Fórum Nacional de Ouvidores em conjunto com representantes da sociedade civil lançam Proposta de Projeto de Emenda Constitucional sobre o novo modelo de polícia para o Brasil

A proposta foi entregue ao Governo Federal no dia 14 de Dezembro de 1999 e aos
Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados no dia 19 de Janeiro de  2000.
JUSTIFICATIVA

Apraz-nos deveras encaminhar a Vossa Excelência e a seus ilustres pares o anexo projeto de emenda constitucional, que
extingue a dualidade na função policial, altera o funcionamento da persecução penal e dá outras providências.

A presente iniciativa abraça diversas finalidades, dentro do propósito finalístico de alterar a estrutura policial dos Estados,
criando simultaneamente um novo e mais moderno modelo de persecução penal.

O alicerce desse novo modelo radica-se , sem dúvida alguma, no fim da dualidade na função policial. Com efeito, a extinção das
polícias civis e militares deve dar lugar a uma estrutura unificada, denominada de Polícia Estadual, com vocação para o
exercício integral das funções policiais. 

Assim, essa nova estrutura policial teria em seu interior um braço voltado às funções de investigação para a instrumentação da
ação penal e outro braço uniformizado, cumprindo a função de policiamento preventivo e ostensivo. 

Importante ressaltar que o propósito básico da alteração é a integração dinâmica das funções policiais, hoje repartidas entre as
polícias civis e militares. Sob comando único e com atuação integrada em cada unidade territorial, prevenção e persecução
reunidas agiriam harmoniosamente para dar cabo do difícil mister de controle da criminalidade.

Não se trata de uma unificação pura e simples das duas polícias existentes, mas sim de um novo modelo, com novos princípios
e novas características.

A estrutura será remodelada, de tal modo que se estabeleçam cinco graus hierárquicos, com a remuneração máxima não
excedente a mínima mais de quatro vezes.

Nesse sentido, a diminuição dos graus da carreira deve preservar o princípio hierárquico, estabelecendo-se para tanto regime
disciplinar próprio e compatível com a natureza da função policial.

Seguindo essa linha de raciocínio, a nova polícia, em sua composição, deve pautar-se pela proteção da probidade
administrativa e pelo zelo da moralidade no exercício das funções, motivo pelo qual a migração dos quadros das polícias civis e
militares para a polícia Estadual deve ser feito mediante avaliação da vida funcional e dos antecedentes criminais de cada um
de seus membros, conforme critérios a serem definidos em lei.

Os Tribunais e Auditorias Militares Estaduais, como conseqüência dessa nova estrutura, serão extintos, o que implicará que
todos os policiais, quando acusados do cometimento de algum crime, serão julgados pela Justiça Comum, segundo um padrão
uniforme de aplicação de sanções penais. 

Bem por isso, a presente propositura estabeleceu como traço diferenciador, entre o sistema vigente e o que se quer ver
instalado, a supressão da inquisitorialidade, com o conseqüente desaparecimento do inquérito policial. 

Importante salientar que essa vetusta figura do inquérito policial há muito tem recebido críticas acerbas de todos os que
comungam dos mesmos ideais por uma sociedade mais justa, conjugando a diminuição da impunidade e o respeito aos direitos
do acusado. 

A obtenção dos dados elementares à instrução da ação penal, será feita pela Polícia Estadual, mediante registros de
ocorrências, lavratura de autos de prisão em flagrantes, promoção de diligências investigativas através de relatórios
circunstanciados ou quando requisitados pelo Ministério Público ou pelo Poder Judiciário.

A arquitetura desse novo modelo foi baseada na fixação de um procedimento monofásico e de caráter judicial. O Ministério
Público, senhor da ação penal, promoverá diligências investigatórias, diretamente ou em concurso com a polícia, para reunião
dos elementos necessários e suficientes à propositura da ação penal pública.

O Poder Judiciário, por outro lado, teria o juízo de suficiência das provas, podendo, no decorrer de ação penal, determinar seu
sobrestamento, sempre que os elementos de convicção revelarem-se insuficientes à imputação.

