pessoas;
    * a proibição da tortura;
    * a proibição da prisão ou detenção arbitrária;
    * o direito à um julgamento justo;
    * o direito a um tratamento humano para as pessoas privadas de sua
    liberdade;
    * nenhuma interferência ilegal ou arbitrária com a privacidade, a
    família, o lar, ou a correspondência;
    * liberdade de opinião, expressão, reunião e associação.


Princípios do Direito Internacional Humanitário
    Deve ficar claro, de início, que nenhum dos princípios apresentados abaixo, embora relevantes em situações de distúrbios interiores e tensões internas, é na verdade legalmente obrigatório em tais situações, a não ser pelo fato de que os princípios também devem ser considerados como princípios do direito internacional dos direitos humanos. As disposições do direito internacional humanitário com relevância particular para a aplicação da lei em tempos de distúrbios interiores e tensões internas são as seguintes:

    * respeito aos princípios da necessidade e proporcionalidade com relação ao uso da força;
    * proibição de ataques às pessoas que não estejam participando de atos de violência;
    * proibição de fazer reféns, de pilhagens, de punições coletivas e atos de terrorismo;
    * obrigatoriedade de se recolher os feridos e enfermos;
    * obrigatoriedade de se dedicar cuidados e atenção às pessoas feridas e enfermas;
    * medidas especiais de proteção às crianças, e para resguardá-las de serem recrutadas para grupos armados ou de serem privadas de sua liberdade;
    * direito a um tratamento humano para pessoas privadas de sua liberdade;
    * obrigatoriedade de se proteger o pessoal médico e religioso, e assisti-los no cumprimento de suas funções.

Práticas da Aplicação da Lei
    Em situações de distúrbios interiores e tensões internas, as organizações de aplicação da lei ainda serão as responsáveis primárias pela manutenção da lei e da ordem. Dependendo da qualidade da organização de aplicação da lei (em termos de organização, equipamento e qualificação do pessoal), tais distúrbios e tensões apresentam problemas específicos da aplicação da lei. Algumas organizações podem talvez se ver próximas do limite de suas capacidades específicas, outras podem ter o conhecimento, habilidade e os meios de lidar eficaz e legalmente com situações de distúrbios interiores e tensões internas.

    As características de situações de distúrbios interiores e tensões internas, apresentadas acima, dão margem para que surja a razoável suspeita de que as práticas de aplicação da lei, sob a pressão de tais eventos, tornar-se-ão, freqüentemente, tanto ilegais quanto indiscriminadas. A ilegal e indiscriminada aplicação da lei tem conseqüências negativas evidentes. O fato de que pessoas inocentes são afetadas por medidas tomadas pode gerar maiores repercussões no já deteriorado estado da lei e da ordem. O mau trato de pessoas privadas de sua liberdade certamente resultará na perda da confiança na capacidade das organizações de aplicação da lei em lidar com o problema, ao mesmo tempo que tenham que respeitar e proteger os direitos humanos das pessoas. Quaisquer ações aleatórias ou discriminatórias por parte das organizações serão vistas como confirmação da percepção do estado de ilegalidade. A incapacidade de levar os responsáveis por tais atos perante a justiça alimentará uma cultura de impunidade. A suspensão das garantias judiciais (ou mesmo o sobrecarregamento do judiciário causado, por exemplo, por prisões em massa) vai reforçar a percepção da ilegalidade e consolidará a impunidade de facto por atos ilícitos.

    A ação da aplicação da lei é o fator-chave em situações de distúrbios interiores e tensões internas. Ações específicas, legais, não arbitrárias, e precisamente dirigidas aos iniciadores e perpetradores dos distúrbios e tensões , podem levar à reafirmação do controle e ao abrandamento da situação. Ações aleatórias - bem como ilegais, arbitrárias e discriminatórias - vão erodir a confiança na aplicação da lei, ameaçando ainda mais a segurança pública e serão, pelos menos, parcialmente responsáveis por uma posterior escalada da situação.


    Estados de Emergência
    Distúrbios interiores e tensões internas podem levar a uma situação onde um governo não está mais convencido de sua habilidade, sob as circunstâncias prevalecentes e com as medidas que este normalmente tem a seu dispor, de poder controlá-la. A situação pode ser tão séria a ponto de ameaçar a própria posição de um governo democraticamente eleito. Para tais situações, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos contém dispositivos importantes em seu artigo 40, que estão detalhados abaixo.

Definição
    O PIDCP, em seu artigo 40, cria a possibilidade de que os Estados Partes tomem medidas derrogatórias de suas obrigações sob o presente Pacto, mas somente [em] tempo de emergência pública que ameace a existência da nação, e a qual seja oficialmente declarada.

