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Guia
dos Municipios
Apresentação
1
- o município: origem e evolução no direito
constitucional brasileiro
2 - posição
do município na federação brasileira
3 - instrumentos
de atuação do município
4 - o poder
legislativo municipal
5 - prerrogativas
e limites de atuação dos vereadores
6 - noções de
técnica legislativa
7 - bibliografia
8 - modelos
de proposições do processo legislativo
municipal
9 - outros modelos
de proposições do processo municipal legislativo
10 - legislação pertinente
notas sobre
os autores
1
- O MUNICÍPIO: ORIGEM E EVOLUÇÃO NO DIREITO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
Na tentativa de formular, inicialmente,
uma teoria do Município, busca-se a palavra
abalizada de ATALIBA NOGUEIRA, para quem
o "direito consuetudinário e o dimanado
das câmaras municipais constituem o ponto
de partida de toda a evolução do direito
brasileiro".
Acrescenta ele: "Eis aí o marco inicial da história dos vários ramos do direito pátrio. Não nasceram com o município apenas a sua ordenação jurídica, o poder municipal, o governo local, mas também a disciplina da democracia, o direito administrativo brasileiro, o penal, o processual, o trabalhista, o tributário e até o 'nosso' direito internacional, sem esquecer várias disposições do direito civil e comercial" (in Teoria do Município, Revista de direito público, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, outubro/dezembro, 1968, vol. 6, p. 10).
Na opinião de PINTO FERREIRA, "os municípios formam a grande escola da liberdade, pois onde eles florescem cria-se um grande espírito cívico e desenvolve-se, com intensidade, o culto da liberdade, da legalidade e do acatamento à ordem constitucional" (in "A autonomia política dos municípios", Revista de direito público, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, janeiro/março, 1967, vol. 7, p. 157).
Assinala o Prof. JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO: "A existência na Federação brasileira de três esferas de governo, que são a federal, a estadual e a municipal, gera a distribuição de encargos e serviços, nas três áreas de competência, mas gera, também, particularidades no que toca à definição institucional e constitucional dos entes destacados" (in Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p. 96).
Observa, ainda, que a Teoria do Município vem suscitando especulações acerca da posição política e jurídica dessa entidade no quadro do federalismo brasileiro e vem passando por diversas modificações que levam a indagações como a da participação do município no processo decisório federal.
Colhe-se da lição de PINTO FERREIRA que o regime municipal, adotado no Brasil desde a colônia, remonta a 1549, à época do Governo-Geral, quando as Câmaras Municipais, com os seus Senados, administravam o município, arrecadavam os impostos e tinham influência política, cuidando, ainda, de administrar a justiça. Tão grande era o seu prestígio político, que representavam contra capitães-mores e governadores, e até mesmo os afastavam d e suas funções.
Não se deve esquecer que nas Câmaras se originaram grandes movimentos liberais, dentre eles o grito da República, de BERNARDO VIEIRA DE MELO, na Câmara de Olinda, em 1710, e o dia do Fico, de 9 de janeiro de 1822, resultado da ação das Câmaras de São Paulo, Vila Rica e Rio de Janeiro.
A Constituição brasileira de 1824 referia-se, em seu art.167, ao "governo econômico e municipal das cidades e vilas", cuja organização se daria nos termos da Lei de 1º de outubro de 1828. As Câmaras não tinham autonomia financeira, pois não votavam seus impostos, e suas resoluções poderiam ser invalidadas e tornadas sem efeito pela Assembléia Legislativa Provincial.
A autonomia municipal foi assegurada, embora de forma sintética, pelo art. 68 da Constituição de 1891, sendo os preceitos desta complementados pelas Constituições estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais. Todavia, os Estados-membros da época outorgaram à Assembléia Legislativa a competência para elaborar a Lei Orgânica dos Municípios, excetuados os Estados de Goiás e Rio Grande do Sul, que atribuíram a cada município a competência para a elaboração da lei que o iria reger.
O problema da organização municipal foi minuciosamente tratado pela Constituição de 1934, que, nos diversos preceitos relativos à matéria, utilizou a experiência tradicional da República, elaborando um modelo que se aperfeiçoaria nas Constituições democráticas posteriores.
O municipalismo sofreu um retrocesso com o advento da Carta de 1937, que negou a autonomia municipal, ao estabelecer a nomeação dos chefes dos municípios ou prefeitos por meio do interventor ou do executivo estadual.