Palmilhando esse caminho, cremos cumpridos os objetivos que animaram a propositura. Um órgão, independente e autônomo,
sem atrelamento a qualquer dos Poderes da República, teria sob sua responsabilidade todos os instrumentos necessários à
formação do juízo de acusação.

O Poder Judiciário, a sua vez, sem qualquer contato com a arrecadação dos dados elementares para a propositura da ação
penal, vestir-se-ia de maiores poderes, como órgão garantidor dos direitos do cidadão acusado, vez que ao julgador seria
atribuído o juízo de suficiência de provas para a acusação. 

Por outro giro, a função policial não ficaria desmerecida, mas, sob a formatação correta, alocada no seu devido lugar. Com a
extinção do inquérito policial, seria abolida a chamada polícia judiciária, dando lugar a um organismo policial investido de
funções de polícia administrativa, preventiva e investigativa. Faria flagrantes, registros de ocorrências, policiamento ostensivo
e preventivo, bem como, a investigação criminal.

Reafirme-se que não se pretende a substituição do inquérito policial por outro procedimento, igualmente burocratizado e
ineficiente, a cargo do Ministério Público. A coleta das provas necessárias à denúncia, embora submissa aos princípios da
oficialidade e da busca da verdade real, seria feita de maneira informal, de tal modo que eventual futura condenação só poderia
estar alicerçada nas provas produzidas em juízo, sob o crivo do contraditório.

A presente iniciativa, na coerência da arquitetura do novo sistema, pretende a unificação das polícias estaduais. Polícia Civil e
Polícia Militar deixariam de existir, dando lugar à assim chamada Polícia Estadual. Esta, similarmente à federal, estaria
organizada segundo estatuto próprio, em que a disciplina e a hierarquia estariam respeitadas. Porém, uma significativa
diminuição dos graus da carreira, garantiria uma maior proximidade entre a base e a cúpula da Polícia, permitindo a integração
de funções e a unificação de comando.

A atividade policial, já adequada à sua finalidade ontológica, continuaria sob o controle externo do Ministério Público e sob a
fiscalização das ouvidorias de polícia, que se incumbiriam ainda de investigar eventuais infrações de policiais e de promover
auditorias quanto ao funcionamento do organismo policial, o que possibilitaria maior transparência nesse setor da
Administração Pública.

Os departamentos de trânsito não estariam mais a cargo da polícia, mas sim da Secretaria Estadual encarregada da área de
transportes. De igual modo, o Corpo de Bombeiros passaria à condição de órgão da Defesa Civil, atribuindo-se à Polícia
Estadual só as funções que lhe são típicas.

As peculiaridades da atividade policial indicam a necessidade de um regime jurídico diferenciado. Por isso, a cogitação de
aposentadoria compulsória aos 35 (trinta e cinco) anos de serviço e o período de 10(dez) anos para aquisição de estabilidade
no serviço, requer um estatuto disciplinar próprio, zelando pela hierarquia e pela disciplina necessárias à eficiência dos
serviços de segurança. 

Não escapou de nossas preocupações a irregular situação dos detentos das cadeias públicas, em especial aqueles que
permanecem alojados inadequadamente nas Delegacias de Polícia. Há muitos anos são formuladas reclamações e publicizado o
inconformismo dos diversos segmentos sociais com essa situação de descalabro no encarceramento de detentos provisórios e
reeducandos em Distritos Policiais. 

Em face dessa circunstâncias fixou-se um prazo para a apresentação de um cronograma a ser rigorosamente cumprido de
realocação dos detentos no sistema penitenciário, sob pena dos Governadores de Estado e do Distrito Federal incorrerem em
crime de responsabilidade.

Esse novo modelo de polícia não se situa no vácuo, mas dentro de um novo sistema de persecução penal. A evolução social
que o país vem apresentando nos últimos anos, sobretudo após a reinstalação do sistema democrático, que, privilegiando a
liberdade de informação jornalística, possibilitou que viessem ao conhecimento público a existência de extensas cadeias
criminosas, dotadas de organização e não raro com conexões no poder público, quando não nas próprias instituições policiais
encarregadas da investigação criminal.

