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Caracterização dos conselhos em nível nacional, estadual e municipal
Módulo II – Conselhos dos Direitos no Brasil

Como já foi mencionado, os conselhos são novos arranjos institucionais definidos na legislação ordinária para concretizar a participação e controle social preconizados na Constituição Federal de 88. São organismos que articulam participação, deliberação e controle do Estado. Suas características e atribuições são definidas na legislação ordinária.

“Os conselhos de direitos, também denominados conselhos de políticas públicas ou conselhos gestores de políticas setoriais, são órgãos colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formulação, supervisão e da avaliação das políticas públicas, em âmbito federal, estadual e municipal”.1

O caráter deliberativo está assegurado no princípio da participação popular na gestão pública, consagrado na Constituição de 1988, e são instituições cujo sentido é a partilha do poder decisório e a garantia de controle social das ações e políticas com fins da garantia de direitos conquistados. Portanto, conselhos são espaços deliberativos e de controle social da coisa pública. No entanto, nem todas as legislações ordinárias consideraram este aspecto ao definirem a criação e as competências dos conselhos dos direitos.

“Conselhos são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e criadas por lei com competências claras" (2000, p.24). Além disso, devem ser órgãos colegiados, paritários e deliberativos, com autonomia decisória. Alguns exemplos de legislação ordinária que dispõe sobre conselhos de políticas, de segmentos e temáticos como a Lei Federal no 8.069, de 13 de julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 88, inciso II, torna obrigatória a existência de conselhos dos direitos da criança e do adolescente em todos os níveis da Federação, destacando-se o caráter deliberativo e controlador das ações, assegurada a participação paritária.

Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais. (ECA, 1997)

A Lei Federal no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e define a criação, a caracterização e as competências dos conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais dos direitos do idoso, afirmando seu caráter permanente, paritário e deliberativo:

Lei no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, dispõe sobre a Política Nacional do Idoso.

Art. 6o Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas à área.
Art. 7o Compete aos conselhos de que trata o artigo anterior a formulação, coordenação, supervisão e avaliação da política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias político-administrativas. (Lei no 8.842 de 4 de janeiro de 1994).

Apesar da lei que estabelece a criação dos Conselhos do Idoso ser de 1994, e determinar o seu caráter deliberativo, apenas 8 anos depois, em 13 de maio de 2002, foi criado por Decreto Presidencial o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI. E seu caráter foi reduzido a órgão consultivo:

DECRETO No 4.227, DE 13 DE MAIO DE 2002.

Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e dá outras providências.

Art. 1o Este Decreto dispõe sobre a criação, competência e composição do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI.
Art. 2o Fica criado, na estrutura básica do Ministério da Justiça, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso –(CNDI), órgão de caráter consultivo.

É inegável o significativo avanço na criação destas instituições democráticas que ampliam a democracia e asseguram a participação e o controle social. No entanto, em se tratando de novas institucionalidades democráticas, ainda são muitos os desafios para a compreensão e efetivação destes espaços como instâncias deliberativas. Ainda são muitos os conselhos de gestão de políticas e defesa dos direitos que mantém o caráter apenas consultivo ou de assessoramento do executivo, fragilizando desta forma o poder decisório da participação da sociedade na relação com o Estado.

Os conselhos de direitos, independentemente do nível de atuação – nacional, estadual ou municipal – são espaços nos quais o governo e a sociedade devem discutir, formular e decidir, de forma compartilhada e co-responsável, as diretrizes para as políticas públicas de promoção e defesa dos direitos.

Conselhos não são, portanto, executores de políticas, são formuladores, promotores de políticas, defensores de direitos, controladores das ações públicas governamentais e não-governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas na perspectiva da garantia dos direitos humanos, sociais e políticos.

Em seu artigo sobre Democracia Participativa, Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil, Borges2 explicita que os “Conselhos são órgãos colegiados, que tem, em nosso direito, regras próprias e bem definidas de funcionamento e estrutura”. E destaca que “o funcionamento de um órgão colegiado obedece, em nosso ordenamento jurídico, a coordenadas próprias, muito especiais”. Por exemplo:

- titularidade de seus membros, igual para todos;

- decisões tomadas pela deliberação conjunta de um grupo de pessoas, mediante votação, por unanimidade ou por maioria de votos. Tais decisões passam a constituir, após a discussão e votação, a expressão da vontade do órgão, como um todo ;
- oralidade das votações, reduzidas a termo em ata ou resolução;
- caráter terminativo da votação, após a proclamação de sua apuração;
- responsabilidade do órgão una, como um todo, após a deliberação do grupo;
- representação legal por um presidente, que não vota, senão em casos de desempate, e que vai expressar, em resolução, a vontade do colegiado;
- estabelecimento prévio, em regimento, de normas sobre quorum de votação: para a realização da sessão; para haver deliberação; para a adoção de certas decisões relevantes.

Observa a autora que “o voto do membro do órgão colegiado tem o mesmo valor que qualquer outro, porque nosso direito não acolhe, em regra, votos privilegiados: mas é apenas um voto”, que deverá ser amplamente fundamentado, alicerçado em razões objetivas. Este quadro, segundo a autora, é válido para qualquer conselho ou outro órgão colegiado.

Os conselhos de direitos, nos três níveis de ação, possuem características comuns diferenciando-se apenas por algumas particularidades. Mas é fundamental que todos observem os princípios da participação e descentralização, estabelecidos na “Constituição Cidadã” de 1988, cujos dispositivos prevêem a participação da sociedade na gestão e fiscalização da “coisa pública”.

