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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Orçamento participativo: a experiência do Rio Grande do Sul

A experiência do orçamento participativo transcende o processo de gestão pública e de planejamento democrático, resultando num processo político de geração de consciência e cidadania. 

Ubiratan de Souza* 

O Orçamento Participativo (OP) é um processo de democracia direta, voluntária e universal, onde a população pode discutir e decidir sobre o orçamento e as políticas públicas. O cidadão não encerra sua participação no ato de votar na escolha do executivo e do parlamento, mas também decide prioridades de gastos e controla a gestão do governo. Ele deixa de ser um coadjuvante da política tradicional para ser protagonista permanente da gestão pública. 

O Orçamento Participativo (OP) combina a democracia direta com a democracia representativa, uma conquista a ser preservada e qualificada. A escolha periódica de representantes é necessária, mas insuficiente, no processo de aprofundamento da democracia; é preciso combiná-la com as mais variadas formas de democracia direta, onde o cidadão possa não só participar da gestão pública, mas também controlar o Estado. O OP de Porto Alegre e o processo de implantação do OP pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul são exemplos concretos de democracia direta. 

Outra relação com o Estado 

Há uma crise de legitimidade política e fiscal do Estado contemporâneo. O Estado liberal burguês em seu estágio neoliberal agravou o processo de exclusão social, que exige políticas públicas que modifiquem a distribuição da renda e do poder nas cidades e nos países, concretizando formas de participação direta da população nas gestões públicas. O OP é reconhecido nacional e internacionalmente porque responde, sobretudo, à crise de legitimidade do Estado contemporâneo. A nossa experiência aponta também o caminho para a superação da crise do socialismo burocrático, respondendo à principal questão política da decadência e da derrocada do Leste Europeu, ou seja, a relação autocrática do Estado com a sociedade. 

É importante neste processo que a participação da população se efetive de maneira livre e universal nas assembléias públicas do OP. Todo o cidadão, independente de sua organização partidária, associativa e credo religioso, tem assegurada sua participação no processo. Ninguém tem privilégio no processo de democracia direta e nem lugar garantido nas formas de representação delegada através dos delegados e conselheiros do OP. Este princípio universal assegurou, na experiência de quase onze anos do OP em Porto Alegre, que o processo não fosse partidarizado e nem dominado por corporações, permitindo que a vontade da sociedade se expressasse de maneira plural e universal. 

O OP representa a discussão de todo o orçamento e das políticas públicas. A população não pode ser subestimada na sua capacidade de gestão, separando-se apenas uma parte do orçamento para a discussão e deliberação. É preciso abrir todo o orçamento, os gastos de pessoal, serviços essenciais, investimentos e projetos de desenvolvimento, bem como os recursos extra-orçamentários disponíveis para financiamento através do Banco do Estado. Desta maneira a população vai aos poucos se apropriando dos gastos e das políticas públicas, criando condições para sua participação efetiva na totalidade da gestão pública. 

Na experiência de Porto Alegre, por exemplo, o processo do OP criou mecanismos concretos de controle sobre a folha de pagamento, através da formação de uma comissão tripartite (governo, conselho do OP e sindicato dos servidores municipais) que passou a discutir e decidir sobre a criação de novos cargos públicos, fazendo um controle interno e externo sobre o aumento de pessoal. 

Vontade Política e Autonomia 

O orçamento público está previsto nas Constituições Federal e Estadual e nas leis orgânicas municipais como uma lei de iniciativa do executivo. Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 1º, parágrafo único, diz: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes ou diretamente, nos termos desta Constituição” e no artigo 5º, inciso XVI, estabelece o “direito de reunião” e inciso XXXIV o “direito de petição aos Poderes Públicos” do povo brasileiro. Portanto para que se faça o OP, não se precisa de nenhuma lei específica, basta a vontade política dos governantes eleitos nas eleições gerais. 

O processo do OP deve ter regulamento, critérios distributivos e metodologia de planejamento. Mas, este regramento deve ser elaborado de maneira autônoma pela comunidade e firmado um contrato social entre o governo e a sociedade. O OP não é uma obra acabada, perfeita e indiscutível. Nem poderia ser, pois a avocação da perfeição seria expressão de autoritarismo e negação do processo dialético. É com este entendimento que, todos os anos, o governo e a sociedade devem realizar uma avaliação crítica do regramento e do processo e cabe ao conselho do OP – de maneira autônoma (auto-regulamentada) sem a tutela do executivo e legislativo –, discutir e decidir as mudanças para sua modernização. 