    A maioria das constituições contém cláusulas de emergência que conferem ao chefe de Estado ou de governo o poder de tomar medidas excepcionais (incluindo restrições ou suspensões dos direitos básicos), com ou sem o consentimento do parlamento, em tempo de guerra ou em outras situações de catástrofe. É óbvio que tal privilégio está sob a ameaça de abuso ou de mau uso. Os que detêm o poder podem usá-lo para manter sua posição ou para suspender os direitos de participação política e oposição de adversários (em potencial). O direito internacional, portanto, tem a tarefa de achar um equilíbrio entre o reconhecimento do direito legítimo de Estados soberanos de defender sua ordem constitucional e democrática e o mal uso do direito de declarar um estado de emergência meramente para que se mantenham posições de poder.


Requisitos
    Mesmo que uma situação de emergência seja aparente, a derrogação de direitos sob o PIDCP constitui uma violação da obrigação de um Estado Parte, a menos que a emergência tenha sido oficialmente declarada pelo órgão doméstico com poder de fazê-lo. A declaração deve adquirir a forma de uma notificação pública à população afetada. É aí que reside seu significado essencial: a população deve saber o escopo material, territorial, e temporal exato da aplicação das medidas de emergência e seu impacto no exercício dos direitos humanos. A obrigatoriedade da declaração tem como objetivo, em particular, prevenir derrogações de facto, bem como tentativas posteriores de justificar violações dos direitos humanos que já tenham sido cometidas.

    Medidas derrogatórias somente podem ser adotadas em um estado de emergência com a extensão estritamente determinada pelas exigências da situação. Esta é uma referência clara ao princípio da proporcionalidade. O grau de interferência e o escopo da medida (ambos em termos de território e duração) devem ser proporcionais ao que é realmente necessário para se combater uma emergência que ameace a existência da nação. Além deste requisito, as medidas tomadas não podem ser inconsistentes com as outras obrigações [do Estado] perante o direito internacional e não [devem] envolver discriminação baseada somente em raça, cor, sexo, língua, religião, ou origem social". As "outras obrigações perante o direito internacional referem-se tanto aos princípios do direito costumeiro internacional quanto ao direito internacional de tratados (primariamente a outras convenções sobre direitos humanos e a tratados no campo do direito internacional humanitário). A disposição de não discriminação do artigo 4.1 do PIDCP deve ser aplicada às disposições do Pacto das quais as derrogações podem vir a ser feitas (artigos 2.1, 3, 25 e 26).

    O artigo 4.3 do PIDCP estipula que qualquer Estado Parte deverá informar imediatamente aos outros Estados Partes, por intermédio do Secretário Geral das Nações Unidas, acerca das disposições derrogadas, bem como os motivos dessa derrogação isto é, deverá notificar imediatamente o estado de emergência. Uma notificação similar é necessária quando do término do estado de emergência. A obrigatoriedade desta notificação, ao contrário da obrigatoriedade da declaração, não é uma condição necessária que faz com que a tomada de medidas de emergência seja legal. Pelo contrário, é destinada a facilitar a supervisão internacional por outros Estados Membros e pelo Comitê dos Direitos Humanos.


Derrogações
    No artigo 4.2 do PIDCP, referência é feita aos direitos inalienáveis, isto é, os direitos que não podem ser derrogados. Estes são:

    * o direito à vida (artigo 6o);
    * a proibição da tortura (artigo 7o);
    * a proibição da escravidão e servidão (artigo 8o);
    * a proibição da detenção por dívida (artigo 11);
    * a proibição da retroatividade da lei criminal (artigo 15);
    * o direito ao reconhecimento como pessoa perante a lei (artigo 16);
    * o direito à liberdade de pensamento, consciência e religião (artigo 18).

    Nenhum destes direitos pode ser suspendido ou ab-rogado em um estado de emergência. Cada direito existe para todas as pessoas em todas as circunstâncias. Um Estado não pode, portanto, usar a imposição de um estado de emergência como escusa por deixar de proteger e assegurar cada um desses direitos inalienáveis.

    Os vários instrumentos regionais de direitos humanos também reconhecem estados de emergência. Enquanto o PIDCP somente menciona emergência pública, o artigo 15 da CEDH, o artigo 15 da Carta Social Européia (CSE) e o artigo 27 da CADH todos também mencionam situações de guerra. A CADHP não contém uma cláusula sobre emergência.