A Constituição brasileira de 1946 fortaleceu consideravelmente o regime municipal, tanto no aspecto político-administrativo, quanto no econômico-financeiro, erigindo o município em entidade estatal de terceiro grau, necessária ao nosso sistema federativo.
Restabeleceu os princípios básicos da autonomia, ao assegurar a eletividade dos prefeitos e das Câmaras Municipais, e a administração própria do município, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente, à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência, à aplicação das suas rendas e à organização dos serviços públicos locais.
Poderiam ser nomeados os prefeitos das capitais dos Estados e estâncias hidrominerais; seriam nomeados os prefeitos de bases e portos militares.
A respeito do tratamento dado ao Município pela Constituição Federal de 1967, registra o Prof. Raul Machado Horta: "A Constituição de 1967 afastou-se da Constituição de 1946 em duas inovações que acrescentou à concepção do Município. A primeira, de natureza formal, criando a competência dos Municípios na Constituição Federal, em seu Capítulo II. A inovação foi puramente formal, pois não só deixou intocada a composição da Federação sem a presença do Município (art.1º), como também não concebeu a introdução do Município na distribuição de competências dos níveis de Governo. A Constituição não extraiu as conseqüências materiais de sua inovação formal. A outra inovação desencadeou conseqüências mais profundas." O constitucionalista mineiro acrescenta que a mesma Constituição "deu início ao movimento de alargamento da matéria de interesse municipal no plano originário da norma constitucional federal com reflexos negativos no campo da autonomia constitucional do Estado-Membro, que passa a sofrer nova amputação de competência". ( In Estudos de direito constitucional . Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 630.)
A Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, manteve a autonomia dos municípios, revelada pelo poder de eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, por parte dos munícipes; pela competência do município para a auto-administração, especialmente quanto à organização dos serviços públicos locais.
Todavia, caberia ao governador nomear:
a) com prévia aprovação da Assembléia Legislativa, os prefeitos das capitais dos Estados e dos municípios considerados estâncias hidrominerais em lei estadual;
b) com prévia aprovação do presidente da República, os prefeitos de municípios declarados de interesse da segurança nacional, por lei de iniciativa do Poder Executivo.
A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, referindo-se a remuneração, e não mais a subsídio, deu à matéria relativa à remuneração dos vereadores tratamento diverso do previsto na Constituição de 1946.
Importante transformação ocorreu, também, no tocante ao processo da criação dos municípios, devendo-se registrar que, anteriormente, havia uma notória tendência à criação de novas comunas por parte dos Estados-membros, a fim de que aquelas usufruíssem dos benefícios do imposto de renda.
O texto constitucional de 1969 atribuiu à União, e não ao Estado-membro, competência para estabelecer, por lei complementar, as condições e requisitos mínimos de população do território em que se pretendesse criar o município: o mínimo de renda pública e a forma prévia de consulta às populações locais.
O desenvolvimento da vida municipal e a atribuição de importantes fontes de renda ao município tornaram necessária maior fiscalização financeira e orçamentária daquele. Com vistas a essa função moralizadora, o texto constitucional de 1969 dedicou especial atenção à matéria, da qual tratou o art.16. (FERREIRA, Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 5. ed. t. 2. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1971, p. 372-374.)
A Constituição Federal de 1988 fortaleceu sobremaneira os municípios, modificando substancialmente sua posição na Federação Brasileira. Com efeito, por duas vezes o texto constitucional da República oferece os fundamentos da nova face reconhecida ao município.
No art.1º, proclama que "a República Federativa
do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito...".
No art. 18, estabelece:
"Art.18 - A organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil compreende
a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição".
A esse respeito, assinala HELY LOPES MEIRELLES:
"O Município brasileiro é entidade estatal
integrante da Federação. Essa integração
é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum
outro Estado Soberano se encontra o Município
como peça do regime federativo, constitucionalmente
reconhecida. Dessa posição singular do
nosso Município é que resulta a sua autonomia
político-administrativa, diversamente
do que ocorre nas demais Federações, em
que os municípios são circunscrições territoriais
meramente administrativas" (in Direito
administrativo brasileiro. 16. ed., São
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1991,
p. 663).
O Município, já considerado pelo Código
Civil (art.14) pessoa jurídica de direito
público interno, somente agora, com atraso
de mais de meio século, tem reconhecida
essa situação.
