MECANISMOS DE ACESSOS

inicialmente, deve-se esclarecer que os mecanismos internacionais do sistema global são bastante complexos, podendo ser divididos em: mecanismos convencionais (treaty based), uma vez que são previstos em certos tratados; e mecanismos extra-convencionais ou especiais (non-treaty based), pois, apesar de não previstos em tratados, são utilizados para situações de violação de alto impacto perante a Comunidade Internacional, como uma forma de proporcionar tratamento especial a certos fatos, que podem ou não ter sido objeto de algum dos mecanismos convencionais.

CONVENCIONAIS:

Pelo sistema das Nações Unidas há órgãos que, criados por suas respectivas convenções, são competentes para receber petições ou comunicações de indivíduos vítimas de violações de direitos humanos, tais como o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; o Comitê de Direitos da Criança; o Comitê Contra a Tortura; e o Comitê de Direitos Humanos, entre outros. Tais órgãos foram criados com a função de monitorar as obrigações assumidas pelos Estados-partes, e estes, ao aderirem a um tratado, concordam automaticamente em desenvolver um diálogo com o órgão de monitoramento respectivo, devendo ainda submeter ao órgão relatórios periódicos a respeito das medidas tomadas para a proteção dos direitos constantes no tratado. O sistema de petições, no entanto, é facultativo, o que significa afirmar que a mera ratificação do tratado não implica em aceitação desse mecanismo de controle pelo Estado.

De todos os órgãos, o Comitê de Direitos Humanos é o mais bem estruturado e experiente em receber petições individuais, razão do destaque dado a este órgão de monitoramento. Este Comitê foi criado pelo Protocolo Facultativo do Pacto de Direitos Civis e Políticos e é formado por 18 (dezoito) expertos os quais se reúnem ordinariamente três vezes ao ano.

Os Estados-partes devem submeter ao Comitê relatórios a cada 5 (cinco) anos, e estes serão examinados pelo Comitê em audiências públicas através do diálogo com representantes dos Estados-partes cujos relatórios estão sendo analisados. Apesar de não poderem participar das discussões, as ONGs são estimuladas a enviar informações escritas ou relatórios as Comitê.

O Protocolo prevê requisitos substanciais e formais para a admissibilidade da comunicação pelo Comitê. Quanto aos requisitos substanciais, o art. 1º do Protocolo determina que o Comitê é competente para receber petições de indivíduos vítimas de violações previstas no Pacto (direitos previstos nas partes II e III do citado instrumento, além da proibição de pena de morte, contida no Segundo Protocolo Facultativo, vigente a partir de 11 de junho de 1991). A comunicação poderá ainda ser submetida por um representante, na hipótese da vítima não poder fazê-lo por impedimentos diversos, tais como a alegação de seu desaparecimento. Acrescente-se que este representante dever ser um parente próximo, cabendo a este último provar a sua qualidade, constituindo-se este no primeiro requisito de admissibilidade da comunicação.

Além disso, somente os Estados que haviam ratificado o Protocolo Facultativo podem ser sujeitos a denúncias levadas ao Comitê de Direitos Humanos. Quanto ao indivíduo que alega ser vítima de violação, este pode ser cidadão ou residente do Estado-parte, contanto que esteja sob a jurisdição do referido Estado-parte do Protocolo no momento da denúncia.

No caso do Brasil, apesar de haver ratificado alguns tratados (vide quadro acima), não aceitou nenhum dos Protocolos Facultativos correspondentes e, portanto, não está sujeito a denúncias enviadas aos respectivos Comitês. Não aceitou, por exemplo, o Protocolo Facultativo do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, o que habilitaria o Comitê de Direitos Humanos a receber e apreciar petições individuais que veiculem denúncia de violação de direitos humanos previstos no Pacto; não reconhece o Comitê contra a Tortura (CAT) como competente para examinar as comunicações interestatais e as petições individuais referentes à violação de direitos previstos na convenção contra a Tortura e outros Tratamentos Cruéis, Desumanos e Degradantes; o mesmo ocorrendo quanto à Convenção sobre todas as formas de Discriminação Racial. Isto posto, urge ressaltar que todos os citados instrumentos demandam a declaração expressa do Estado-parte para que reconheça a competência do respectivo Comitê em examinar petições individuais, competência esta ainda não reconhecida pelo Brasil.