Sem menoscabo dos relevantes serviços prestados pelos corpos policiais existentes, o fato é que o quadro criminológico
emergente do atual estágio de desenvolvimento das relações sociais reclama, igualmente, evolução.

Esse, na verdade, o ponto básico que animou a elaboração dos dispositivos encartados no presente projeto de emenda
constitucional.

Nesse sentido, essa evolução, que entendemos materializadas nas modificações sugeridas, foi fixada em dois pressupostos
básicos: a eficiência na persecução penal - sobretudo em relação aos chamados crimes de colarinho branco - e o respeito aos
direitos humanos.

De igual modo, a experiência internacional, embora com grande variação de conteúdo, revelou igualmente que o modelo
bifásico de procedimentos penais, não só se peculiariza pela ineficiência na sua finalidade persecutória, como também vem
marcado por desrespeitos constantes aos direitos inalienáveis da pessoa humana.

A aparente ousadia da reforma proposta se desvanece quando verificado que a maior parte dos países do mundo, embora sem uma comunhão absoluta de objetos, adotou sistema análogo, caracterizado pela inexistência de inquérito policial e pela
existência de um único organismo policial.

Inquestionável que a concretização das modificações ora sugeridas implicaria superlativo ganho de eficiência. Cada instituição
teria sob sua responsabilidade as funções que naturalmente lhe pertencem. Ganharia a sociedade, com um sistema persecutório
mais eficaz. Ganharia o cidadão, com a adoção de mecanismos onde atrocidades, como a tortura, dificilmente teriam lugar. Por
fim, também ganharia o cidadão acusado, com o fim do "indiciamento" e da própria inquisitorialidade. Quando formalizada uma
acusação, já haveria simultaneamente um juízo de suficiência por parte do Poder Judiciário. 

Como se vê, as medidas alvitradas florescem de um forte consenso social, que alia a busca da eficiência - contraponto da
impunidade - e um estado de respeito efetivo aos direitos humanos, os quais, diga-se, comumente violados justamente pelos
mesmos que se aproveitam da ineficiência do sistema penal em relação aos "crimes de colarinho branco".

Em última análise, a iniciativa tem por objetivo a criação de um Novo Modelo de Polícia intrinsecamente subordinada ao Poder
Civil, pautada na eficiência e defesa da legalidade democrática, que atenderá, aos efusivos clamores da sociedade brasileira
que entendemos, têm manifestado de diversas formas, reiteradamente, a necessidade de ruptura do atual modelo de Polícia,
inspirado no Controle Social.

PROPOSTA DE PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL SOBRE UM NOVO MODELO DE POLÍCIA NO BRASIL

Artigo 1° . O artigo 21, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 21.................................................................................................

XIV. organizar e manter a polícia federal e as polícias
rodoviária e ferroviária federais.

XXVI. supervisionar e disciplinar o arsenal das Polícias Estaduais.

Artigo 2° . Fica suprimido o inciso XXI do artigo 22 da Constituição Federal.

Artigo 3° . O artigo 22, XXVIII, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 22....................................................................................................

XXVIII. defesa nacional, defesa aeroespacial, defesa
marítima e mobilização nacional.

Artigo 4º. O parágrafo único do artigo 22 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os
Estados e o Distrito Federal a legislarem sobre
questões específicas das matérias relacionadas neste
artigo.

Artigo 5° . O artigo 24, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 24....................................................................................................

XVI. organização, garantias, direitos e deveres das
polícias dos estados.

XVII. organização da defesa civil, inclusive corpos destinados a prevenção e extinção de incêndios.

Artigo 6° . Inclui-se no artigo 25 da Constituição Federal, o § 4o, com a seguinte redação:

Art. 25......................................................................................................

§ 4° . Cabe aos Estados organizar, junto às
Secretarias de Estado encarregadas da regulação do
sistema viário e do trânsito, departamentos
destinados ao cadastro, licenciamento, transferência
e vistoria de veículos automotores. 