Padrões Humanitários Mínimos
    Embora o direito internacional humanitário crie obrigações legais para os Estados Membros, somente em situações de conflito armado justifica-se a aplicação de alguns daqueles princípios durante estados de emergência. Além dos princípios já mencionados sob o título Distúrbios Interiores e Tensões Internas, é apropriado que se examine mais de perto o esboço da Declaração dos Padrões Humanitários Mínimos. Este documento, elaborado por um grupo de especialistas em direitos humanos e direito internacional humanitário, não tem estatuto legal oficial. O seu conteúdo, porém, pode oferecer uma orientação ao comportamento operacional das organizações de aplicação da lei durante distúrbios interiores e tensões internas, ou em situações de emergência pública.

    O documento consiste de 18 artigos e discorre sobre os seguintes assuntos:
    * escopo e finalidade das disposições (artigo 10);
    * igualdade e não discriminação (artigo 20);
    * direitos pessoais, e atos proibidos sob todas as circunstâncias (artigo 30);
    * normas relativas à privação da liberdade (artigo 40);
    * proibição de ataques a pessoas que não estejam participando de atos de
    violência, uso da força sujeito à proporcionalidade, proibição do uso de armas banidas (artigo 50);
    * proibição de atos ou ameaças de violência que causem terror entre a população (artigo 60);
    * normas relativas ao deslocamento de pessoas (artigo 70);
    * disposições sobre o direito à vida (artigo 80);
    * normas relativas aos procedimentos legais e ao julgamento (artigo 90);
    * proteção das crianças (artigo 10);
    * residência designada, internamento, detenção administrativa (artigo 11);
    * proteção, recolhimento e cuidados médicos aos feridos e doentes (artigos 12 e 13);
    * pessoal médico e religioso (artigo 14);
    * organizações humanitárias e suas atividades (artigo 15);
    * proteção de direitos dos grupos, minorias e povos (artigo 16);
    * disposições finais (artigos 17 e 18);

    A Declaração clama a observância dos direitos dos quais, de acordo com o PIDCP, derrogações podem ser feitas em estados de emergência (vide, por exemplo, artigo 90 da Declaração, comparando-o com o artigo 14 do PIDCP).


    Conflito Armado Não Internacional
    As situações de distúrbios interiores e tensões internas podem elevar-se a ponto de um governo decidir empregar as forças armadas em operações para restaurar a ordem em seu território. Onde isto ocorrer, as confrontações armadas entre membros das forças armadas e dissidentes destas ou outros grupos armados organizados podem ser tidas como caracterizando uma situação de conflito armado não internacional ou guerra civil.

Legislação Aplicável
    Sob o título de conflito armado não internacional dois casos devem ser considerados:

    1. qualquer situação onde, dentro do território de um Estado, hostilidades
    claras e inconfundíveis afloram entre as forças armadas e dissidentes
    destas ou outros grupos armados organizados.

    Em situações onde este tipo de conflito armado não internacional ocorre no território de algum dos Estados Membros das quatro Convenções de Genebra de 1949, as partes daquele conflito estão obrigadas a aplicar as disposições do artigo 30 comum às Convenções.

    O artigo 3o comum busca propiciar proteção a:
    * pessoas que não estejam participando ativamente nas hostilidades;
    * membros das forças armadas que tenham deposto suas armas; e
    * aqueles postos fora de combate por doença, feridas, detenção ou
    por qualquer outra causa;

    pela afirmação de que:

    as categorias de pessoas acima mencionadas devem, em todas as circunstâncias, ser tratadas humanamente, sem nenhuma distinção adversa baseada em raça, cor, religião ou fé, sexo, ascendência ou riqueza, ou qualquer critério similar. Neste sentido os atos seguintes são, e deverão permanecer, proibidos em qualquer tempo e em qualquer lugar com respeito às pessoas acima mencionadas:
    (a) violência à vida e à pessoa, em particular assassinatos de todos os tipos,
    mutilações, tratamento cruel e tortura;
    (b) tomada de reféns;
    (c) ultrajes à dignidade pessoal, em particular tratamento humilhante e
    degradante;
    (d) prolação de sentenças, e o cumprimento de execuções sem julgamento

    prévio pronunciado por um tribunal regularmente constituído, assegurando todas as garantias judiciais que são reconhecidas como indispensáveis pelos povos civilizados.

    Os feridos e doentes deverão ser recolhidos e cuidados.

    O segundo caso sob o título de conflito armado não internacional que deve ser considerado é o seguinte:

    2. qualquer situação onde forças dissidentes ou outros grupos armados organizados estão sob a liderança de um comando responsável, e que exercem tal controle sobre parte do território, capacitando-as a conduzir operações militares sustentadas e planejadas, e a implementar o Protocolo [20 Protocolo].

