A segurança pública é hoje um das maiores preocupações dos cidadãos em São Paulo, especialmente nos grandes centros urbanos. Desde a transição para a democracia e de forma mais evidente a partir do ano passado, a polícia está sob intensa pressão, da sociedade civil, do governo e da imprensa, para encontrar formas de controlar a violência num contexto de extrema desigualdade social, de contenção de gastos públicos, de enfraquecimento de mecanismos tradicionais de controle social -como a família, a escola e a igreja- e de aumento do tráfico e do uso de drogas inclusive por adolescentes e crianças. É simplesmente impossível conviver por muito tempo com dez mil homicídios e com quatrocentos civis mortos por policiais por ano no estado mais desenvolvido do país.

Diante desta situação emergencial, a polícia militar lançou no ano passado, com o apoio do governo estadual, um projeto de implantação do policiamento comunitário no estado de São Paulo. Em setembro, a polícia militar criou a Comissão para Implantação do Policiamento Comunitário no Estado de São Paulo, formada por representantes da polícia militar, da polícia civil e de um amplo leque de organizações governamentais e da sociedade civil, que têm se reunido regularmente no quartel-general da polícia militar. Em dezembro, a polícia militar oficialmente adotou o policiamento comunitário como filosofia e estratégia organizacional e iniciou o processo de implantação do policiamento comunitário através de 41 projetos piloto em diversas regiões do estado.

Implantado há anos em diversas polícias nos Estados Unidos e no Canadá, o policiamento comunitário não é simplesmente parte de uma estratégia de prevenção criminal ou parte de uma estratégia para melhorar a imagem da polícia e o relacionamento entre a polícia e a comunidade. É parte de um amplo projeto de reforma da polícia e das relações entre a polícia e a comunidade, com o objetivo de não apenas aperfeiçoar mas principalmente de redirecionar a atuação da polícia para torná-la mais eficaz e mais eficiente na prevenção do crime e na preservação da ordem pública.

Desde o seu lançamento no estado de São Paulo em dezembro de 1997, o projeto de policiamento comunitário ganhou forma e se tornou uma das mais ambiciosas, arriscadas e polêmicas experiências de reforma da polícia no Brasil. Enretanto, oito meses depois do lançamento do projeto, há ainda grande incerteza quanto às realizações e ao futuro do projeto de policiamento comunitário em São Paulo.

            A primeira grande realização do projeto de policiamento comunitário foi sobreviver, resistir às dúvidas sobre a sua razão de existir e às críticas e ataques dos seus oponentes, ganhando apoio na polícia, na comunidade e no governo. Levando em consideração as diferenças entre São Paulo e os locais nos quais o policiamento comunitário foi originalmente implantado nos Estados Unidos e no Canadá, analisadas no segundo capítulo deste relatório, e levando em consideração a situação crítica da segurança pública no estado, analisada no capítulo anterior, o engajamento da polícia, da comunidade e do governo num projeto de longo prazo de reforma da polícia e de implantação do policiamento comunitário já é uma grande conquista.

            O capítulo quatro mostrou que os policiais estão desenvolvendo projetos piloto de policiamento comunitário e estão se dedicando mais às atividades de patrulhamento e de interação e diálogo com os cidadãos e os representantes da comunidade. Policiais estão trabalhando em bases comunitárias de segurança e estão participando de reuniões em conselhos comunitários de segurança, em conselhos de segurança de bairro e organizações similares para discutir problemas de segurança pública. Policiais estão participando de reuniões em associações e grupos comunitários. Policiais estão fazendo cursos e estágios sobre direitos humanos e policiamento comunitário. Estão participando de debates e seminários acadêmicos e encontros promovidos por organizações da sociedade civil. Estão viajando para outros países para conhecer experiências de policiamento comunitário.

Desde dezembro de 1997, estas atividades estão sendo sustentadas e incentivadas pelo comando da polícia, pelo governo estadual e por organizações da sociedade civil, 27 delas representadas na Comissão do Policiamento Comunitário. O capítulo três mostrou que o comando da polícia militar tem reiterado sistematicamente a disposição de transformar a polícia numa polícia de proteção dos direitos de cidadania e a dignidade humana, engajada na formação de parcerias com a comunidade na prevenção de crimes e na preservação da ordem pública.

Em nenhum outro estado do Brasil o governo, a polícia e a comunidade estão desenvolvendo um projeto de policiamento comunitário com a magnitude do projeto que está sendo desenvolvido em São Paulo.

