Migração e Políticas Públicas

Helio Bicudo

João XXIII, na encíclica Pacem in Terris ao tratar do que cha­mava de solidariedade dinâmica, indaga qual o panorama que nos oferece a época atual, em que as relações internacionais devem desenvolver-se em uma dinâmica da solidariedade, mediante va­riadas formas de colaboração: econômica, social, política, cultural, sanitária. E adverte que o poder público não foi instituído para encerrar os súditos dentro das fronteiras nacionais, mas para tute­lar, antes de tudo, o bem-estar nacional, mesmo porque é preciso evitar cuidadosamente que o interesse de um grupo de nações ve­nha a danificar outras, em vez de estender a estas os seus reflexos positivos.

O bem comum universal exige, ademais, que as nações fomen­tem toda espécie de intercâmbio, quer entre seus cidadãos, quer entre os respectivos organismos intermediários. Não devem, como conclui a encíclica, as peculiaridades de um grupo étnico transfor­mar-se em compartimentos estanques de seres humanos impossi­bilitados de relacionar-se com pessoas pertencentes a outros gru­pos étnicos. Deve-se, portanto, reconhecer o direito e o dever de viver em comunhão uns com os outros.

Por ocasião do 800 aniversário da Rerum Novarum, Paulo VI, na encíclica Octogésima Adveniens, referindo-se especificamente ao direito à emigração, escreve: “nosso pensamento vai também pa­ra a situação precária de um grande número de trabalhadores emi­grados, cuja condição de estrangeiros lhes torna assaz difícil a rei­vindicação social de sua parte, não obstante a sua real participa­ção no esforço econômico do pais que os acolhe. É urgente que se procure superar, em relação a eles, uma atitude estritamente nacio­nalista, a fim de lhes criar um estatuto que reconheça seu direito à emigração, favoreça a sua integração e facilite a própria promoção profissional e lhes permita acesso a uma habitação decente, em que possam vir a juntar-se-lhes, se for o caso, as suas famílias”.

Depois de chamar atenção para as populações que para pode­rem encontrar trabalho ou escapar a uma catástrofe ou a um clima hostil, abandonam suas próprias regiões, assevera Paulo VI que é dever de todos trabalhar energicamente para ser instaurada a fra­ternidade universal, base indispensável de uma justiça autêntica e condição de uma Paz duradoura.

Por sua vez João Paulo II, na encíclica Laborem Exercens a pro­pósito do 90(1 aniversário da mesma Rerum Novarum, como que resumindo tudo o que a respeito se tem escrito, reconhece que o homem tem sempre o direito de deixar o próprio país de origem por quaisquer motivos que sejam — como também de a ele voltar — e de procurar melhores condições de vida em outro país, e esclarece que, embora a sua emigração seja sob certos aspectos um mal, em determinadas circunstâncias é, como se costuma dizer, um mal ne­cessário. Devem, então, envidar-se todos os esforços — e certamente muito se faz com tal finalidade — para que este mal no sentido material não comporte danos de maior monta no sentido moral, até mesmo porque, na medida em que seja possível, advenha uma melhoria na vida pessoal, familiar e social do emigrado.

Da posição da Igreja, não obstante os grandes obstáculos que vem ganhando espaço na reconstrução de uma doutrina que não mais consulta os reclamos de uma comunidade global e solidária, aferrada, ainda, aos velhos e ultrapassados conceitos de soberania, os povos reunidos em congressos e conferências internacionais, vêm buscando instituir normas de convivência, para ressaltar sobretudo, dentro da temática dos Direitos Humanos, a dignidade da pessoa humana.

Nesse sentido, a Declaração Universal dos Direitos e Deveres do Homem, enunciada em maio de 1948, já dispunha que “toda pessoa tem direito a que seja reconhecida em qualquer parte como sujeito de direitos e obrigações e, assim, possa gozar dos direitos civis fundamentais” (artigo XVII). E mais, que “toda pessoa tem o dever de trabalhar, dentro de sua capacidade e possibilidades, a fim de obter os recursos para sua subsistência ou em benefício da comunidade” (artigo XXXVI).

Por sua vez, a Convenção Americana de Direitos Humanos prevê o direito à circulação e residência e estabelece que “toda pessoa tem direito de sair livremente de qualquer País, inclusive do próprio” (ar­tigo 22, 2), bem como estabelece toda uma série de proibições rela­tivas a práticas contrárias aos direitos internacionalmente reconheci­dos a estrangeiros residentes (artigo 22, 5, 6, 8 e 9 ).

No mesmo sentido a Declaração Universal dos Direitos Huma­nos dispõe em seu artigo 20 que “toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e liberdades estabelecidas nesta. Declaração, sem distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, língua, reli­gião, opinião política, origem nacional ou social, riqueza, nasci­mento ou qualquer outra condição”.