    No segundo caso, e na ausência do reconhecimento de um estado de guerra abrangendo a aplicação da lei de guerra completa, as disposições do artigo 3o comum (definidas acima) ainda são aplicáveis. Além disso, as regras do Protocolo Adicional às Convenções de Genebra de 1949, e Relativo à Proteção das Vítimas de Conflitos Armados Não Internacionais (20 Protocolo de 1977) devem ser observadas.

    Os conflitos armados não internacionais são também governados pelos princípios do direito costumeiro internacional, bem como pelas disposições das convenções de direitos humanos, das quais os Estados signatários não derrogam legalmente com a declaração de um estado de emergência.


Questões de Ordem Pública
    Em tempos de conflito armado interno, é uma questão de decisão nacional se as organizações de aplicação da lei existentes continuarão a cumprir suas responsabilidades, ou se estas responsabilidades serão transferidas para as forças armadas. Do ponto de vista da adeqüabilidade (em termos de treinamento, equipamento, e aparência), é evidente que as forças armadas não devem ser usadas para a manutenção da ordem pública e aplicação da lei. Por razões estratégicas, as responsabilidades básicas da aplicação da lei devem ser deixadas nas mãos das organizações, no período mais longo possível.

    Conflitos armados internos podem levar a situações de desobediência pública em larga escala, nas quais o respeito pelo estado de direito estará em sério risco. Se não combatida prontamente, a desobediência pública pode desenvolver-se em uma cultura de impunidade, conforme mencionado acima. Nessas situações, é importante que as organizações de aplicação da lei permaneçam funcionando, e que até mesmo consigam aumentar suas atividades de prevenção e detecção do crime. Os criminosos devem ser trazidos à justiça e o estado de direito deve prevalecer. De outra forma, a democracia e o estado de direito serão, finalmente, vítimas adicionais do conflito armado.


    Conflito Armado Internacional
Definição e Legislação Aplicável
    As Convenções de Genebra de 1949 são aplicáveis nos casos de: guerra declarada ou de qualquer outro conflito armado que possa surgir entre duas ou mais das Altas Partes Contratantes, mesmo que o estado de guerra não seja reconhecido por uma delas. As Convenções também se aplicam em todos os casos de ocupação total ou parcial do território de uma Alta Parte Contratante, mesmo que a dita ocupação não encontre resistência armada (artigo 20 comum às quatro Convenções de Genebra de 1949).

    O 10 Protocolo Adicional de 1977, que complementa as Convenções de Genebra de 1949, aplica-se as situações referidas no artigo 20 , comum àquelas Convenções (10 PA, artigo 1.3). As situações às que se refere o 10 PA , artigo 1.3, incluem conflitos armados pelos quais os povos estão lutando contra o domínio colonial e a ocupação estrangeira, e contra regimes racistas, no exercício de seu direito de autodeterminação, conforme consagrado na Carta das Nações Unidas e na Declaração sobre Princípios do Direito Internacional Relativa às Relações Amigáveis e Cooperação entre Estados, de acordo com a Carta das Nações Unidas (10 PA, artigo 1.4).

    Nos casos não abordados pelas Convenções, pelo Protocolo ou outros acordos internacionais; ou caso estes acordos sejam denunciados, os civis e combatentes permanecem sob a proteção e autoridade dos princípios do direito internacional, derivados do costume estabelecido, dos princípios de humanidade e dos ditames da consciência pública (10 P , artigo 1.2; Convenção I, artigo 63; Convenção II, artigo 62; Convenção III, artigo 142; Convenção IV, artigo 158).

    Em situações de conflito armado internacional uma distinção importante é feita entre combatentes e não combatentes. De acordo com o artigo 43.2 do 10 Protocolo Adicional de 1977: Membros das forças armadas de uma das Partes do conflito (à exceção do pessoal médico e capelães, que são cobertos pelo artigo 33 da Terceira Convenção) são combatentes, isto é, eles têm o direito a participar diretamente das hostilidades.

    Conseqüentemente, aqueles que não se enquadram como combatentes, são não combatentes, que não têm direito a participar das hostilidades, porém têm o direito à proteção contra os perigos surgidos das operações militares (10 Protocolo, artigo 51).

    Os combatentes que caem no poder de uma parte adversária são prisioneiros de guerra (10 Protocolo, artigo 44.1).