Artigo 7° . Fica suprimido o § 4° do artigo 32 da Constituição Federal.

Artigo 8° . Fica suprimido o artigo 42 e seus parágrafos da Constituição Federal.

Artigo 9o. O inciso IX, do artigo 93, da Constituição Federal, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 93......................................................................................................

IX. Todos os julgamentos do Poder Judiciário,
respeitada a sua natureza, observarão os seguintes
princípios:

a.publicidade, excetuados os casos de preservação da privacidade, nos termos da lei; 
b.fundamentação de suas decisões, sob pena de nulidade; 
c.justificação fundamentada de todas as decisões de manutenção da prisão em flagrante, sob pena de infração do
dever funcional; 
d.controle de suficiência das provas na ação penal e no desenvolvimento válido e regular do processo penal 

Artigo 10. Fica acrescentada ao inciso II, do § 1o, do artigo 61, da Constituição Federal, a alínea "g",
com a seguinte redação:

Art. 61......................................................................................................

§ 1º...........................................................................................................

I...............................................................................................................



II...............................................................................................................

g) normas gerais para organização das polícias estaduais.

Artigo 11. Ficam suprimidos os §§ 3º e 4º do artigo 125 da Constituição Federal.

Artigo 12 .O artigo 129 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Artigo 129...............................................................................................

I. promover privativamente a ação penal pública, com
fundamento na prova material do crime e nas
evidências de autoria;

II..............................................................................................................

III. ...........................................................................................................

IV. ...........................................................................................................

V. ............................................................................................................

VI. ...........................................................................................................

VII. exercer o controle externo de todas as atividades
policiais, na forma da lei complementar mencionada
no artigo anterior.

VIII. requisitar documentos e promover diligências
investigatórias, diretamente ou em concurso com a
polícia, para reunião dos elementos necessários e
suficientes à propositura da ação penal pública;

IX. exercer outras funções que lhes sejam conferidas,
desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe
vedada a representação judicial e a consultoria
jurídica de entidades públicas.

§ 1º. ........................................................................................................

§ 2º. ........................................................................................................

§ 3º. ........................................................................................................

§ 4º. ........................................................................................................

§ 5º. A atividade do Ministério Público descrita no
inciso VIII, destinada à busca da verdade real, será
informal, obrigatória e indisponível, pautando-se pelo
respeito aos direitos humanos.

Artigo 13. O artigo 144 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Artigo 144. (sem modificação)

I. (sem modificação)

II. (sem modificação)

III. (sem modificação)

IV. polícias estaduais

§ 1º. A polícia federal, instituída por lei como órgão
permanente mantido pela União e organizado
hierarquicamente segundo estatuto disciplinar
próprio, destina-se a:

I.registrar a ocorrência e lavrar autos de prisão em flagrante de infrações penais contra a ordem política e
social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou
internacional e exija repressão uniforme, na forma da lei; 
II.promover as diligências investigatórias mediante relatórios circunstanciados; 
III.promover as diligências investigatórias requisitadas pelo Ministério Público ou pelo Poder Judiciário; 
IV.(atual inciso II); 
V.(atual inciso III); 

§ 2º. (sem modificação)

§ 3º. (sem modificação)

§ 4º. As polícias estaduais, órgãos permanentes
mantidos pelos Estados e pelo Distrito Federal e
organizados hierarquicamente segundo estatuto
disciplinar próprio, ressalvada a competência da
União, destinam-se a:

I.registrar as ocorrências e lavrar autos de prisão em flagrante de infrações penais; 
II.promover as diligências investigatórias, mediante relatórios circunstanciados; 
III.promover as diligências investigatórias requisitadas pelo Ministério Público ou pelo Poder Judiciário; 
IV.exercer, por meio de um corpo uniformizado, as funções de polícia preventiva e ostensiva, bem como, em
caráter supletivo, o policiamento florestal e de mananciais; 

§ 5º. (atual § 7º)