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2
– POSIÇÃO DO MUNICÍPIO NA FEDERAÇÃO
BRASILEIRA
Pode-se
indagar, ante as ponderações de renomados
constitucionalistas, se os Municípios se transformaram
realmente em unidades federadas, uma vez que a Constituição
da República, ao se referir aos Estados e ao Distrito
Federal, usa, em onze dispositivos, as expressões unidade
federada e unidade da Federação, no singular ou no plural, e não o
faz em relação aos Municípios.
É
induvidoso, porém, que a Lei Maior assegura a autonomia municipal, nos arts.18 e 29, garantindo-a contra os
Estados no art.34, VII, “c”, ao estabelecer, como uma
das exceções à regra da não-intervenção da União
nos Estados ou no Distrito Federal, a necessidade de
assegurar a observância de determinados princípios
constitucionais, dentre eles a autonomia municipal.
Ensina
o constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA: “Autonomia
significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios,
dentro de um círculo prefixado por entidade superior. E
é a Constituição Federal que se apresenta como poder
distribuidor de competências exclusivas entre
as três esferas de Governo (...). As Constituições
até agora outorgavam aos Municípios só governo próprio e a
competência exclusiva, que correspondem ao mínimo
para que uma entidade territorial tenha autonomia
constitucional.
Agora,
foi-lhes reconhecido o poder de auto-organização,
ao lado do governo
próprio e de
competências exclusivas,
e ainda com ampliação destas, de sorte que a Constituição
criou verdadeiramente uma nova instituição municipal no
Brasil. Por outro lado, não há mais qualquer hipótese
de prefeitos nomeados. Tornou-se plena, pois, a capacidade
de autogoverno municipal entre nós” (in
Curso de direito constitucional
positivo. 13. ed., São Paulo:Malheiros, 1997,
p. 590).
Ressalta
o mesmo autor que o Município tem, agora, a autonomia
política (capacidade de auto-organização e de
autogoverno), a autonomia
normativa (capacidade de fazer leis próprias
sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa
(administração própria e organização dos serviços
locais) e a autonomia
financeira (capacidade de decretação de seus
tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica
da auto-administração). (Op.
cit., p. 591.)
Demonstração
inequívoca de que ao Município se assegura hoje um novo status é o disposto no art. 29 da Constituição da República:
“Art.29
– O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
....................................................................................................................................”.
Oportuna
é a lição do emérito professor e ex-deputado CÍCERO
DUMONT: “Pode-se dizer que a Lei Orgânica Municipal é
a peça-chave do Município Modelo-88; é o instrumento
legal que vai permitir-lhe a efetiva realização da
autonomia municipal, no seu mais alto grau, assegurando à
própria comunidade municipal identificar as suas
peculiaridades e singularidades e oferecer-lhes soluções
adequadas.
A
Lei Orgânica Municipal pode ser denominada de Lei das
Peculiaridades Municipais. Estas compõem o sistema
nervoso do município, a sua pedra de toque. É aí que
está o seu traço principal e diferencial. As
peculiaridades municipais são sempre diferentes por mais
parecidos que possam ser os problemas locais. Dessa
diversidade, insuperável, decorre a impossibilidade de
serem feitas leis orgânicas municipais iguais” (in
Lei orgânica municipal – Roteiro para a sua
elaboração. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1989, p.
15-16).
Não
obstante constitucionalmente denominado lei
orgânica,
o diploma organizativo do Município não se caracteriza
como lei no sentido formal, pois independe da sanção do
Executivo, que, dessa forma, não participa de sua elaboração.
Sua
natureza jurídica tem sido objeto de controvérsias, ora
se preferindo a expressão constante no próprio texto
constitucional – Lei Orgânica –, ora as expressões Constituição Municipal, Carta Municipal ou Carta Orgânica Municipal,
sem se mencionarem outras.
Alguns
juristas, dentre eles o Prof. CÍCERO DUMONT, consideram a
Lei Orgânica Municipal como uma Constituição, por ser
produto do exercício, pela Câmara, de modo exclusivo, do
poder constituinte derivado do Município, poder
semelhante ao poder constituinte derivado do Estado,
responsável pela Constituição Estadual (op. cit., p.
17).
