Nasce a Ouvidoria de Polícia do Estado de São Paulo 

Bernardete Toneto5

O Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de São Paulo é o embrião da maior e mais bem sucedida experiência brasileira de controle social da atividade policial: a Ouvidoria de Polícia do Estado de São Paulo.

A partir do trabalho de combate à violência policial desenvolvido pelo Centro Santo Dias, o cientista social Benedito Domingos Mariano foi indicado para assumir a Ouvidoria de Polícia do Estado de São Paulo, em 1995, a primeira no Brasil. Esse trabalho resultou na instituição do Fórum Nacional de Ouvidores de Polícia, vinculado à Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do Ministério da Justiça.

A Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo era um sonho antigo de entidades de direitos humanos paulistas. A idéia de sua criação aparece como uma das nove recomendações feitas ao candidatos ao Executivo paulista pelo Conselho Estadual de Defesa da Pessoa Humana (Condepe), nas eleições de 1994.

Em um documento elaborado pela Comissão de Justiça, Segurança e Questão Carcerária do Condepe, com sugestões para o aperfeiçoamento dos aparatos da Polícia Civil e Polícia Militar de São Paulo, figurava a sugestão de criação de um mecanismo de fiscalização da sociedade civil da atividade policial.

5 Entrevista concedida por Benedito Domingos Mariano, em dezembro de 1999, à jornalista Bernardete Toneto.

A proposta foi elaborada fundamentalmente por três membros do Condepe: o padre Francisco Reardon, da Pastoral Carcerária; Carlos Reis; e Benedito Domingos Mariano, representante do Centro Santo Dias. O texto foi endossado pelos outros membros do Condepe, Conselho formado por dez pessoas, sendo seis representantes de entidades de direitos humanos, dois representantes da seccional paulista da Ordem dos Advogados do Brasil, um representante do Legislativo e um do Executivo.

O documento foi encaminhado aos dois candidatos que disputaram o segundo turno das eleições estaduais de São Paulo, Francisco Rossi (PL) e Mário Covas (PSDB). O primeiro candidato respondeu ao Condepe, através de um telegrama, afirmando já ter seu próprio projeto de segurança pública. Os coordenadores da campanha de Mário Covas, entre eles o depois secretário de Governo e Assuntos Estratégicos Antônio Angarita, aceitaram debater as propostas encaminhadas pelo Conselho.

Eleito governador de São Paulo, Mário Covas inaugurou sua administração assinando, no primeiro dia de trabalho, 1º de janeiro de 1995, o decreto nº 39.900, de criação da Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo. O decreto, de apenas três pequenos artigos, define a Ouvidoria como “órgão para fiscalizar atos irregulares cometidos por policiais”.

Entretanto, a assinatura do decreto não significou a criação imediata da Ouvidoria de Polícia de São Paulo. Temendo que a iniciativa não saísse do papel, os membros do Condepe, em reunião com o então secretário de Segurança Pública, José Affonso da Silva, questionaram a demora da implementação do organismo. Em reunião de quase quatro horas, ouviram do secretário uma justificativa incontestável: o governo do Estado não encontrara, ainda, a pessoa ideal para assumir o novo projeto, ou seja, uma pessoa vinculada aos grupos de direitos humanos que aceitasse um trabalho em tempo integral, recebendo por isso um salário exíguo. Além disso, a principal característica do futuro ouvidor deveria ser a determinação em criar a primeira Ouvidoria de Polícia do país, em um Estado cujas polícias marcavam sua ação pela repressão e com longa folha corrida de torturas e abusos.

Nessa longa reunião, o secretário José Affonso da Silva insinuou aos membros do Condepe que indicassem o nome de um possível ouvidor da Polícia, uma pessoa que estivesse vinculada às lutas dos direitos humanos.

A indicação do nome de Benedito Domingos Mariano para o cargo foi feita pelo advogado Antonio Carlos Malheiros, membro da Comissão Justiça e Paz de São Paulo e atualmente juiz do Tribunal de Alçada de São Paulo. Foi o advogado Malheiros quem formalizou um documento de adesão ao nome de Benedito Domingos Mariano, assinado pelos membros da Comissão Justiça e Paz. Foi também Malheiros quem apresentou o então secretário-executivo do Centro Santo Dias ao secretário de Segurança Pública.