Características comuns dos Conselhos dos Direitos e Gestores de Políticas

  • Devem ter poder deliberativo. O fato de serem reconhecidos e de haver legislação que lhes dá poder não basta para que os conselhos sejam realmente deliberativos. Para ser reconhecido e valorizado, o conselho precisa ter legitimidade tanto na definição de sua composição como na capacidade de interlocução entre seus integrantes. Isso, porém, pode ser um processo longo, que envolve capacitação técnica e política, pois os membros do conselho devem ser capazes de apresentar propostas e de estabelecer alianças, informando e mobilizando os setores sociais que representam.
  • Devem levar em consideração as reivindicações dos diversos grupos sociais e atuar na implementação e controle dessas políticas.
  • Devem ser criados por iniciativa do executivo ou, em caso de omissão deste, por uma ação civil pública. A via judicial deve ser uma alternativa para casos extremos. A negociação política é sempre desejável para que o conselho a ser criado nasça baseado na cooperação e não no dissenso.
  • Devem ser representativos de legítimas instituições atuantes nos segmentos ligados à área de atuação do conselho.
  • Devem ser compostos de forma paritária por representantes do governo e da sociedade. O estabelecimento da paridade vai depender da área temática, dos representantes e também da história, democrática e participativa ou não, que levou à construção do conselho.
  • Devem dispor de fundos para financiar políticas específicas. Os recursos para o funcionamento dos conselhos devem ser assegurados no orçamento federal, do estado ou do município.

Características que variam segundo particularidades dos conselhos

  • Número de participantes. Quanto ao número de membros dos conselhos, não há um limite estabelecido. É recomendável que não seja excessivamente grande para se evitar a dispersão e problemas na operacionalização e funcionamento do conselho.
  • Regimento interno. Cada conselho institui o seu próprio regimento interno, com as normas de conduta e procedimentos estabelecidos para o desempenho de suas funções. O regimento interno, como todo ato administrativo, não pode exceder os limites da lei, devendo contemplar os mecanismos que garantem o pleno funcionamento do conselho. Sua publicação deve observar a regra adotada para a publicação dos demais atos normativos do Executivo.
  • Infra-estrutura de funcionamento. Será de acordo com as possibilidades e com o grau de importância dado pelas instituições participantes de cada conselho.

Os conselhos nacionais
Os conselhos nacionais devem estar vinculados administrativamente aos Ministérios respectivos ao seu interesse temático e dos direitos. Deliberam sobre questões no âmbito na política nacional e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos nacionais, quanto para estados e municípios.

No módulo III deste curso trataremos especificamente das informações básica dos seguintes conselhos:
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso –(CNDI)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher –(CNDM)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE)
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial –(CNPIR)
Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD)
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)

Os conselhos estaduais
A maioria dos conselhos estaduais dos direitos existentes no País foi criada nos anos 1990, tendo como característica principal a participação expressiva da sociedade civil e a independência perante o Poder Executivo de seus respectivos Estados. A criação desses conselhos inspirou-se nos princípios da participação e descentralização, estabelecidos na “Constituição Cidadã” de 1988, em cujos dispositivos estão previstos a participação da cidadania (representação da sociedade) na gestão e fiscalização da “coisa pública”.3

Criados por lei estadual, estão vinculados administrativamente às Secretarias de Estado das respectivas áreas temáticas ou de direitos e não devem estar sujeitos a nenhuma subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na política estadual e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos estaduais, quanto para os municípios.

Os conselhos municipais
A criação de um conselho municipal dos direitos é uma medida voltada para garantir uma esfera pública com representantes da comunidade local e dos órgãos governamentais, para monitorar o impacto das políticas públicas na proteção e efetivação dos direitos da pessoa humana, e, também, para investigar as violações de direitos no território municipal.

O conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas atribuições, não pode ficar sujeito a qualquer subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na política municipal e suas decisões devem ser parâmetros para os órgãos municipais e para a execução das ações públicas governamentais e não governamentais.

A composição dos conselhos
Deve seguir o princípio da paridade e a indicação de seus membros deve refletir o dispositivo constitucional da participação indireta da população, por meio de segmentos e de organizações representativas ligadas à área de atuação de cada conselho. Assim, cabe ao governo escolher os representantes do Executivo e a sociedade civil deve escolher seus representantes em fóruns representativos do segmento respectivo. A escolha dos representantes da sociedade civil normalmente ocorre entre os organismos ou entidades sociais, ou dos movimentos comunitários, organizados como pessoas jurídicas, com atuação expressiva na defesa dos direitos e de políticas específicas.

O período do mandato dos conselheiros é normalmente de dois anos, podendo coincidir, ou não, com a vigência do mandato do governo. Estas e outras definições de características e funcionamento estão definidas nas respectivas Leis de criação dos conselhos e em seus Regimentos Internos.

Notas

1 Definição extraída do artigo “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas”, de Patrícia Helena Massa Arzabe, Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo. Disponível no site: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm

2 BORGES, Alice Maria Gonzalez. Democracia participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752

3 LYRA, Rubens Pinto Lyra, Formato e papel dos conselhos e ouvidorias nas áreas de segurança e de justiça, trabalho apresentado no 4o. Encontro Nacional da ABCP – Associação Brasileira de Ciência Política, área Estado e Políticas Públicas, painel Relações Estado e sociedade na produção de políticas públicas, 21- 24 julho 2004 – PUC – Rio de Janeiro

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