Os
juristas que manifestam preferência pela terminologia
utilizada no texto da Constituição da República,
desaconselham o emprego dos termos Constituição
ou Carta, justificando a restrição ao primeiro pela inexistência de
poder constituinte nas Câmaras de Vereadores, e, ao
segundo, por se caracterizar a Carta como “ato
unilateral ou limitativo da sua própria autoridade
soberana”, conforme a lição de AMILCAR PINTO FALCÃO e
JOSÉ DE AGUIAR DIAS (in
Constituição anotada, Ed. José Konfino, 1956, v.
1, p. 51).
Importa
assinalar, porém, que a lei orgânica municipal é, em
verdade, uma lei qualificada por seu objeto. O fato de ser
votada e promulgada pela Câmara Municipal, prescindindo
da sanção do Prefeito, não a desnatura. Deve-se lembrar
que inexiste sanção do Chefe do Executivo também na hipótese
da promulgação, pelo Legislativo, de lei resultante de
proposição de lei vetada, quando rejeitado o veto.
O
Ato das Disposições Transitórias da Constituição
Federal vigente estabelece, no parágrafo único do art.
11:
“Art.
11 –
................................................................
Parágrafo
único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à
Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica
respectiva, em dois turnos de discussão e votação,
respeitado o disposto na Constituição Federal e na
Constituição Estadual”.
No
art.2º, § 2º, do Ato das Disposições Transitórias da
Constituição do Estado de Minas Gerais, está consignada
a seguinte norma:
“Art.2º-...................................................................
§
2º- O Município, até que promulgue sua Lei Orgânica,
continuará submetido à Lei Complementar nº 3, de 28 de
dezembro de 1972, do Estado de Minas Gerais, com suas
posteriores modificações, respeitado o disposto na
Constituição da República e na Constituição do
Estado”.
A
propósito da possibilidade de dilação
do prazo previsto na norma transitória
da Constituição Federal, supratranscrita,
observa JOSÉ NILO DE CASTRO: “É verdade
que, quando o constituinte fixou o prazo
de seis
meses para a edição da Lei Orgânica,
após a promulgação da Constituição do
respectivo Estado, não afastou a possibilidade
de se votar a Lei Orgânica além desse
espaço temporal, desde que motivos de
ordem pública e de interesse público local
assim o propiciassem, assim o justificassem,
à saciedade” (in
Direito Municipal positivo. 3.ed.Belo
Horizonte: Del Rey: 1996,p.65).
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3
– INSTRUMENTOS DE ATUAÇÃO DO MUNICÍPIO
Os
instrumentos de que dispõe o Município para a efetiva
realização de sua autonomia, bem como os limites
impostos à sua atuação, decorrem dos princípios e dos
preceitos de que trata o art.29 da Constituição da República:
os princípios desta e da Constituição do Estado e os
preceitos enumerados nos incisos do mesmo artigo.
Lei
complementar federal determinará o período em que se farão,
por lei estadual, a criação, a incorporação, a fusão
e o desmembramento de Municípios, segundo os requisitos
estabelecidos em lei complementar estadual. É o que
prescrevem, respectivamente, o art. 18, § 4º, da
Constituição Federal e o art. 167 da Constituição do
Estado de Minas Gerais:
“Art.18
–
................................................................
§
4º – A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual,
dentro do período determinado por lei complementar
federal, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos,
após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei”.
.......................................................................................................................................
“Art.167
– Lei complementar estabelecerá os requisitos para a
criação, incorporação, fusão e desmembramento de
Municípios, observado o disposto no art.18, § 4º, da
Constituição da República”.
No
âmbito do Estado de Minas Gerais, os requisitos para criação,
incorporação, fusão e desmembramento de Municípios são
fixados pela Lei Complementar nº 37, de 18/01/95,
alterada pelas Leis Complementares de nºs 39, de
23/06/95, e 47, de 27/12/96.
O
Município é dotado dos Poderes Legislativo
e Executivo; não existe Poder Judiciário
municipal. Nas comarcas, que se constituem
de 1 (um) ou mais Municípios, tendo por
sede a do Município que lhe dá o nome,
atuam membros da Justiça Estadual e, em
alguns casos, também da Justiça Federal,
quando a comarca é também sede de vara
do juízo federal.
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4
– O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
À
Câmara Municipal – o órgão do Poder Legislativo do
Município – compete o exercício de relevantes funções,
que se desdobram em: função legislativa; função
meramente deliberativa; função fiscalizadora; função
julgadora; e função político-parlamentar.
