AÇÃO
POPULAR
A
ação popular constitui um instrumento de exercício da
cidadania, que serve para fiscalizar a atuação dos dirigentes,
servidores, agentes e/ou representantes públicos. melhor dizendo,
como outrora, dos chamados gestores da coisa pública em todas as
suas esferas.
Ela
possui seu “embrião” já na época remota do antigo direito
romano, onde a noção de estado não era bem definida e que se
compensava tal falta de rigor científico e conceitual “com uma
noção atávica e envolvente do que fosse o ‘povo’ e a nação
romanos. Ou seja, a relação entre o cidadão e a res publica era
calcada no sentimento de que esta última ‘pertencia’, de
algum modo, a cada um dos cidadãos romanos...” Apareceu pela
primeira vez num texto legal em 30 de março de 1836, na chamada
lei comunal da Bélgica. em seguida na França em IS de julho de
1837. No Brasil. foi definida expressamente pela primeira vez na
Constituição de 1934. embora houvesse reminiscências dela nos
períodos imperiais e do início da República.
Está
regulamentada pela lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965. que foi
recepcionada pela nova ordem constitucional, conforme prevista no
artigo?. inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988.
A
origem das ações populares perde-se na história do Direito
Romano. O nome ação popular deriva do fato de atribuir-se ao
povo, ou a parcela dele, legitimidade para pleitear. por qualquer
de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que não lhe
pertence, ud singuli, mas à coletividade, O autor popular faz
valer um interesse que só lhe cabe, ut universis. como membro de
uma comunidade, agindo pro populo. Mas a ação popular não 6
mera atribuição de ius actionis a qualquer do povo, ou a
qualquer cidadão como no caso da nossa. Essa é apenas uma de
suas notas conceituais. O que lhe dá conotação essencial a
natureza impessoal do interesse defendido por meio dela: interesse
da coletividade. Ela há de visar a defesa de direito ou interesse
público. O qualificativo popular prende-se a isto: defesa da
coisa pública, coisa do povo.
Toda
ação popular consiste na possibilidade de qualquer membro da
coletividade, com maior ou menor amplitude. invocar a tutela
jurisdicional a interesse coletivos.
A
ação popular constitucional brasileira consta do art. 5º, inc.
LXXIII, nos termos: “qualquer cidadão á parte legítima para
propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor. salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do. ônus da sucumbência”.
Constitui
ela, à semelhança do habeas corpus e do mandado de segurança. o
meio especial de acesso ao judiciário. Mas enquanto nestes a
especialidade do instituto reside na celeridade da medida e no
cunho mandamental que marca a decisão judicial, na ação popular
o traço distintivo se radica na legitimação para agir.
O
referido dispositivo constitucional, ao provar que “qualquer
cidadão será parte legítima para propor ação popular...”
tornou possível a invocação da atividade jurisdicional do
Estado, independentemente de o autor ter proveito pessoal na questão.
Embora o interesse possa dizer respeito à coletividade como um
todo, que é a beneficiária da possível anulação do ato
impugnado, o certo é que o autor popular age em nome próprio e
no exercício de um direito seu, assegurado constitucionalmente.
Como doutrina mais aceita figura a que considera o autor da ação
popular substituto processual. Vale dizer, alguém agiria em nome
próprio, mas no interesse de outrem.
Dá-se
na verdade, a consagração de um direito político, de matiz
nitidamente democrático, à ajuda do qual o cidadão ascende à
condição de controlador da atividade administrativa.
Alguns
requisitos para que tal ação se desenvolva devem ser
observados. O emprego do vocábulo “cidadão” pelo texto
constitucional não é fortuito. mas muito a propósito. Esta é a
razão pela qual se exige do autor popular não só a qualidade de
nacional, mas também a posse dos direitos políticos. Assim, não
podem ser impetramos da garantia constitucional por não serem
detentoras da qualificação jurídica de cidadãs, as pessoas jurídicas
(como as entidades não- governamentais), nem tampouco as físicas
que não se encontrem na fruição das prerrogativas cívicas,
quer por nunca as terem adquirido, quer por, embora já tendo
estado na sua posse, delas terem decaído em caráter permanente
ou transitório.