    O artigo 40 da Terceira Convenção de Genebra de 1949 define quem tem o direito ao estatuto de prisioneiro de guerra. A Convenção estabelece regras para o tratamento dos prisioneiros de guerra durante seu cativeiro. A premissa básica do tratamento de prisioneiros de guerra é que estes devem ser tratados humanamente durante todo o tempo, e que devem ser protegidos, especialmente contra atos de violência ou intimidação, de insultos e da curiosidade pública (CG III, artigo 13o).

    Os combatentes recebem alguma proteção durante as hostilidades, pôr meio de medidas formuladas para regular os métodos e meios de guerra permissíveis.

    As pessoas que não possuem o estatuto de combatentes são classificadas como civis. Em caso de dúvida se uma pessoa é combatente ou não, deverá ser tratado e considerado como civil. Os civis não têm o direito de participar nas hostilidades, e não são intituladas a receber o estatuto de prisioneiros de guerra. A Quarta Convenção de Genebra de 1949 estabelece as normas para a Proteção de Pessoas Civis em Tempo de Guerra. O 10 Protocolo Adicional de 1977 estabelece as normas para a Proteção de Vítimas de Conflitos Armados Internacionais.

    As Convenções de Genebra de 1949 e o 10 Protocolo Adicional de 1977 implicitamente reconhecem o estatuto civil das organizações de aplicação da lei. De acordo com o artigo 43.3 do 10 Protocolo, as partes de um conflito podem decidir incorporar uma organização de aplicação da lei paramilitar ou armada a suas forças armadas, desde que informem as outras partes do conflito. Em tal situação, os encarregados da aplicação da lei adquiririam estatuto de combatentes e se sujeitariam, efetivamente ao regime destinado a pessoas com estatuto de combatente.

    O artigo 54 da Quarta Convenção de Genebra de 1949 contém uma disposição importante para as Forças de Ocupação, não é permitido a estas alterar o estatuto dos funcionários ou magistrados do território ocupado, ou aplicar sanções de qualquer natureza, ou adotar medidas de coerção ou discriminação contra os mesmos, caso tenham evitado desempenhar suas funções por motivos de consciência.


Questões de Ordem Pública
Conhecimento
    1. Qual é a definição de conflito armado interno?
    2. Em quais situações o direito internacional humanitário se aplica legalmente?
    3. Quando pode um Estado declarar um estado de emergência?
    4. Quais direitos não podem ser derrogados?
    5. Qual é a posição legal das pessoas com estatuto de combatentes?
    6. Qual é o estatuto dos encarregados da aplicação da lei em um conflito armado
    interno?
    7. Os encarregados da aplicação da lei têm de cumprir seus deveres sob as forças de
    ocupação?
    8. Quando é permitido o uso de armas de fogo contra uma reunião violenta?

Compreensão
    1. Por que os princípios do direito internacional humanitário devem ser observados mesmo em situações onde estes não são legalmente aplicáveis?
    2. O que poderia motivar um Estado a ter um estado de emergência de facto ao invés
    de um estado de emergência declarado?
    3. Qual é o significado do fato de que os encarregados da aplicação da lei, como
    regra geral, não têm estatuto de combatentes?
    4. O que as organizações de aplicação da lei podem fazer para prevenir de forma eficaz desaparecimentos forçados ou involuntários?
    5. Quais medidas os encarregados da aplicação da lei podem tomar para legalmente
    limitar o direito à liberdade de associação?
    6. Quais são, na sua opinião, as possíveis causas para a deterioração da lei e da
    ordem que levam aos distúrbios interiores e tensões internas, e o que as organizações de aplicação da lei podem fazer para impedir que isto aconteça?

Aplicação
    Ao deparar-se com situações de sérios distúrbios e tensões, nos quais os encarregados da aplicação da lei também são alvos, seu superior ordena que você prepare planos para assegurar a segurança de suas instalações policiais, e pede que você faça algumas recomendações para a prevenção e anterior detecção de mais desordem.
    1. Elabore os planos de segurança requeridos, esclarecendo em que pontos você se
    concentraria e por que.
    2. Elabore as recomendações solicitadas para a prevenção e detecção, levando em
    conta o papel que poderia ser exercido por outros órgãos públicos e/ou comunitários.
    Preocupado com a questão de desaparecimentos e mortes extrajudiciais, seu superior pede que você elabore ordens de rotina para sua organização de aplicação da lei, que sejam destinadas à prevenção e detecção de tais atos.
    1. Quais medidas preventivas você propõe?
    2. Quais medidas você propõe para detecção e subseqüente investigação?
      Referências Selecionadas: Apêndice III

    Caderno 8: Poderes básicos da Aplicação da Lei / Captura
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Introdução ao Manual
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