§ 6º. Leis complementares da União, dos Estados e do
Distrito Federal, de iniciativa, respectivamente, do
Presidente da República e dos Governadores de
Estado e do Distrito Federal, disporão sobre estatuto
da polícia federal e das polícias estaduais,
observados os seguintes princípios:

I.organização em cinco graus de carreira; 
II.diferença máxima de quatro vezes entre a menor e a maior remuneração; 
III.hierarquia e regime disciplinar compatíveis com a natureza da função policial; 
IV.efetividade após dez anos de serviço; 
V.comando único geral e em cada unidade territorial; 
VI.integração das funções; 
VII.aposentadoria compulsória após trinta e cinco anos de efetivo serviço na carreira policial. 

VIII. proteção da probidade administrativa e da
moralidade no exercício da função pública.

§ 7º. As ouvidorias de polícia, órgãos permanentes,
com atribuições de fiscalização, investigação e
auditoria das funções policiais, serão dirigidas por
ouvidores de polícia autônomos e independentes,
nomeados pelo Presidente da República, no caso das
polícias mantidas pela União, e pelos governadores
dos Estados e do Distrito federal, no caso das
polícias estaduais, observando-se o disposto em lei
de cada entidade federativa.

§ 8° . Os municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens,
serviços e instalações, podendo, mediante convênio,
exercer a segurança escolar.

DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS

Artigo 1º. Os Estados e o Distrito Federal adequarão seus organismos policiais ao disposto na presente
Emenda Constitucional no prazo máximo de dois anos a partir da promulgação da lei complementar
da União referida no artigo 144, § 6° , da Constituição.

Artigo 2º. O efetivo das polícias estaduais será composto pelos atuais integrantes das polícias civis e
militares. 

§ 1o. As carreiras das polícias estaduais serão organizadas de modo a preservar, sempre que possível, a situação funcional e
hierárquica e a paridade entre cargos e vencimentos das atuais polícias civis e militares.

§ 2o. Para cumprimento do disposto no caput deste artigo, será realizada avaliação de idoneidade e antecedentes criminais, na forma das leis a que se refere o § 6o, do artigo 144.

Artigo 3º. Os médicos legistas, peritos criminais e demais carreiras técnicas-científicas comporão os
quadros de servidores do Poder Judiciário e funcionarão, sempre que necessário, como auxiliares deste.

Artigo 4º. Dentro do prazo de dois anos, os Governadores de Estado e do Distrito Federal
apresentarão cronograma de aumento progressivo de oferta de vagas no sistema penitenciário, de
forma a torná-las compatíveis com a demanda no prazo máximo de dez anos.

Parágrafo único. Incorrerá em crime de responsabilidade o Governador de Estado e do Distrito Federal que deixar de apresentar
o cronograma referido neste artigo, bem como o que não vier a executá-lo temporaneamente.

PROPOSTA DE ADEQUAÇÃO ÀS CARREIRAS DA POLÍCIA ÚNICA ESTADUAL

EFETIVO DAS POLÍCIAS CIVIS

I. Os Delegados das Polícias Civis de classe especial, 1ª e 2ª classe, passam a ser denominados, respectivamente,
superintendentes de polícia de nível I, II e III.

II. Os Delegados das Polícias Civis de 3ª, 4ª e 5ª classe, passam a ser denominados, respectivamente, inspetores de polícia I, II
e III.

III. Os Investigadores ou Detetives e os Agentes Policiais das Polícias Civis passam a ser denominados, respectivamente,
oficiais de investigação I,II e III.

IV. Os Agentes de Telecomunicações Policias da Polícia Civil passam a ser denominados oficiais de comunicação policial I, II e
III.

V. Os Médicos Legistas, Peritos Criminais e demais carreiras da polícia Técnica Científica não serão da carreira policial da
Polícia Única Estadual, e passarão a ser do corpo efetivo Do Poder Judiciário.