Na
ação popular, a situação legitimamente é a constante no
art.5, LXXIII anos arts. 1 e 4º da Lei 4.7 17165, ou seja. a
atribuição. a qualquer cidadão, do direito a uma gestão
eficiente e proba da coisa pública (patrimônio público, meio
ambiente, moralidade administrativa). Sendo assim, tal situação
legitimamente deve passar pelo exame do conceito de cidadão. A
condição de brasileiro não hasta para conferir legitimidade
ativa na ação popular, porque os textos exigem ainda ao
implemento da condição de eleitor. a saber: prova de estar o
brasileiro no gozo dos direitos políticos (direito de voto, que a
Constituição Federal atribui, obrigatoriamente. para os maiores
de 18 anos, e, facultativamente, para os anal abetos, os maiores
de setenta anos. os maiores de dezesseis e menores de 18 anos),
vedado tal direito aos estrangeiros (art. 14, § 1º, incisos,
alíneas e § 2º).
Por
outras palavras. o exercício da ação popular pede a concomitância
da dupla condição de brasileiro e eleitor, (compreende-se que
assim seja, porque e ao entrar no gozo dos direitos políticos que
o brasileiro passa a fruir da condição de fiscalizar os
representantes que elege para o Parlamento e, por extensão todos
os demais agentes encarrecados da Cestão da coisa pública.
No
que concerne ao ato impugnado, será todo aquele lesivo patrimônio
público, entendido este nas suas diversas formas (artístico, cívico,
cultural ou histórico da comunidade), independentemente da pessoa
sob cuja tutela ele se encontra.
A
condição de natureza objetiva para o exercício da ação
popular é que o ato a ser invalidado seja lesivo ao patrimônio público.
O texto constitucional deixa claro que se trata de ação que visa
anular atos lesivos ao patrimônio de entidades de que o Estado
participa. A lesividade, contudo, pressupõe a ilegalidade.
Outro
ponto que a Constituição resolveu decidir, e neste caso foi a
inegável vantagem de ter feito cessar uma certa jurisprudência,
é o de tornar o processo isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência..
A
ação popular, é. Portanto, o meio constitucional posto à
disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de
atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados -
ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou
de suas autarquias, entidades paraestatais e jurídicas
subvencionadas com dinheiros públicos.
Corno
se está a ver, o autor dessa ação é qualquer pessoa física,
humana, que possua o golo dos direitos políticos, pois a lei
exige que cópia do título de eleitor, ou documento equivalente,
acompanhe a peça inicial do processo (art. 1º, § 3º). Diga-se
de passagem que o autor age, ou aciona o poder judiciário,
buscando lazer valer os interesses de toda a coletividade, isto é.
será um beneficiário indireto dessa ação, no momento em que
pretende desfazer um dano causado ao patrimônio público, que,
segundo a lei, entende-se como sendo os bens e direitos de valor
econômico, artístico, estético. histórico ou turístico.
Porém,
não pode o cidadão sair questionando todo e qualquer ato) ou
contrato administrativo, é necessário que este ou aquele tenha
sido realizado de maneira contrária ás normas ou com desvio dos
princípios norteadores da Administração Pública, tais como o
da moralidade, legalidade, impessoalidade, eficiência,
publicidade, etc. Deve haver necessariamente uma ilegalidade ou
ilegitimidade do que se pretende anular, repondo ao patrimônio público
o prejuízo, o qual não necessariamente deva ser de ordem pecuniária.
abrangendo. Também, os valores morais, artísticos, estéticos,
espirituais, ou históricos da sociedade ou comunidade, isso quer
dizer, valores de ordem moral e cívica.
Para
fundamentar e comprovar tanto a ilegalidade como a lesividade
mencionadas, o autor tem o direito de requerer aos órgãos
administrativos, gratuitamente, valendo-se do direito de petição
(art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da Constituição
Federal), as certidões e informações que julgar necessárias,
bastando para isso indicar a finalidade das mesmas, as quais serão
fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias a contar da data em que o
autor der entrada com o requerimento e somente poderão ser
utilizadas para a instrução da respectiva ação popular. Só
pode haver a negativa do fornecimento ao cidadão no caso de,
justificadamente apontado, haver sigilo em razão do interesse público.
O que não impedirá a propositura da ação. cabendo. nesse caso,
ao juiz da causa requisitá-las. fazendo com que o processo
tramite em segredo de justiça até o seu fim.