Dom Pedro Casaldáliga, ao comentar esse dispositivo da Decla­ração, escreve que a “Pastoral da Migração” sintetizou num slogan simples e cabal — “somos iguais, somos diferentes” — a verdade, o compromisso e a esperança que encerra o artigo 20 da Declaração Universal dos Direitos Humanos. E diz mais: “uma perspectiva mais ‘burguesa’ dificilmente saberia conjugar as duas dimensões do enun­ciado. Também não saberia conjugá-las numa perspectiva socialista ou de Primeiro Mundo, para dar o nome aos bois de hoje”. Somos iguais, prossegue Dom Pedro, pela Igualdade fundante de nosso ser de pessoas humanas. Ser pessoa é a raiz de todos os direitos huma­nos que se possam reivindicar e reconhecer. Porque ser pessoa é um fim em si, mesmo que relacional; é um absoluto, mesmo que relati­vo. Essa matriz de direitos, que pertence por natureza a todo o ser humano, fundamenta e possibilita todos os direitos civis, sociais, econômicos, culturais e religiosos.

Destarte, quando se menciona o conceito de Política Migrató­ria, cabe esclarecer que este não se reduz ao fato de explicar como é a Legislação interna de um País, isto é, se a norma migratória é mais ou menos rigorosa para o trabalhador migrante que decide radicar-se no Brasil, Argentina, Chile ou outro país. Ao contrário, o tema é muito mais complexo.

Diferentes variáveis encontram-se no conceito de políticas mi­gratórias, tais como a legislação vigente num país, a integração fronteiriça no caso de países limítrofes e, fundamentalmente, a ade­quada incorporação dos migrantes nas sociedades que os acolhem.

Este esclarecimento é necessário para não simplificar a proble­mática do migrante às hipóteses de se lhe permitir ingressar ou não em determinado País. Não basta que o imigrante cruze as fron­teiras, uma vez que, não obstante o ingresso legal, existem manei­ras irregulares de fazê-lo, pois não obstante em situação de flagran­te ilegalidade, o estrangeiro muitas vezes permanece em outro Estado, por toda a sua vida.

E importante assinalar que o migrante é muito mais que um número a ser registrado numa dada estatística ou num trâmite burocrático de documentos na fronteira; é um homem e uma mu­lher que devem ser respeitados em virtude de sua dignidade en­quanto pessoas, muito além do regime vigente ou do lugar onde residem. Seus direitos não derivam do fato de pertencem a um Estado ou Nação, mas de sua condição de pessoa cuja dignidade não pode sofrer variações ao mudar de um País para outro.

Isso significa que um Estado deve dar ao migrante os meios para facilitar sua permanência e possibilitar-lhe um modo de vida digno, onde o migrante, como qualquer outro cidadão nativo, tenha acesso> à saúde, à seguridade social e à educação, no caso dos filhos.

Contudo, lamentavelmente, a intensidade do movimento mi­gratório que se registra hoje em dia em quase todos os países, en­contra fronteiras progressivamente fechadas; quase inexistência de espaços sociais de acolhida; e a insegurança de perspectivas.

Atualmente, no contexto internacional, a situação se complica ante o agravamento dos desequilíbrios econômicos entre os países pobres, de que os migrantes fazem parte, e os industrializados por eles procurados.

Muitos dos migrantes dirigiram-se até a América do Norte (Es­tados Unidos e Canadá), Oceania e outros mais até a Europa. So­mente entre os anos 1973 e 1974, os países da Europa receberam uma média de 850 mil imigrantes ao ano. A esse tempo, esses imi­grantes não só encontraram as portas abertas, bem como a possi­bilidade de emprego e uma vida mais segura do que aquela em seus países de origem.

Entretanto, na atualidade, a política migratória dos países de­senvolvidos se constitui tendo em vista, principalmente, consequên­cias dos conflitos do Cáucaso e dos Balcãs, do Golfo Pérsico, a constante corrente migratória da África, em particular do Mangreve à França e dos paquistaneses à Inglaterra, e sobretudo do reata­mento das relações com os países do este europeu, depois da que­da do muro de Berlim.

Com relação a nós, na generalidade dos países latino-america­nos o centro de interesse de suas políticas migratórias modificou-se. De algum tempo até agora, salvo exceções, está encerrada a fase de imigração massiva. Esta região se caracteriza pelos fluxos hu­manos fronteiriços e intra-regionais que se movem ao compasso econômico, em torno de certos pólos de atração. E o caso de boli­vianos, paraguaios, uruguaios, chilenos e mais recentemente de peruanos, colombianos, brasileiros e dominicanos que se dirigem à Argentina.