Falaremos,
a seguir, de cada uma dessas funções separadamente.
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4.1
– Função legislativa
No
exercício da função
legislativa, a Câmara legisla, com a sanção do
Prefeito, sobre as matérias da competência do Município,
com o que se estabelecem as leis municipais, e se cumpre,
no âmbito local, o princípio
da legalidade, a que está sujeita a Administração.
A
Lei Orgânica do Município estabelece as matérias de
competência legislativa da Câmara, bem como as normas
referentes ao processo legislativo, sendo estas últimas
detalhadas no Regimento Interno.
Foi
significativamente ampliado o elenco das competências
municipais, que compreendem a competência exclusiva
(arts.30 da Constituição da República e 171 da
Constituição do Estado); a competência comum,
ou seja, a exercida em comum com a União, os Estados
e o Distrito Federal (art.23 da Constituição da República);e
a competência suplementar
(art.30, inciso II, da Constituição da República).
O
art.30 da Constituição Federal relaciona as matérias de
competência exclusiva do Município e, embora de forma
incipiente e mais genérica do que seria desejável,
representa um grande passo em prol do fortalecimento das
comunas.
Eis
o texto do mencionado dispositivo:
“Art.30
– Compete aos Municípios:
I
– legislar sobre assuntos de interesse local;
II
– suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber;
III
– instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
IV
– criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual;
V
– organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que
tem caráter essencial;
VI
– manter, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, programas de educação pré-escolar e
de ensino fundamental;
VII
– prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da
população;
VIII
– promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX
– promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual”.
A
competência tributária dos Municípios é estabelecida
nos arts.145 e 156 da Constituição da República.
O
primeiro faculta à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios instituir tributos (impostos,
taxas e contribuições de melhoria); o segundo dá competência
aos Municípios para instituir impostos sobre:
a)
propriedade predial e territorial urbana;
b)
transmissão inter
vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis,
por natureza ou acessão física, e de direitos reais
sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos a sua aquisição;
c)
serviços de qualquer natureza – não compreendidos os
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação
– definidos em lei complementar.
É
inovação da Constituição Federal vigente a atribuição
ao Município da competência para instituir e arrecadar o
imposto sobre transmissão onerosa inter vivos.
No
art.23 da Constituição da República estão previstas,
com o caráter de regras ou recomendações de conduta,
principiológicas e de ampla abrangência, competências
comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. A título de exemplo, algumas devem ser
destacadas: a) zelar pela guarda da Constituição, das
leis e das instituições democráticas e conservar o
patrimônio público; b) cuidar da saúde e assistência pública,
da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
d) proteger o meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas; e)fomentar a produção agropecuária
e organizar o abastecimento alimentar; f)combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores
desfavorecidos.
O
parágrafo único do mesmo artigo prevê normas, a serem
fixadas em lei complementar, para a cooperação entre os
vários entes da Federação, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
A
competência suplementar do Município é assegurada no
inciso II do art.30 da Constituição da República:
“suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber”.
Segundo
entendimento doutrinário, essa competência do Município
equivale, na verdade, à competência concorrente, embora
esta seja atribuída pela Constituição da República
apenas à União aos Estados e ao Distrito Federal.
Deve-se
observar, no entanto, que o município exercerá essa
competência “no que couber”.
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4.1.1
– Processo legislativo
A
Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda
Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, incluía o
processo legislativo entre outros princípios nela
estabelecidos, a cuja observância se obrigavam os Estados
federados na sua auto-organização, nos termos do art.
13, III. As Constituições dos Estados poderiam adotar o
regime de leis delegadas, proibidos os decretos-leis,
conforme preceituava o parágrafo único do art.200 do
texto constitucional federal.
A
Constituição Federal de 1988 estabelece, no art.25:
“Art.25
– Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições
e leis que adotarem, observados os princípios desta
Constituição”.
Como
se vê, a Constituição em vigor, diversamente do texto
constitucional precedente, não submete à observância
dos Estados as normas nela estabelecidas a respeito do
processo legislativo. Isso não quer dizer, entretanto,
que inexistam normas específicas de preordenação
destinadas ao Estado federado e ao Município, ou que
inexistam princípios implícitos, quanto ao tratamento da
matéria, na Constituição da República, impostos à
observância daqueles.