A segunda grande realização do projeto de policiamento comunitário foi ajudar a sustentar o debate público sobre o papel da polícia e da comunidade na segurança pública e as mudanças no papel da polícia e da comunidade na segurança pública iniciadas durante a transição para a democracia em 1982 pelo governo Franco Montoro e intensificadas desde 1995 pelo governo Mário Covas. 

            Desde a transição para a democracia, o debate sobre os problemas da segurança pública tem se tornado cada vez mais aberto e mais inclusivo. Um dos grandes avanços alcançados através desta democratização do debate foi o questionamento do papel tradicionalmente desempenhado pela polícia e pela comunidade na área da segurança pública, a realização de estudos e pesquisas sobre os problemas da violência social e da violência policial e o início de um debate sobre o mérito das propostas de mudanças no papel da polícia e da comunidade na área da segurança pública.

            Neste contexto, a partir do reconhecimento das limitações das formas tradicionais de fazer policiamento, ganhou força o projeto de implantação do policiamento comunitário como uma solução nova para os antigos problemas da violência social e da violência policial no estado de São Paulo. Uma solução não apenas compatível mas capaz de fortalecer a democracia, o estado  de direito e os direitos humanos, ao mesmo tempo que melhora a qualidade da segurança pública.

            De 1982 para 1998, entretanto, quinze anos passaram durante os quais os problemas de segurança pública se agravaram consideravelmente e a violência se tornou uma epidemia. Em vários estados, as forças armadas foram mobilizadas para garantir a segurança pública e até mesmo para controlar greves e rebeliões na polícia militar, na polícia civil e na polícia federal. Em vários estados, governos estaduais e comandantes de polícia têm tolerado o uso da violênca policial como instrumento de controle da criminalidade e de manutenção da ordem pública. 

            Diante deste quadro, a continuidade do projeto do policiamento comunitário ainda é incerta, apesar de afirmações reiteradas em sentido contrário do comando da polícia militar. Há diversos obstáculos e desafios que precisam ser vencidos para a implantação de fato do policiamento comunitário no estado de São Paulo. Em particular, é preciso concentrar atenção em obstáculos e desafios em três áreas: a) estrutura organizacional, estilo de gerenciamento e cultura profissional da polícia; b)  participação da comunidade na definição das prioridades da polícia e das estratégias de policiamento; c) integração e cooperação entre as polícias e as demais organizações do sistema de justiça criminal e do setor público.

Organização, Gerenciamento e Cultura Profissional da Polícia

            Se a polícia, a comunidade e o governo estão interessados em implantar o policiamento comunitário, é fundamental mudar a estrutura organizacional, o estilo de gerenciamento e a cultura profissional da polícia, que atualmente dificultam, ao invés de sustentar e incentivar o estabelecimento de parcerias entre a polícia e a comunidade. O apoio e incentivo do comando da polícia é absolutamente necessário, mas insuficiente para o sucesso do policiamento comunitário.

O policiamento comunitário requer uma estrutura organizacional descentralizada e aberta -um estrutura que não apenas permita mas também incentive a comunicação e a cooperação entre os policiais, que são o elo de ligação entre a polícia e a comunidade, e os cidadãos e os representantes das organizações da sociedade civil para a identificação e resolução dos problemas de segurança pública de cada comunidade. A estrutura que existe hoje é certamente menos centralizada e fechada do que há quinze anos, sob o regime autoritário, mas ainda é excessivamente centralizada e fechada do ponto de vista das exigências do policiamento comunitário.

O policiamento comunitário requer também um gerenciamento participativo, flexível e ágil, que não apenas permita mas também incentive a comunicação e a cooperação entre os policiais de diferentes unidades e de diferentes posições na hierarquia da polícia. Um estilo de gerenciamento cujo objetivo seja não apenas garantir o cumprimento de normas e diretrizes pelos policiais mas também engajar os policiais na discussão das prioridades da polícia e das estratégias de policiamento. De novo, o estilo de gerenciamento da polícia mudou muito nos últimos quinze anos, mas ainda é excessivamente elitista e burocratizado, voltado quase exclusivamente para o controle dos policiais, e não para o seu desenvolvimento como profissionais e para a prestação de serviços aos cidadãos.