Este fluxo constante de migrantes para a Argentina traz consigo não só suas necessidades, senão sua força de trabalho (mão de obra), muitas vezes mais apreciada que as dos próprios nacionais, como é o caso de bolivianos e paraguaios na construção civil.

Não obstante, a resposta nestes últimos anos tem sido a de uma política migratória restritiva e de caráter seletivo.

A legislação brasileira (Lei 6.815, de 10/10/80) vai nesse sentido. Leiam-se os artigos 70, 14, 15, 17, 18, 101, 106 (vedações ao estran­geiro), artigo 125 (penalidades); o Decreto 2.771, de 08/09/ 1998, so­bre o registro provisório de estrangeiro em situação ilegal (ver artigo 9”). Outras restrições relativas à permissão para o trabalho, reconhe­cimento de diplomas estrangeiros, salários e outras condições de emprego, acesso aos serviços de saúde, educação e moradia, traba­lhadores e migrantes mais vulneráveis, como mulheres e crianças.

Trata-se, sem dúvida, de um paradoxo, pois a Região do Cone Sul se encontra em pleno processo de integração. Ninguém discute esse grande empreendimento denominado Mercosul, que hoje pa­rece ser o único caminho que se há de percorrer para evitar o isola­mento de nossos países, enquanto o mundo globaliza a sua econo­mia. Contudo, o espaço e o tratamento que se dá ao migrante no Mercosul é bastante decepcionante. Neste instante, diz-se, o proble­ma das migrações não se põe. Deve-se esperar outros tempos, opi­nam os tecnocratas. Primeiro se deve priorizar a circulação de bens e dos fatores de produção, portanto, ainda não há lugar para os tra­balhadores. E isso é, sem dúvida, um equívoco, porque a migração continua, desafortunadamente em condições de ilegalidade, com as inevitáveis consequências de todos conhecidas.

De outra parte, é evidente que as políticas migratórias devidamente articuladas e harmonizadas nos processos de integração se impõem para otimizar a migração como fator dinâmico e transfor­mador, e não como um elemento contrário ou entorpecedor do próprio desenvolvimento econômico.

Nessas circunstâncias, o Mercado Comum do Sul deverá servir principalmente aos excluídos, aos migrantes, aqueles que não têm opção e que são maioria na região, entendendo-se desde logo que a integração não é somente econômica, pois deve supor prioritaria­mente um processo que pode e deve servir para o verdadeiro de­senvolvimento dos povos.

Um dos fatos mais significativos e de grande amplitude na proteção dos não nacionais são as “Convenções Internacionais (OIT 97/1949 e 1.431/85) sobre a proteção de todos os trabalhadores migrantes e membros de suas famílias” e a Recomendação 151/75, sobre o mesmo tema. O cumprimento de suas normas por todos os países do mercado terá um efeito fundamental sobre o tratamento aos migrantes e aumentará o respeito aos direitos.

O que dizem essas Convenções e suas recomendações: em pri­meiro lugar deve-se anotar que o Brasil subscreveu e ratificou a Convenção 97, de 1949, da Organização Internacional do Trabalho.

É certo que, depois dessa ratificação, tivemos as Constituições de 1967, 1969 e, por último, a de 1988. Ora, nenhuma dessas Cons­tituições contêm dispositivos que contrariam os termos da Con­venção 97. Portanto, consideram-se as normas deles constantes, recebidas pelo atual texto constitucional, nos termos de seu artigo 50, parágrafo 2º, onde se diz que se incorporam ao rol dos direitos e garantias individuais, aqueles contemplados em tratados que tenham sido subscritos e ratificados pelo Brasil.

Seria conveniente a leitura de alguns artigos dessa Convenção, para que possamos ter idéia de sua extensão e devida aplicação, muitas vezes desconhecidas das autoridades migratórias e por igual do próprio Poder Judiciário.

Convém, por último, distinguir as migrações internas do fenô­meno dos deslocados internamente. Na primeira hipótese se trata de movimentos internos de pessoas que se deslocam de um lugar para outro dentro de um mesmo País. É o caso dos flagelados pelas secas do Nordeste, que se deslocam para o Centro-Sul e o Sul do País, em busca de melhores condições de vida. No segundo, que o direito internacional humanitário não alcança protegê-las, são po­pulações civis atingidas por conflitos internos, especialmente quan­do estas pessoas não cruzam as fronteiras de seu país de origem, porque o conflito não alcançou o grau de intensidade requerido para a aplicação do Protocolo Adicional II, de 1977, do Convênio de Genebra, de 1949, único instrumento que se ocupa destas situa­ções violatórias de direitos humanos.