Ressalta,
dentre esses princípios, o da impossibilidade de se
converter em lei matéria que não tenha sido objeto de
discussão e votação do Legislativo. Assinala o Prof.
RAUL MACHADO HORTA: “O processo legislativo não existe
autonomamente, como valor em si, pois é técnica a serviço
de concepções políticas, realizando fins do poder. Daí
sua mutabilidade no tempo e sua compreensão variada,
refletindo a organização social, as formas de Governo e
de Estado, a estrutura partidária e o sistema político”
(in O processo
legislativo nas constituições federais brasileiras. Cadernos
do Simpósio.n.2. Belo Horizonte: Assembléia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1989, p. 5).
JOSÉ
NILO DE CASTRO observa: “Os princípios norteadores do
processo legislativo, de que cogitam os artigos 59 e
seguintes, até 69, da Constituição Federal, aplicam-se
aos Estados e aos Municípios, como o ciclo e o
procedimento das feituras das leis, a saber: a iniciativa,
a tramitação no Legislativo, a deliberação, o quorum,
a sanção (expressa ou tácita), o veto, e a promulgação.
A moldura paradigmária está na Constituição Federal”
(op. cit.,p.5).
O
mesmo autor registra a posição do Supremo Tribunal
Federal a respeito da matéria, citando ementa do acórdão
proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
276 – 7 – AL (DJ 17/8/96, p. 7869-7871), da qual se
transcreve: “O Supremo Tribunal Federal ainda não
definiu, sob o regime da vigente ordem constitucional, se
os princípios que informam o processo legislativo impõem-se
aos Estados-Membros como padrões jurídicos de compulsória
observância. O tema da autonomia das unidades federadas,
suscitado na perspectiva da nova concepção de
federalismo consagrado pela vigente Carta Política, foi,
no entanto, considerado de extremo relevo jurídico pelo
STF (ADIn 216-PB)”(op. cit., p. 128).
O
processo legislativo autoritário cedeu lugar ao processo
legislativo democrático, cujos aspectos essenciais podem
ser assim sintetizados:
a)
substituição da figura da aprovação automática, ou
por decurso de prazo, pela do esgotamento da deliberação
legislativa, uma vez escoado o prazo constitucionalmente
previsto, nos seguintes casos: 1) projeto de autoria do
Executivo com solicitação de urgência; 2) veto;
b)
atribuição de competência às comissões para discussão
e votação de projeto de lei que dispensar, na forma do
Regimento Interno, a competência do Plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa
Legislativa;
c)
ampla e efetiva participação da sociedade civil,
assegurada: 1) pela iniciativa popular de projeto de lei;
2) pela apresentação de petição, reclamação,
representação ou queixa contra ato ou omissão de
autoridade ou entidade públicas; 3) pela realização de
audiências públicas com entidades da sociedade civil;
d)
incidência de veto parcial tão-somente em texto integral
de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, sendo
abolida, portanto, a prática condenável do veto
incidente sobre palavra ou grupo de palavras;
e)
previsão do quorum
de maioria absoluta para rejeição de veto.
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4.1.2
–
Conceito e fases do processo legislativo
Processo
legislativo é o conjunto concatenado de atos preordenados
(iniciativa, emenda, votação, sanção, promulgação e
publicação), realizados pelos órgãos legislativos com
vistas à formação das leis em sentido amplo. Seu objeto
é, pois, a elaboração dos atos normativos previstos na
Constituição ou na Lei Orgânica.
Distinguem-se
três fases no processo de elaboração das leis:
a)
fase introdutória: a iniciativa, que é a
faculdade de propor um projeto de lei, atribuída a
pessoas ou órgãos, de forma geral ou especial. É o ato
que desencadeia o processo legislativo.
b)
fase constitutiva: a deliberação e a sanção.É a
fase de estudo e deliberação sobre o projeto proposto;
compreende os turnos regimentais de discussão e votação,
seguidos da redação final da matéria aprovada.
Essa
fase se completa com a apreciação, pelo Executivo, do
texto aprovado pelo Legislativo. É a intervenção do
Executivo no aperfeiçoamento da lei. Tal apreciação
pode resultar no assentimento (a sanção) ou na recusa (o
veto). A sanção transforma em lei o projeto aprovado
pelo Legislativo. Pode ocorrer expressa ou tacitamente. A
sanção é expressa quando o Executivo dá sua concordância,
de modo formal, no prazo de 15 dias contados do
recebimento da proposição de lei, resultante de projeto
aprovado pela Casa Legislativa. A sanção é tácita,
quando o Executivo deixa passar esse prazo sem manifestação
de discordância.