Essa
ação possui quatro aspectos quanto à finalidade. podendo ser
preventiva, quando o autor busca evitar que o ato ou contrato que
venha a causar lesão ao patrimônio público, em função da
ilegalidade ou ilegitimidade. se efetive; repressiva. em que
buscará a reparação do dano decorrente de tal tipo de ato ou
contrato administrativo; corretiva, visando corrigir a atividade
nociva perpetrada pelo administrador; ou, por fim. supletiva, na
qual o cidadão velará para que haja a atuação por parte da
Administração Pública, quando esta estiver obrigada por lei
para agir e se mostrar inerte, redundando em lesão ao patrimônio
público.
O
autor da ação popular contará com um forte aliado, que é o
Ministério Público, o qual atuará como fiscal da lei e parte
legítima para produzir e impulsionar a produção de provas.
podendo. inclusive, vir a assumir a condição de titular da ação,
nos casos definidos pela lei. Portanto, faz-se necessário
requerer a intimação do Ministério Público na petição
inicial. Vale salientar, também, que qualquer concidadão poderá
vir a juízo para “auxiliar” no processo, como litisconsorte
do autor originário.
Bem,
a lei da ação popular descreve claramente os casos em que se
presume a nulidade, ilegalidade e lesividade dos atos e contratos
administrativos, nos artigos 20 e 40, respectivamente. deixando
claro que tais casos não exaurem totalmente a existência de
outros, conforme esclarece o artigo 3º.
Os
sujeitos passivos serão, por sua vez, as pessoas públicas ou
privadas e as entidades referidas no art. 1º, as autoridades,
funcionários ou administradores que houverem autorizado,
aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por
omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e os beneficiários
diretos do mesmo. A ação deve ser proposta contra todos, como
litisconsortes, havendo a exclusão de algum deles em caso de
comprovarem a inexistência de culpa.
A
competência para processar e julgar a ação popular irá sempre
depender do ato ilegal e lesivo. Sendo assim, além do juiz
federal e do de direito de primeira instância, existindo
prerrogativa de função do administrador, o processo poderá ser
da competência do Tribunal de Justiça. do Superior Tribunal de
Justiça ou do Supremo Tribunal Federal.
O
rito da ação popular será o ordinário, com as modificações e
peculiaridades descritas nos artigos 7º a 19, dentre as quais, a
que as partes só pagarão as custas e preparo no final do
processamento e julgamento (art. 10); a condenação dos responsáveis
e o pagamento dos prejuízos aos beneficiários, a título de
perdas e danos (art. II), em que poderá, inclusive, haver o
sequestro ou penhora dos bens dos condenados para garantir o
pagamento (§ 4º) etc. Vale frisar que. se for comprovado que a ação
era de caráter temerário, o autor terá que pagar o décuplo das
custas. Também, que o direito de ação prescreve em cinco anos,
a contar da data de conhecimento do ato ou contrato administrativo
(licitação, concorrência, carta-convite, etc.), o qual coincide
com a data de publicação.
Havendo,
no curso da ação popular. que é de cunho civil. comprovação
ou indício de existência de ilícitos penais e administrativos.
o juiz ou Tribunal remeterá, através de oficio, á autoridade
competente os documentos pertinentes para a devida apuração.
Destarte,
a ação popular se afigura como um meio bastante eficaz para que
o cidadão exerça seu papel cívico de fiscalizar o desempenho
quanto à conservação e aplicação dos bens públicos, voltadas
para o bem-estar social por parte dos administradores, servidores,
representantes ou autoridades públicas, ou de entidades que
recebam o caráter de públicas, devido a ligação com o Poder Público,
seja por causa de prestar serviços, ou exercer funções de caráter
público, ou, ainda, porque este detenha capital empregado nas ações
ou cotas de participação dessas entidades. Desse modo, é necessário
que a população esteja atenta à divulgação dos atos da
Administração Pública como um todo, para que possa detectar
quaisquer ilicitudes ou ilegitimidades que venham a lesar, ou
lesem efetivamente, o patrimônio público, beneficiando
particulares em detrimento da coletividade, o patrimônio público,
beneficiando particulares em detrimento da coletividade, no escopo
de impedir esses acontecimentos, por intermédio da ação
popular.
|