Quanto aos direitos assegurados, não possuem efeito retroativo no que se refere às petições. Assim, uma denúncia/comunicação individual será declarada inadmissível se a mesma tiver ocorrido antes da vigência do Pacto e de seu Protocolo Facultativo no Estado-parte. Mas, se a violação for continuada, e parte dela houver ocorrido na vigência de tais instrumentos, o Comitê irá considerá-la admissível. Deve-se ainda observar, quando da aceitação da comunicação pelo Comitê, se o direito invocado segundo o Pacto não foi objeto de reserva quando da ratificação pelo Estado-parte.

Ademais, o artigo 5 (2), prevê que o Comitê não poderá considerar comunicação, com mesmas partes e objeto, que esteja sendo apreciada por outro procedimento de investigação internacional, como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, de âmbito regional.

Por fim, assim como outros órgãos internacionais de direitos humanos, o Comitê não pode aceitar comunicações antes que os recursos internos tenham sido esgotados ou que tais recursos tenham sido ineficazes ou injustamente prolongados.

Quanto aos requisitos, o Comitê de Direitos Humanos possui um modelo de petição para auxiliar aos peticionários, ainda que não seja obrigatório o seu uso. A petição deve conter as seguintes informações: a) nome, endereço e nacionalidade da vítima e do autor, se diferentes; as razões que levam o autor a agir em nome da vítima, na hipótese de parente próximo; identificação do Estado contra o qual a denúncia é feita; os artigos do Pacto que se alega terem sido violados; procedimentos tomados em âmbito interno (espécie de histórico das fases processuais domésticas); declaração de que o mesmo caso está ou não sendo apreciado por outro procedimento internacional regional ou global; uma descrição detalhada dos fatos como forma de fundamentação das alegações, incluindo-se das mais importantes.

A petição deve ser encaminhada ao Comitê de Direitos Humanos, aos cuidados do Centro de Direitos Humanos da Sede das Nações Unidas em Genebra. Não deve ser anônima, podendo-se requerer ao Comitê que não revele o nome do autor e/ou vítima quando da publicação da decisão. Por fim, não há prazo específico para a submissão da petição ao Comitê.

O procedimento tem início com o recebimento da petição pelo Comitê. Em seguida um Special Rapporteur, membro do Comitê, é designado para obter maiores informações das partes sobre a petição recebida, até que esteja certo de que a petição preenche todos os requisitos preliminares de admissibilidade.

O exame da admissibilidade da petição geralmente leva 12 a 18 meses, e o exame de seu mérito pode demorar um ou dois anos, dependendo da colaboração das partes. Por essa razão, se houver necessidade, no curso da apreciação dos requisitos de admissibilidade o Comitê pode requerer ao Estado que tome medidas cautelares, como por exemplo o Comitê pode demandar que o Estado não aplique pena de morte contra a vítima. Essa medida não possui caráter compulsório, mas somente moral.

Uma vez declarada a petição admissível, pelo artigo 4 (2) do Protocolo, o Estado tem seis meses para submeter explicações escritas, esclarecendo os fatos, ou mencionando as providências tomadas, se houver. Qualquer procedimento do Estado é enviado ao autor o qual, por sua vez, tem seis semanas para oferecer informações adicionais ou observações.

Para este procedimento em particular predominam as informações escritas fornecidas pelas partes. Em casos de violação do direito à vida, tortura, prisões arbitrárias e desaparecimentos, o Comitê já estabeleceu que o ônus da prova não recai apenas sobre o autor, assim como não considera suficiente a simples negação em termos gerais da denúncia de violação pela parte contrária. Inexistem previsões de oitiva das partes em audiência ou investigações in loco das denúncias. Ademais, ao contrário de muitos procedimentos internacionais, o Comitê não possui a função de intermediador de possível conciliação (solução amistosa) entre as partes,.