Apesar da empatia inicial com as propostas do secretário, Benedito Domingos Mariano condicionou qualquer decisão a uma consulta prévia às entidades de direitos humanos do Estado de São Paulo. Na época, aproveitou uma viagem aos Estados Unidos para visitar instituições policiais e sistemas penitenciários norte-americanos. Paralelamente a isso, conversou com várias personalidades da área de direitos humanos e cidadania, como o professor Paulo Sérgio Pinheiro (do Núcleo de Estudos da Violência da USP), o jurista Hélio Bicudo (atual presidente da Comissão Interamericana de Direitos Humanos da Organização dos Estados Americanos), os professores Fábio Konder Comparato e Goffredo da Silva Telles (da Universidade de São Paulo) e a socióloga Maria Ignez Bierrenbach (da Comissão Teotônio Vilela).

Essa conversa inicial com as personalidades de direitos humanos era acompanhada de um convite para participar de um conselho consultivo da futura Ouvidoria. A intenção era que o novo organismo fiscalizador da ação policial tivesse completa autonomia e independência e que suas ações fossem definidas não apenas pelo titular do cargo, mas por representantes da sociedade civil.

Ao secretário de Segurança Pública, essa intenção foi apresentada, como condição sine qua non, para que Benedito Domingos Mariano aceitasse o cargo. As outras condições, aceitas de imediato, foram a completa autonomia e independência de trabalho e que, inicialmente, a Ouvidoria funcionasse nas dependências do Gabinete do Secretário, para mostrar força política.

Entretanto, a decisão final só foi tomada depois de uma consulta ao cardeal Paulo Evaristo Arns, sócio-fundador do Centro Santo Dias de Direitos Humanos. Para Benedito Domingos Mariano, na época diretor afastado do Centro, no qual trabalhou durante 14 anos, o aval do “cardeal dos direitos humanos” era fundamental, pois significava o reconhecimento do trabalho desenvolvido até então, de defesa de familiares e vítimas da violência policial.

Apoio

Na consulta, o cardeal Paulo Evaristo Arns mostrou-se favorável à idéia, apesar da preocupação com o futuro do Centro Santo Dias, criado em 1980, depois da morte do operário católico Santo Dias da Silva. Dom Paulo viu na criação da Ouvidoria da Polícia uma valorização do trabalho em defesa dos direitos humanos que ele implementara na Arquidiocese de São Paulo e na cidade nas décadas de 70 e 80.

Para demonstrar seu apoio à criação da primeira Ouvidoria da Polícia do país e ao seu primeiro responsável, o cardeal Paulo Evaristo Arns decidiu participar da cerimônia de posse, realizada, a seu pedido, no Palácio dos Bandeirantes, sede do governo estadual. Assim, aquela que seria uma simples solenidade de posse de segundo escalão, prevista para as dependências da Secretaria de Segurança Pública, tornou-se um ato político cujas dimensões extrapolaram os muros do Palácio: estavam presentes o governador Mário Covas, seus secretários, os comandantes das Polícias Civil e Militar e os responsáveis por autarquias e empresas.

Junto com o governador Mário Covas, dom Paulo Evaristo Arns foi a figura de destaque da solenidade de posse do primeiro ouvidor da Polícia. Em seu discurso, relatou a história da criação do Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de São Paulo, sua trajetória desde 1980, a importância da entidade na luta contra a violência policial na cidade de São Paulo e o esforço despendido até então por ativistas de direitos humanos, entre eles Benedito Domingos Mariano.

Também na solenidade de posse, o ouvidor da Polícia do Estado de São Paulo recebeu, ainda que indiretamente, outra manifestação de apoio irrestrito: em conversa informal, o governador Mário Covas garantiu-lhe a permanência no cargo enquanto durasse seu mandato. “De uma certa maneira, ele me deu um mandato. Garantiu que se eu sofresse pressão, teria respaldo institucional do governo”, lembra Mariano.

Primeiras medidas

No dia da posse, foi anunciada a primeira medida da Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo, que se tornaria sua marca registrada: os relatórios trimestrais de prestação de contas do trabalho, o primeiro deles divulgado em 29 de fevereiro de 1995, em uma coletiva de imprensa.

A decisão de tornar públicos os dados do trabalho desenvolvido mostrou-se acertada, pois revelou a transparência da Ouvidoria da Polícia, que assim presta contas de sua ação à sociedade e ao governo, sem qualquer tipo de censura prévia a esse tipo de fiscalização da ação policial, autônoma e independente do Executivo estadual.