Para que o OP seja um processo efetivo e sério de participação popular e não meramente consultivo, é necessário que as decisões tomadas pela população e governo sejam documentadas e publicadas para conhecimento de toda a sociedade. Isto possibilitará que a população faça o acompanhamento e fiscalização da execução das obras e serviços decididos. Ademais, o governo deve prestar contas anualmente, possibilitando um controle social efetivo sobre a gestão do Estado. 

Resistências e potencialidades 

A oposição dos políticos tradicionais tratou e trata de impedir de todas as formas a implantação do OP-RS, ora com medidas judiciais, ora com ações políticas de caráter populista. A experiência do OP aplicada na escala estadual assustou a direita e os políticos clientelistas, que não se conformam com a perda de poder político e as mudanças na cultura política da sociedade que este processo engendra. 

Mesmo com a situação financeira difícil herdada do governo anterior, a potência do OP na escala estadual é muito maior que na escala do município. O nível de recursos orçamentários e extra-orçamentários que podem ser potencializados, a partir de uma política de recuperação financeira do Estado, no médio prazo, abre a possibilidade de resultados materiais consideráveis nas políticas e na prestação de serviços públicos e em projetos de geração de trabalho e renda. 

O OP-RS desencadeou um processo de radicalização da democracia que terá conseqüências nas relações da sociedade com todas as esferas públicas do Estado. A população começa, na medida que discute o orçamento do Estado, a despertar para a discussão dos orçamentos municipais. O debate do orçamento estadual na fase legislativa, através de audiências públicas da Comissão Planejamento e Finanças, é uma demonstração deste processo. 

Este processo do OP-RS abriu também um espaço de qualificação das relações entre o Governo do Estado e as Prefeituras com a participação e o controle da população. As verbas voluntárias do governo estadual para políticas em parceria com os governos municipais passam pelas prioridades estabelecidas no OP-RS e por critérios objetivos de distribuição regional. As relações políticas tradicionais e clientelistas começam a ceder espaço em todos os níveis para uma nova forma de gestão pública com controle social. 

É importante destacar que este processo de mudança que o OP-RS abre para a sociedade gaúcha está apenas no começo. Seu desenvolvimento não será fácil e nem linear, mas o resultado de muita contradição e luta, onde o governo e os setores populares deverão ter a capacidade de buscar aliados no conjunto da sociedade para acumular ricas e variadas experiências de participação popular e de projetos de desenvolvimento para o Rio Grande. 

Participação popular massiva 

A metodologia de planejamento adotada na implantação do OP-RS 2000 previu a combinação de dois processos articulados: definição de prioridades gerais de base regional e de prioridades temáticas para o estado. Em ambos, a participação do cidadão deu-se de maneira direta, voluntária e universal nas assembléias públicas do OP, envolvendo cerca de 190 mil pessoas, que debateram, propuseram e votaram, deliberando as prioridades de investimentos, serviços públicos e projetos de desenvolvimento para o Estado, que se concentraram em agricultura, educação, saúde e geração de trabalho e renda. 

A divisão geográfica do Estado foi feita através de 22 regiões de planejamento, que são as mesmas dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), que foram criados por lei estadual, em 1994, com o objetivo de promover a participação da sociedade, através de entidades representativas, na discussão sobre o planejamento do desenvolvimento regional. Nesta base regional, a população foi chamada a discutir e decidir prioridades de obras, serviços e programas públicos, nos temas da Agricultura, Assistência Social, Cultura, Educação, Energia, Trabalho e Renda, Habitação, Saneamento, Saúde, Segurança, Transporte e Pavimentação. 

Esta também foi a referência para a realização das Assembléias Regionalizadas da Temática do Desenvolvimento do RS - ATD. 

Nos meses de março a junho1999 foram realizadas as Assembléias Públicas Municipais (APM) nos 467 municípios do Estado e em mais 30 municípios em fase de emancipação. Como em alguns municípios, devido o número de habitantes e sua distribuição geográfica, foram realizadas mais de uma APM, no total foram realizadas 622 APM’s. 

Neste espaço de participação popular o cidadão pode discutir, propor e votar as prioridades de obras, serviços e programas de cada município. Também foram eleitos delegados para representar os municípios nas Plenárias Regionais. Para viabilizar o processo democrático nas assembléias municipais foi fundamental o uso de uma cédula de votação e um sistema de computador portátil que permitiu a apuração dos resultados da votação das prioridades na própria assembléia, sob a fiscalização direta da população. 