No que se refere à decisão, esta deve compreender a maioria de votos dos presentes, mas na prática tenta-se obter o consenso dos membros. Com o recebimento de todas as informações relevantes, o Comitê formula suas recomendações, as quais são enviadas às partes. É dada a devida publicidade dessas recomendações através de publicação imediata ao final da cada sessão, e posterior reprodução no Relatório Anual do Comitê para a Assembléia Geral.

Acrescente-se que as recomendações não são de caráter compulsório e, até recentemente, nenhuma sanção existe para os Estados que não as fazem cumprir. Na prática, o que se tem observado é que poucos Estados respondem positivamente às recomendações, informando sobre as medidas tomadas para remediar a situação. Alguns Estados, no entanto, chegaram a mudar suas leis como resultado de decisões do Comitê, e em alguns casos prisioneiros foram libertados e indenizações foram pagas a vítimas de violações de direitos humanos. Numa tentativa de aprimorar os resultados obtidos, em 1990 o Comitê instituiu um mecanismo para monitorar mais de perto se os Estados-partes realmente levaram a efeito as decisões finais do Comitê.

Além do mecanismo previsto no Protocolo Facultativo acima descrito, as convenções em geral prevêem a criação de respectivos comitês de monitoramento através de comunicações interestaduais e individuais, com procedimentos de admissibilidade e fases procedimentais semelhantes, ainda que cada qual tenha alguma peculiaridade.

Cabe aqui ressaltar que esses comitês são muito recentes e pouco eficazes – o Comitê sobre a Eliminação da Discriminação Racial (CERD), por exemplo, somente tornou-se competente para receber petições em dezembro de 1982, a até 1991 somente havia apreciado duas petições individuais, apesar de outras estarem pendentes – o que muito se atribui ao reduzido número de Estados que reconhecem essas cláusulas facultativas. Sendo assim, pode-se afirmar que de todos os mecanismos convencionais das Nações unidas, somente o Comitê de Direitos Humanos, instituído pelo Protocolo Facultativo do Pacto de Direitos Civis e Políticos, encontra-se em funcionamento por um período relativamente longo para ser objeto de uma análise justa quanto à sua validade.

 EXTRA-CONVENCIONAIS OU ESPECIAIS

esses mecanismos variam de forma considerável, mas pode-se afirmar que os mais importantes são os que tratam da situação de países específicos e os mecanismos temáticos.

Tais mecanismos têm sido estabelecidos, via de regra, pela Comissão de Direitos Humanos (CDH) e sua Subcomissão para Promoção e Proteção dos Direitos Humanos. Os mecanismos extra-convencionais assumem elevada importância pelo fato da sua aplicação independer de ratificação ou aceitação pelo Estado a ser investigado.

Pelo processo de votação, nota-se que a Comissão assume caráter eminentemente político, uma vez que os representantes dos Estados-membros da Comissão (eleitos pelo ECOSOC), ao exercerem seu direito de voto, são instituídos pelos seus respectivos Estados para que tomem posicionamentos que não entrem em conflito com as suas relações políticas. Portanto, um dos fatores mais positivos destes mecanismos especiais, contrariando a prática habitual dos demais órgãos das nações Unidas que, em geral, tomam decisões de cunho político, como a Comissão e a Subcomissão.

Os mecanismos de investigação de países específicos já foram utilizados em um grupo de trabalho ad Hoc (e.g., África do Sul), um relator especial (e.g., Chile), uma delegação observadora (e.g., Cuba). O que há em comum entre esses mandatos investigatórios (fact-finding) é o fato de terem sido criados pela Comissão (sujeitos à aprovação do ECOSOC), para o qual eles submetem relatórios atuais e públicos.