Nos seis primeiros meses de funcionamento da Ouvidoria, foi elaborado um projeto, a ser entregue ao governador, transformando o decreto de criação da Ouvidoria em lei. O projeto foi estruturado pelo Conselho Consultivo, a partir de elementos coletados no trabalho diário pelo ouvidor de Polícia. O relator do projeto foi o jurista Goffredo da Silva Telles, conhecido nacionalmente pela elaboração da Constituinte de 1988. O texto foi apresentado ao secretário de Segurança Pública, que o guardou por 10 meses.

O projeto de lei de institucionalização da Ouvidoria de Polícia só entrou em votação na Assembléia Legislativa depois da divulgação do caso da Favela Naval, em que policiais militares do ABC paulista foram filmados em atos de violência contra civis. O episódio, que teve repercussão nacional e internacional depois da transmissão de imagens pela Rede Globo de Televisão, terminou com a morte de um civil.

Benedito Domingos Mariano acredita que a repercussão nacional e internacional do Caso Favela Naval obrigou o governo a dar uma resposta política imediata. O episódio colocou a Ouvidoria da Polícia na berlinda, abrindo inclusive espaço mais amplo em veículos de comunicação. Na época, a Ouvidoria da Polícia fez questão de divulgar que o caso Favela Naval era seu procedimento número 501, ou seja, outros quinhentos casos de violência policial, tão ou mais graves quanto aquele, já tinham sido denunciados aos órgãos competentes.

Dez dias depois da divulgação das primeiras imagens de violência policial em Santo André, foi convocada uma reunião de urgência no Palácio dos Bandeirantes. Por decisão do governador do Estado, o projeto de lei complementar de criação da Ouvidoria da Polícia seria encaminhado, o quanto antes, para votação na Assembléia Legislativa.

Durante quatro horas, a minuta de justificativa e os detalhes técnicos do projeto elaborado pelo Conselho Consultivo da Ouvidoria de Polícia foram analisados pelas secretarias do Planejamento, da Fazenda, de Governo e da Segurança Pública. Pouco depois do almoço, o governador Mário Covas recebia o texto definitivo, que determinava a criação de dezesseis cargos próprios.

No dia seguinte, o projeto foi encaminhado à Assembléia Legislativa, em caráter de urgência constitucional. Isso estabelecia que, se a Assembléia Legislativa não aprovasse o projeto no prazo de trinta a quarenta e cinco dias, o governador sancionaria a lei.

Na Assembléia, o projeto inicial sofreu quarenta e quatro emendas, das quais onze foram aproveitadas e aceitas pelo Executivo estadual. O projeto de lei complementar foi aprovado em sessão extraordinária, sem votos contrários e apenas três abstenções.

A lei estipula que o ouvidor de polícia será escolhido, pelo governador do Estado, a partir de uma lista tríplice apresentada pelo Condepe. O ouvidor tem mandato de dois anos, com direito a uma recondução ao cargo. A Ouvidoria de Polícia tem também um corpo próprio de funcionários, nomeados em caráter de comissão.

Benedito Domingos Mariano assumiu seu primeiro mandato amparado em lei em junho de 1997. Em junho de 1999 foi reconduzido ao cargo, no qual fica até junho de 2001.

Avaliação

Na avaliação do ouvidor, em quatro anos de trabalho a Ouvidoria obteve muitas conquistas.

Neste período, a Ouvidoria se institucionalizou, atendeu mais de trinta mil pessoas e abriu mais de quinze mil procedimentos internos de acompanhamento de denúncias. A partir de procedimentos da Ouvidoria, 2.530 policiais civis e militares foram punidos por suas respectivas corporações, cujos órgãos corregedores reconhecidamente atuam de forma corporativista.

Mesmo com todas as dificuldades, é significativo o número de pessoas que procuraram a Ouvidoria da Polícia desde sua implantação e está comprovado que a maioria das punições não teria ocorrido se a Ouvidoria não existisse. Está provado que o denunciante raramente faria a denúncia à Corregedoria da Polícia Militar ou à Corregedoria da Polícia Civil, por temer represálias. Em contrapartida, vê a Ouvidoria de Polícia como órgão independente, que não se mistura às instâncias policiais, às quais não é subordinado hierarquicamente.