Nas Plenárias Regionais, que aconteceram de junho a julho de 1999, os delegados dentro de cada tema prioritário sistematizaram e compatibilizaram as demandas municipais, estabelecendo a hierarquia regional de prioridades. O critério para essa hierarquização baseou-se nas notas dadas aos temas priorizados em cada APM. Deu-se nota 3 para o tema votado em primeiro lugar, nota 2 para o tema em segundo lugar e nota 1 para o tema em terceiro lugar. Pela soma dos pontos chegou-se aos temas prioritários. 

Na plenária regional, os delegados regionais elegeram os conselheiros para compor o Conselho do OP-RS e o governo apresentou a primeira estimativa da receita e os grandes agregados da despesa para o ano 2000. 

As prioridades temáticas e as demandas de obras e serviços hierarquizadas em cada tema, na base regional, passaram a ser analisadas pelo governo nas suas viabilidade técnica, legal e financeira com vistas a elaboração da matriz orçamentária e do plano de investimentos e serviços. Estas prioridades constituíram-se no indicador de planejamento para alocação de recursos nas obras e serviços da base regional.  /font>

As três primeiras prioridades gerais da base regional foram, pela ordem, agricultura (854 pontos), educação (667 pontos) e saúde (579 pontos). 

Base Temática de Desenvolvimento 

A base temática foi criada para discutir projetos e programas para o desenvolvimento do Estado, levando em conta recursos orçamentários e recursos extra-orçamentários disponibilizados via linhas de crédito do Banrisul, o banco estadual. 

Nesta base temática a população foi chamada a discutir e decidir prioridades de projetos e programas em 8 temas: Agricultura (apoio a agroindústria, crédito rural, reforma agrária, etc.); Geração de Trabalho e Renda (apoio a micro, pequena e média empresa, apoio a cooperativas e associações produtivas de trabalhadores, primeiro emprego, etc.); Programas de Organização, Gestão e Fiscalização do Transporte e Sistema Rodoviário, Hidroviário, Aeroviário e Ferroviário; Ciência e Tecnologia; Desenvolvimento do Turismo; Programas de Meio Ambiente e Gerenciamento de Recursos Hídricos e Saneamento; Ações de Gestão, Tratamento e Destinação dos Resíduos Sólidos; Ações de Qualificação no Uso e Ocupação do Solo; Energia. 

Nos meses de maio e junho de 1999 foram realizadas 22 Assembléias Regionalizadas da Temática de Desenvolvimento do RS (ATD), uma em cada região do Estado, no município mais central de cada região, aberta a participação de todos os cidadãos. Nestas assembléias públicas a população discutiu e votou temas e programas prioritários para o desenvolvimento da sua região e do Estado. 

Através da metodologia adotada foram estabelecidas prioridades da temática do desenvolvimento. Na plenária estadual, entre os delegados temáticos, foram eleitos representantes para compor o Conselho do OP-RS, aos quais o governo apresentou a estimativa da receita e os grandes agregados da despesa para o ano seguinte. Estas plenárias aconteceram no mês de julho de 1999. 

As prioridades entre os 8 temas apresentados e os programas hierarquizados em cada um, na base temática do desenvolvimento, passam a ser analisados pelo governo do ponto de vista dos recursos disponíveis. Estas prioridades temáticas passam a ser o indicador de planejamento para alocação de recursos orçamentários e extra-orçamentários nos programas e projetos da temática de desenvolvimento do estado. 

As três primeiras prioridades gerais da base temática foram, pela ordem, agricultura (54 pontos), trabalho e renda (48 pontos) e transporte (11 pontos). 

Composição do Conselho Estadual do OP-RS 

No mês de julho de 1999, após concluídas a fase das plenárias regionais e a plenária temática estadual de delegados, foi dado posse aos conselheiros que compõem o conselho estadual do OP (COP-RS). Os conselheiros têm a competência de discutir e deliberar a proposta orçamentária a ser enviada até dia 15 de setembro à Assembléia Legislativa. Têm ainda a atribuição de discutir e decidir o plano de investimentos e serviços do OP. Os conselheiros têm mandato de um ano e realizam trabalho voluntário não remunerado. 