O policiamento comunitário requer finalmente uma cultura profissional que incorpore os valores e normas da democracia. Uma cultura profissional de acordo com a qual a obrigação da polícia e de cada policial é não apenas garantir a segurança pública mas respeitar e promover o estado de direito e os direitos humanos. Ainda que os policiais tenham muitas aulas de direito e a polícia tenha incorporado aulas de direitos humanos na formação dos seus profissionais, o efeito destas aulas é muito limitado se os policiais não tiverem o treinamento e os recursos necessários para desempenhar o seu trabalho respeitando o estado de direito e os direitos humanos. Mais importante, o efeito destas aulas é muito limitado se o respeito ao estado de direito e aos direitos humanos não for valorizado na prática, e não apenas em teoria, pelo comando da polícia, pelo governo do estado e pela sociedade civil.  

Participação da Comunidade

            Se a polícia, a comunidade e o governo estão interessados em implantar o policiamento comunitário, é fundamental garantir o direito de cada comunidade participar do processo de definição das prioridades da polícia e das estratégias de policiamento. É fundamental, neste sentido, garantir a obrigação da polícia de prestar contas das suas atividades não apenas diante da lei e das autoridades civis mas também dos cidadãos e das organizações da sociedade civil.

O envolvimento dos cidadãos e das organizações da sociedade civil no projeto de policiamento comunitário é absolutamente necessário, mas insuficiente para a continuidade do projeto e para a implantação do policiamento comunitário. A polícia tem que fazer mais do que melhorar o relacionamento com a comunidade -o que já é um grande avanço, tendo em vista o alto grau de desconfiança da população em relação à polícia e vice-versa. A polícia tem que regularmente informar e consultar a comunidade sobre os seus objetivos e as estratégias adotadas para realizar estes objetivos. Além disso, a polícia tem que regularmente definir seus objetivos e estratégias levando em consideração as expectativas e as avaliações da comunidade.

            A Comissão do Policiamento Comunitário, os conselhos comunitários de segurança, os conselhos de segurança de bairro são instrumentos importantes para a melhoria das relações entre a polícia e a comunidade, capazes de melhorar a comunicação e a cooperação entre a polícia e a comunidade. Mas não são suficientes para garantir a prestação de contas da polícia e a participação da comunidade na definição das prioridades da polícia e das estratégias de policiamento.

A Ouvidoria de Polícia do Estado de São Paulo tem desempenhado um papel importante no recebimento de queixas dos cidadãos, no encaminhamento das investigações destas queixas pela polícia e na propositura de reformas para melhorar o desempenho da polícia. Entretanto, a Ouvidoria ainda não está integrada ao projeto de policiamento comunitário.

Integração e Cooperação no Setor Público

            O projeto de policiamento comunitário depende não apenas de mudanças na polícia e nas relações entre a polícia e a comunidade. Depende de mudanças nas relações entre as polícias e os outros órgãos do setor público, em particular o Ministério Público, o Judiciário, o sistema penitenciário, o sistema educacional, de saúde e de assistência e promoção social.

            A integração da polícia militar e da polícia civil é ainda incipiente. As polícias precisam sustentar mudanças que apontem nesta direção. Para isso, precisam do apoio do governo do estado. Este apoio também é fundamental para a integração entre as polícias e as organizações do sistema penitenciário, educacional, de saúde e de assistência e promoção social.

Nem o Judiciário nem o Ministério Público estão integrados ao projeto de policiamento comunitário. O Judiciário e Ministério Público estão apenas começando a promover o uso de penas alternativas à prisão, em particular a prestação de serviços à comunidade. O Judiciário ainda não tem estrutura para garantir o funcionamento dos juizados especiais, em particular dos juizados especiais criminais. O Ministério Público passou a exercer o controle da atividade de polícia judiciária, mas ainda não consegue exercer este controle de forma sistemática. Para o desenvolvimento do policiamento comunitário, é importante que o Judiciário e o Ministério Público não apenas se integrem ao projeto mas também fortaleçam os processos de mudanças de suas práticas.

Recomendações

            A continuidade do projeto de policiamento comunitário e a melhoria da qualidade da segurança pública no estado de São Paulo vai depender em grande parte de mudanças no papel atualmente desempenhado pela polícia, pela comunidade, pelas autoridades civis e pelas outras organizações públicas. Com base neste estudo dos primeiros oito meses do projeto de policiamento comunitário, o Núcleo de Estudos da Violência faz as seguintes recomendações para aperefeiçoar e fortalecer o projeto de policiamento comunitário:

Implantação do Policiamento Comunitário