VI. Não serão incorporados aos quadros da Polícia Única Estadual os atuais Carcereiros.

POLICIAIS CIVIS
POLÍCIA ÚNICA ESTADUAL
Delegado de classe especial, de 1ª e 2ª classes
Superintendente I, II e III
Delegado de 3ª, 4ª e 5ª classes
Inspetor de Polícia I, II e III
Escrivão de Polícia
Escrivão de Polícia I, II e III
Investigador ou Detetive e Agente Policial
Oficial de Investigação I, II e III
Agente de Telecomunicações Policiais
Oficial de Comunicação Policial I, II eIII

EFETIVO DAS POLÍCIAS MILITARES

I. Os oficiais superiores das Polícias Militares Estaduais, Coronéis, Tenente-Coronéis e Majores, passam a ser denominados,
respectivamente, superintendentes de polícia de nível I, II e III.

II. Os oficiais intermediários das Polícias Militares Estaduais, Capitães, Tenentes (1º e 2º) e Sub-Tenentes, passam a ser
denominados, respectivamente, inspetores de polícia de nível I, II e III.

IV. Os praças das Polícias Militares Estaduais, Sargento (1º, 2º e 3º), Cabo e Soldado, passam a ser denominados,
respectivamente, oficiais de rua de nível I, II e III.

V. Os Corpos de Bombeiros Militares deixam de fazer parte da carreira policial e passam a integrar o efetivo da Defesa Civil dos
Estados.

POLÍCIAS MILITARES
POLÍCIA ÚNICA ESTADUAL
Coronel, Tenente Coronel e Major
Superintendente I, II e III 
Capitão, Tenente (1º e2º), Sub-Tenente
Inspetor I, II e III
Sargento (1º, 2º e 3º), Cabo e Soldado
Oficial de Rua I, II e III

Subscrevem esta proposta de Emenda Constitucional:

BENEDITO DOMINGOS MARIANO
Sociólogo, Ouvidor da Polícia do Estado de São Paulo e Coordenador Executivo Nacional do Fórum Nacional de Ouvidores de
Polícia

JOSÉ PAULO BISOL
Desembargador aposentado, ex-Senador e Secretário de Justiça e Segurança do Estado do Rio Grande do Sul

HÉLIO PEREIRA BICUDO
Jurista, Procurador de Justiça Aposentado, membro da Comissão Inter Americana de Direitos Humanos da OEA

JULITA LEMGRUBER 
Socióloga, Ouvidora da Polícia do Estado do Rio de Janeiro

ROSA MARGA ROTHE
Pastora, Ouvidora da Polícia do Estado do Pará

CLAUDINEU DE MELO
Advogado, Diretor da Escola de Governo

FLÁVIA CRISTINA PIOVESAN
Prof. Dra. em Direito pela PUC - SP

LIGIA MARIA DAHER GONÇALVES
Advogada

GOFFREDO DA SILVA TELLES JÚNIOR
Jurista

DOM PAULO EVARISTO ARNS
Arcebispo Emérito de São Paulo

FÁBIO KONDER COMPARATO
Jurista, fundador da Escola de Governo

LUIZ GOULART FILHO
Advogado, Ouvidor da Secretaria de Justiça e Segurança Pública do Estado do Rio Grande do Sul

JOSÉ ROBERTO RESENDE
Advogado, Ouvidor da Polícia do Estado de Minas Gerais

FERMINO FECHIO FILHO
Diretor do Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de São Paulo, membro da Comissão de Direitos Humanos
da OAB/SP

MAXIMINO FERNANDES FILHO
Delegado de Polícia

MARCELO DUARTE DE OLIVEIRA
(DOM AGOSTINHO DUARTE DE OLIVEIRA)
Prêmio - 1996 Nacional de Direitos Humanos

DYRCEU AGUIAR DIAS CINTRA JÚNIOR
Juiz, membro da Associação de Juizes para Democracia

VIDAL SERRANO NUNES JÚNIOR
Professor da PUC-SP
Promotor de Justiça do Estado de São Paulo

MARIA EUGÊNIA TELLES
Advogada

GERALDO MAGELA
Advogado, membro da Comissão Justiça e Paz