O COP-RS é composto por 204 membros. 69 conselheiros são distribuídos entre as 22 regiões, proporcionalmente à população de cada região; 69 outros conselheiros são distribuídos, entre as 22 regiões, proporcionalmente à participação popular nas assembléias públicas municipais do OP de cada região sobre o total da participação popular no estado, atendendo desta maneira o princípio da participação popular no processo da democracia direta; mais 44 conselheiros, 2 por região, são indicados pelos conselhos regionais de desenvolvimento (COREDES), que no processo de implantação do OP-RS firmaram um termo de cooperação com o governo; e, por último, mais 22 conselheiros foram indicados pela área temática do desenvolvimento do estado. O governo participa do COP-RS, sem direito a voto, com 2 representantes, o coordenador (secretário especial) do Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF) e a coordenadora (secretária especial) do Gabinete de Relações Comunitárias (GRC). 

Matriz Orçamentária e Plano de Investimentos 

No mês de agosto de 1999, o Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF), a partir dos indicadores de planejamento resultantes das prioridades da base regional, das prioridades da base temática do desenvolvimento do estado, das necessidades do governo para manter os serviços essenciais e projetos/obras em andamento, considerando a estimativa da receita, elaborou a primeira matriz orçamentária. Esta matriz apresenta uma distribuição detalhada dos gastos de pessoal, despesas correntes, despesas de capital, serviço da dívida, reserva de contingência, para cada órgão do Poder Executivo e inclusive dos outros poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público). Após ampla discussão e deliberação dentro do governo, a matriz orçamentária e a proposta do plano de investimentos e serviços (PI) foi levada a discussão no COP-RS. Ela foi discutida pelo conselho entre a segunda quinzena de agosto e a primeira quinzena de setembro de 1999, sendo em seguida levada para discussão nas 22 regiões com os delegados regionais e temáticos. 

A discussão e elaboração do PI, além das prioridades decididas pela comunidade, leva em conta critérios progressivos de distribuição dos recursos entre as regiões, considerando que as regiões do estado não são iguais em superfície, população, carência dos serviços públicos e infra-estrutura. 

No dia sete de setembro de 1999, o COP-RS, reunido em Porto Alegre, discutiu e deliberou a proposta orçamentária consolidada da Administração Direta e Indireta (matriz orçamentária e PI), no valor de R$ 8,8 bilhões para o ano 2000, contendo gastos de investimentos da ordem de R$ 751 milhões. No dia 15 de setembro de 1999, o Governador, o Vice-Governador, secretários de estado, conselheiros e delegados do OP-RS e cerca de 5 mil pessoas entregaram a proposta orçamentária à Assembléia Legislativa. 

Gestão democrática e construção de consciência 

Nenhum projeto do governo, no ano 1999, foi tão debatido pelo legislativo como a proposta orçamentária-2000. A própria Assembléia Legislativa, por um lado influenciada positivamente pelo processo de participação popular desencadeado pelo OP-RS e, por outro lado, por setores da oposição que se contrapunham OP-RS, criou o chamado Fórum Democrático. 

Neste contexto, a Comissão de Planejamento e Finanças da Assembléia Legislativa realizou 22 audiências públicas, com a participação de 7.549 pessoas, que mesmo não tendo caráter deliberativo (as pessoas não votavam nas reuniões), possibilitou um rico debate entre deputados, governo e sociedade que reafirmou as prioridades da proposta orçamentária/2000 e consolidou o OP-RS como uma nova forma de gestão pública. 

Finalmente, no dia 29 de novembro de 1999, o parlamento gaúcho aprovou por 50 votos favoráveis, nenhum contrário e quatro abstenções, o primeiro Orçamento Participativo do Estado do RS. Foram aprovadas somente 224 emendas das 1.276 emendas apresentadas por deputados (415), populares (177) e de comissão (684). 

A experiência do OP transcende o processo de gestão pública e de planejamento democrático, resultando num processo político de geração de consciência e cidadania. 

Na implantação do OP-RS existe um episódio que ilustra de maneira exemplar o papel da cidadania neste processo. Em plena discussão da comunidade das prioridades para o orçamento/2000, um deputado federal entrou na justiça para impedir a continuidade do OP-RS. A justiça, mesmo não julgando o mérito da ação impetrada, concedeu uma liminar que impedia o governo do estado de dar infra-estrutura para as reuniões do OP. Neste momento, os delegados do OP, prefeitos municipais, organizações populares e cidadãos em geral passaram a organizar as reuniões num processo de auto-organização da sociedade. Como resultado deste processo foi criado pelas entidades populares e partidos políticos o Fórum Gaúcho em Defesa da Participação Popular. OP-RS recebeu, assim, seu batismo de fogo e a sociedade deu um salto de qualidade no seu processo de organização social independente do Estado.

*Ubiratan de Souza é economista e Secretário Especial do Gabinete de Orçamento e Finanças do Governo do Estado do Rio Grande do Sul

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