Pode
o Executivo recusar sanção à proposição de lei,
impedindo, dessa forma, sua transformação em lei. Tal
recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou
parcial, conforme atinja toda a proposição ou apenas
parte da mesma.
Segundo
dispõe o § 2º do art.66 da Constituição da República,
ao qual corresponde o § 4º do art.70 da Constituição
do Estado, “o veto parcial somente abrangerá texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea”.
O
veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da
proposição de lei ou a sua inconveniência. No primeiro
caso, há um motivo estritamente jurídico: a
incompatibilidade com a Lei Maior. No segundo caso, há um
motivo estritamente político, que envolve uma apreciação
de vantagens e desvantagens: se o Executivo julgar a
proposição contrária ao interesse público, opor-lhe-á
veto;
c)
fase complementar ou de aquisição de eficácia,
que compreende a promulgação e a
publicação da lei.
A
promulgação é o ato que declara e atesta a existência
da lei, indicando que esta é válida e executável. Cabe
ao Chefe do Executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos
de sanção tácita e de rejeição do veto, não o faz no
prazo de 48 horas, deve o Presidente da Casa Legislativa
fazê-lo. Depois da promulgação, vem a publicação,
que, em nosso sistema, é o meio de tornar a norma
conhecida, vigente e eficaz.
As
matérias em tramitação nas Casas Legislativas recebem
comumente a denominação genérica de proposições.
O Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado
de Minas Gerais (Resolução nº 5.176, de 6/11/97)
estabelece, no art. 170: “Proposição é o instrumento
regimental de formalização de matéria sujeita à
apreciação da Assembléia Legislativa”.
A
proposição destinada a alterar o texto da Lei Orgânica
do Município recebe a denominação técnica de Proposta
de Emenda à Lei Orgânica.
No
caso dos projetos de lei, uma vez aprovados em redação
final, passam a denominar-se proposições
de lei, e é sob essa forma que são encaminhados à
sanção.
Por
extensão do conceito de proposição, a emenda, o
requerimento, o parecer e outros instrumentos regimentais
a eles assemelhados costumam ser incluídos no processo
legislativo.
Os
Regimentos Internos de algumas Casas Legislativas inserem,
ainda, no rol das proposições do processo legislativo a
indicação, a representação, a moção e a autorização.
É o caso do Regimento Interno da Câmara Municipal de
Belo Horizonte(Resolução nº 1.480, de 7/12/90).
As
proposições do processo legislativo municipal dão
origem às espécies normativas previstas na Lei Orgânica
do Município, que são, em geral, as enumeradas a seguir:
a)
emendas à Lei Orgânica Municipal;
b)
leis complementares;
c)
leis ordinárias;
d)
leis delegadas;
e)
resoluções;
f)
decretos legislativos.
O
tratamento da matéria pode variar nas diversas Leis Orgânicas,
algumas das quais incluem, por exemplo, as medidas provisórias
no elenco das matérias compreendidas no processo
legislativo municipal.
A
respeito dessa inclusão, é oportuna a ponderação de
JOSÉ NILO DE CASTRO: “A medida provisória, embora não
vedada sua inserção no processo legislativo estadual e
municipal, pela sua característica e singularidade, não
se nos afigura afeiçoada ao nível municipal. O que lhes
justifica a existência?” (op.cit.,
p.127).
Passamos,
a seguir, a tecer algumas considerações acerca dos atos
do processo legislativo municipal.
^ Subir
4.1.2.1
– Emenda à Lei Orgânica
Em
razão do poder organizativo municipal, a Lei Orgânica própria
estabelece regras para ser emendada, com o que ela se
reveste de certa rigidez: sendo aprovada pelo voto de dois
terços dos membros da Câmara, somente com igual quorum
poderá ser alterada.
As
leis locais que a contrariarem serão ilegítimas e inválidas,
desde que assim as declare o Judiciário.
4.1.2.2
– Lei Complementar
A
lei complementar, aprovada por maioria absoluta, é
expressa e especificamente prevista em determinadas
disposições da Constituição e destina-se a complementá-las,
relativamente à matéria de que tratam. Tem, pois,
natureza paraconstitucional, situando-se, na hierarquia
dos atos normativos, entre a lei ordinária e a Constituição
(e suas emendas).