Conquistas

Em quatro anos, a Ouvidoria da Polícia encaminhou, ao Executivo, quarenta e quatro recomendações referentes a mudanças estruturais das polícias. Do total, cinco foram acatadas:

1-     Instituição do seguro de vida especial para policial civil ou militar, morto ou ferido no estrito cumprimento do dever legal. A proposta, elaborada pelo Condepe, era uma das nove recomendações ao então candidato Mário Covas que foi colocada em prática.

2-     Criação da disciplina permanente sobre direitos humanos na Academia da Polícia Civil. Para isso, foi feito um concurso público específico, interdisciplinar, para seleção de professores para essa disciplina. Pela primeira vez na história da Polícia Civil, candidataram-se pessoas com curso superior que não o de Direito e que não eram delegados de polícia. Foram cinquenta inscritos para dez vagas. Dos aprovados, cinco são civis, dos quais dois membros do Centro Santo Dias: Benedito Domingos Mariano e Fermino Fecchio.

3-     Elaboração do novo regulamento disciplinar da Polícia Militar. O texto foi apresentado ao ex-secretário de Segurança Pública José Affonso da Silva e tramita na Assembléia Legislativa.

O atual regulamento disciplinar da Polícia Militar, nunca alterado, é de 9 de novembro de 1943, tendo uma característica militar muito forte, dando destaque ao comportamento do policial dentro do quartel e não no exercício de suas funções na rua. A nova versão muda radicalmente a concepção regulamentar, combinando disciplina, hierarquia, auto-estima e defesa dos valores democráticos. Foram extintas trinta e cinco transgressões consideradas leves e criadas outras, que desestimulam ações violentas.

A primeira versão do novo regulamento disciplinar da PM foi apresentado ao governador do Estado, que o encaminhou ao comando da Polícia Militar, para apreciação. Tramita na Assembléia Legislativa, desde setembro de 1998, a segunda versão, que já sofreu cento e onze emendas, das quais pelo menos trinta que restituem o caráter do texto original.

4-     Dar competência estadual à Corregedoria da Polícia Civil, recomendação feita em maio de 1996, acatada pelo governo em dezembro de 1999. Mas o decreto de ampliação de competência,  não havia sido publicado até setembro de 2000. Segundo avaliação da Ouvidoria, o fato de a Corregedoria de Polícia Civil não atuar nas cidades da Grande São Paulo e nas cidades do interior do Estado (ou seja, 70% do Estado), e somente na capital, fazia com que o órgão apurador não tivesse autonomia e independência, impossibilitando-o, portanto, de apurar as denúncias com rigor, independente do posto ou cargo que o agente policial tenha.

Em um mapa recente com denúncias de participação de policiais em crimes de narcotráfico e roubo de cargas, 70% das denúncias partiram da Grande São Paulo e interior e 75% dos policiais civis envolvidos eram dessa região, o que comprovava a maior participação de policiais civis em delitos graves nos locais onde o órgão corregedor não podia atuar.

5-       Mudança de silhueta na estante de tiro na academia, proposta para as duas corporações mas aceita somente pela Polícia Civil.

Normalmente, as estantes de tiros têm figuras da cintura pra cima, forçando o policial a acertar as partes letais do corpo: coração e cabeça. A Ouvidoria propôs uma silhueta de copo inteiro, a partir da qual ganha mais pontos nas provas de tiro o policial que acerte braços, pernas e ombros. Trata-se da única estante de tiro com silhueta de corpo inteiro no Brasil e na América Latina, adotada a partir do conceito de tiro preventivo desenvolvido pelo coronel da reserva da Polícia Militar José Sivestre, ex-comandante da Guarda Metropolitana de São Paulo durante a administração de Luiza Erundina.

Repercussão

Um dos legados mais importantes da Ouvidoria de Polícia do Estado é o de a experiência ter se espalhado pelo país. Depois de dezenas de visitas aos Estados feitas por Benedito Domingos Mariano,foram criadas Ouvidorias no Pará, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Cerá e Paraná. Está em processo de criação as ouvidorias do Espírito Santo, Acre e Mato Grosso do Sul.

A partir da Ouvidoria paulista, foi incluído no Programa Nacional de Direitos Humanos o incentivo à criação de Ouvidorias, autônomas e independentes, para fiscalizar a atividade policial. Em decorrência disso, em junho de 1999 foi apresentado ao secretário nacional de Direitos Humanos, José Gregori, a minuta de criação do Fórum Nacional de Ouvidores de Polícia, vinculado a Secretaria Nacional de Direitos Humanos, do Ministério da Justiça.