Via de regra, os mecanismos de países recebem informação de indivíduos, grupos ou governos e ainda, na maioria dos casos, seus representantes realizam visitas in loco em busca de fontes de informações mais idôneas. No entanto, essas visitas dependem da permissão do Governo, havendo raras vezes em que o próprio Governo de um país toma a iniciativa de convidar um relator especial. As informações podem ser orais ou escritas, não havendo formalidades, sendo da responsabilidade do Grupo de Trabalho ou do Relator avaliar a veracidade dos fatos.

Ao contrário dos mecanismos citados acima, que tratam de situações gerais de violação de direitos humanos, OS mecanismos temáticos tratam de casos específicos de violação ou ameaça de violação de direitos humanos, considerando-se países em que um tipo particular e grave de violação vem sendo difundido em larga escala.

Na primeira metade da década de 80, a Comissão criou três mecanismos, quais sejam: o Grupo de Trabalho sobre Desaparecimento forçado (1980); o Relator Especial sobre Execuções Arbitrárias ou Sumarias (1982) e o Relator Especial sobre Tortura (1985). Mais tarde, a Comissão estabeleceu o Relator Especial sobre Intolerância Religiosa (1986) e o Grupo de Trabalho sobre Detenção Arbitrária (1991).

As atividades dos relatores ou grupos incluem a procura e o recebimento de informações (comunicações); pedidos ao governo para informações relativas à legislação interna; encaminhamento de pedido de esclarecimento de alegações sobre casos urgentes que surjam durante o mandato; proposição ou aceitação de convites para realizar visitas a países sobre os quais haja denúncia de violação relativa a seu mandato; apresentação de relatório anua à Comissão.

O relatório anual de cada grupo ou relatório deve conter as informações de todas as atividades supracitadas, bem como detalhes sobre as reuniões com os governos, descrições das visitas, análises gerais e recomendações.

Na prática todos esses mecanismos temáticos aceitam informações das mais variadas fontes, vítimas ou seus parentes, ONGs, entre outros, entre outros, desde que consideradas idôneas, e essas comunicações podem ser enviadas de várias formas (ex: cartas, faxes). Não existe nenhum procedimento formal de denúncia, como aquele exigido pelos Comitês criados por tratados. Exige-se apenas que a informação seja a mais clara, confiável e convincente possível, devendo conter as seguintes informações básicas: os nomes da vítima e do autor da violação; a data, o lugar e as circunstâncias do incidente; e o nome da pessoa ou organização enviando a comunicação (não pode, portanto, ser anônima). Outros detalhes podem ser necessários dependendo do caso concreto. Qualquer informação superveniente à denúncia deve ser levada ao conhecimento do relator ou grupo, seja com o intuito de corrigir ou confirmar a denúncia.

A princípio, estas informações não serão apreciadas se também forem submetidas de acordo com a Resolução confidencial 1503 do ECOSOC e/ou o Protocolo Opcional do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos. E em geral, o mesmo se aplica às informações contendo linguagem abusiva e àquelas que têm óbvia motivação política. ,

Para este procedimento, diferente dos demais mecanismos de denuncia baseados em tratados, não se exige o esgotamento dos recursos da jurisdição interna.

Qualquer indivíduo, grupo, organização não-governamental, agência intragovernamental ou Governo, que tiver conhecimento fundado da ocorrência de uma violação, pode levar as informações relevantes ao conhecimento do Relator Especial ou Grupo de Trabalho correspondente.

Pode ocorrer da comunicação conter informação de que uma violação grave de direitos humanos está prestes a ser cometida, como uma iminente execução extra-judicial. Nestes casos, o relator especial ou o presidente de um grupo de trabalho pode enviar uma mensagem às autoridades daquele Estado por fax ou telegrama, pedindo esclarecimentos e a aplicação das medidas necessárias para garantir os direitos da suposta vítima.

Para facilitar o exame das violações denunciadas, desenvolveram-se modelos de comunicações/denúncias para vários mecanismos temáticos que passamos a expor a seguir. Note que a obediência a esses modelos não é essencial para que uma comunicação seja admitida e levada à análise.