No
âmbito do Município, a Lei Orgânica prevê as matérias
que constituem objeto de lei complementar municipal.
A
esse respeito, ensina JOSÉ NILO DE CASTRO: “Diferem as leis complementares das leis
ordinárias de duas maneiras. Pelo conteúdo
ou em razão da matéria,
isto é, nos termos da Lei Orgânica Municipal, constituem
matéria de lei complementar todas as codificações, as
leis (...) do plano diretor, da organização
administrativa (...) etc. Pelo aspecto
formal, pois somente a maioria absoluta dos membros da
Câmara Municipal é que validamente as aprovará. A
qualificação do quorum
se impõe para se votar a lei complementar em consideração
da importância da ordenação jurídica contida nela” (in
Direito municipal positivo. 3.
ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 126).
4.1.2.3
– Lei ordinária
A
lei ordinária, que, na prática, é chamada simplesmente lei, é o ato legislativo típico, que, em regra, edita normas
gerais e abstratas.
É
disciplinada em lei ordinária a matéria não reservada
à lei complementar, ou seja, a maioria das matérias da
competência do Município.
Vários
dispositivos da Lei Orgânica dependem de regulamentação
por lei ordinária.
4.1.2.4
– Lei Delegada
A
lei delegada é um ato normativo elaborado e editado pelo
Chefe do Executivo, em razão de autorização do Poder
Legislativo e nos limites por este estabelecidos.
Segundo
o parâmetro constitucional, a Lei Orgânica do Município
pode prever a delegação ao Prefeito, a ser efetuada sob
a forma de resolução ou decreto legislativo da Câmara
Municipal, que especificará seu conteúdo e os termos de
seu exercício e poderá determinar a apreciação, pela Câmara,
do projeto de lei delegada, caso em que este será
submetido a votação única, vedada qualquer emenda.
São
excluídos do âmbito da delegabilidade os atos de competência
exclusiva da Câmara, a matéria reservada à lei
complementar e a legislação sobre planos plurianuais,
diretrizes orçamentárias e orçamentos.
4.1.2.5
– Decreto Legislativo e Resolução
O
decreto legislativo e a resolução, promulgados pelo
Presidente da Câmara, destinam-se a regular matérias da
competência exclusiva do Legislativo e as de caráter político,
processual, legislativo ou administrativo, excluídas do
âmbito da lei.
Como
esclarece JOSÉ NILO DE CASTRO, ambos os atos têm o mesmo
conceito, mas diferem quanto aos efeitos, os quais são
externos e internos, no caso do decreto legislativo, e
apenas internos, no caso da resolução.
Observa
o mesmo autor: “Não há necessidade, entretanto, de se
reproduzirem, nas Leis Orgânicas, integrando o processo
legislativo municipal, esses dois atos normativos
(decretos legislativos e resoluções). Admitem-se
comumente apenas as resoluções” (op. cit., p. 127).
4.1.2.6
– Emenda
A
emenda é proposição apresentada como acessória de
outra e, conforme sua finalidade, pode ser aditiva,
modificativa, substitutiva ou supressiva.
É
aditiva a emenda
que se acrescenta a outra proposição; modificativa,
a que altera dispositivo sem modificá-lo
substancialmente; substitutiva, a apresentada como sucedânea de dispositivo ou sucedânea
integral de proposição, caso em que passa a denominar-se
substitutivo; supressiva, a destinada a excluir dispositivo.
Chama-se
subemenda a
emenda apresentada a outra.
A
emenda é admitida quando pertinente ao assunto versado na
proposição principal e quando incidente sobre um só
dispositivo, salvo matéria correlata.
Por
ser proposição acessória, a emenda
não se confunde com Emenda
à Lei Orgânica, o principal dos atos do processo
legislativo municipal.
4.1.2.7
– Redação final
Dá-se
redação final aos projetos em geral e às Propostas de
Emenda à Lei Orgânica, após sua aprovação nos turnos
regimentais.
O
parecer de redação final, emitido pela Comissão de Redação
da Câmara, dá forma à matéria aprovada, segundo a técnica
legislativa, corrigindo eventual vício de linguagem,
defeito ou erro material. Para a mesma finalidade, é
admitida emenda à redação final, durante a discussão
do parecer.
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