O documento foi encaminhado ao presidente da República, que um mês depois, por decreto, criou o Fórum Nacional de Ouvidores da Polícia, cujo primeiro coordenador executivo é Benedito Domingos Mariano.

Os dois principais objetivos da instância são:

1-     Incentivar a criação de ouvidorias em outros estados, com autonomia e independência;

2-     Criar medidas que visem aperfeiçoar os sistema policial no Brasil.

Depois de seis meses, o Fórum Nacional de Ouvidores da Polícia realizou, em novembro de 1999, em São Paulo, uma Conferência Brasil-Canadá sobre controle externo de polícia, com a presença de policiais canadenses, atualmente modelo de eficiência, e com pessoas vinculadas aos direitos humanos, ouvidores, policiais brasileiros e responsáveis pelos órgãos corregedores da policia.

A meta do Fórum Nacional é de, até dezembro de 2000, constituir de 15 a 20 Ouvidorias de Polícia organizadas no país. Mas não é só quantidade. O Fórum aprovou, em sua primeira reunião, em agosto de 1999, uma carta de recomendação ao governo, listando as condições essenciais para a criação de ouvidorias: que o ouvidor tenha mandato, tenha um corpo próprio de funcionários, não seja policial civil ou militar, da ativa ou da reserva, e que não tenha subordinação hierárquica com a policia e com o governo.

Constituição

O Fórum Nacional de Ouvidores da Polícia é o organismo responsável por um projeto inédito: o de emenda constitucional que propõe a criação de um novo modelo de polícia no Brasil.

O projeto começou a ser elaborado nos primeiros meses de 1999. Em agosto ficou pronto o primeiro texto de emenda constitucional, que visa criar um novo modelo de polícia no Brasil, com a extinção das duas atuais polícias e criação de uma polícia, única, estadual, estabelecendo um corpo de investigação e outro uniformizado, preventivo-ostensivo, com previsão de dois anos para adequação. Assim, acabariam as atuais estruturas anacrônicas, autoritárias e perversas da ação policial.

Depois do lançamento oficial, em São Paulo, em 14 de dezembro de 1999, o texto foi entregue em janeiro aos presidentes do Senado e da Câmara Federal.

O modelo que inspirou o projeto é a polícia do Canadá, que nos últimos 15 anos democratizou sua estrutura e que, segundo pesquisas de opinião pública, é a instituição de maior credibilidade no país, à frente do primeiro-ministro.

Alguns pontos merecem destaque no projeto:

1-     Fim da dualidade na função policial, com a extinção das polícias Civil e Militar dos Estados e criação da Polícia Única Estadual

2-     Extinção dos Tribunais e Auditorias Militares Estaduais, obrigando que todos os policiais, quando julgados, sejam submetidos à Justiça comum dos Estados.

3-     Extinção do inquérito policial.

4-     Redução para cinco graus hierárquicos, contra os atuais doze graus hierárquicos adotados pela Polícia Militar, que segue o exemplo do Exército nacional.

5-     Diferença de no máximo quatro vezes entre o menor e o maior salário dos policiais. Há lugares no Brasil em que a diferença é de quinze vezes. Em São Paulo, segundo dados do governo publicados em 1997 pela então Secretaria da Administração, coronéis da Polícia Militar ganhavam em média brutos R$ 11.400,00, enquanto os soldados plenos (70% da corporação) recebiam, em média, R$ 800,00.

6-     Controle externo- A emenda propõe que as Ouvidorias de Polícia também exerçam o controle externo da atividade policial, através da atribuição de fiscalizar auditar as policias.

7-     Os médicos legistas, peritos criminais e demais carreiras técnico-científicas não farão parte do corpo policial, passando a integrar a carreira do Judiciário.

8-     Estabelece o princípio constitucional de que a polícia não será responsável por presos condenados ou provisórios.

9-     Propõe o máximo de 35 anos para a carreira policial.

10-   O efetivos das polícias estaduais será composto pelos integrantes da Polícia Civil e Polícia Militar. Será realizada avaliação de idoneidade e antecedentes criminais.

O coordenador do Fórum Nacional de Ouvidores de Polícia explica: “O objetivo do projeto é que a ação policial deve estar baseada na legalidade democrática. Queremos uma polícia que seja protagonista e garantia do Estado democrático de direito.”

Os idealizadores do projeto de emenda constitucional tentam, agora, o apoio do presidente da República e das lideranças de todos os partidos políticos, já que a emenda é suprapartidária.