1. A Atualidade da Cidadania

Há um renovado interesse pela cidadania nos anos 90. O conceito de cidadania parece integrar noções centrais da filosofia política, como os reclamos de justiça e participação política. Cidadania vincula-se intimamente à idéia de direitos individuais e de pertença a uma comunidade particular, colocando-se, portanto, no coração do debate contemporâneo entre liberais e comunitaristas.

Os inúmeros trabalhos teóricos sobre cidadania nesta década parecem apontar na direção de uma teoria da cidadania. Segundo Will Kymlicka, haveria, porém, dois grandes obstáculos a esta pretensão.

O primeiro seria o âmbito potencialmente ilimitado de uma teoria da cidadania, que poderia abranger qualquer problema envolvendo relações entre o cidadão e o Estado. O segundo seria a dualidade existente no interior do conceito de cidadania, ou melhor, duas concepções distintas coexistindo na noção de cidadania.

Existiria uma concepção 'fina' de cidadania como status legal, isto é, cidadão como membro pleno de uma comunidade política particular. E, de outro lado, uma concepção 'espessa' de cidadania como escopo, como atividade desejável, onde a extensão e a qualidade da cidadania seriam função da participação do cidadão naquela comunidade (Kymlicka &Norman, 1995).

Não existe, até hoje, nenhuma teoria da cidadania, mas importantes contribuições teóricas já foram dadas a respeito da tensão entre os diversos elementos que compõem o conceito de cidadania, esclarecendo melhor as razões de sua atualidade neste final de século. Duas grandes interpretações contraditórias se enfrentam na conceptualização de cidadania.

Na primeira, o papel de cidadão é visto de forma individualista e instrumental, segundo a tradição liberal iniciada com Locke. Os indivíduos são vistos como pessoas privadas, externos ao Estado, e seus interesses são pré-políticos. Na segunda, prevalece uma concepção comunitarista oriunda da tradição de filosofia política proveniente de Aristóteles. Temos aqui uma cidadania ativa, e não mais passiva como no primeiro caso. Os indivíduos estão integrados numa comunidade política e sua identidade pessoal é função das tradições e instituições comuns.

Segundo Charles Taylor, trata-se de dois modelos de cidadania. O primeiro baseado nos direitos individuais e no tratamento igual. O segundo define a participação no governo como essência da liberdade, como componente essencial da cidadania (Taylor, apud Habermas, 1995b).

Em formulação semelhante, Bryan Turner (1990) constata a existência de uma cidadania passiva, a partir 'de cima', via Estado, e uma cidadania ativa, a partir 'de baixo'. Haveria, assim, uma cidadania conservadora - passiva e privada - e uma outra revolucionária - ativa e pública.

No que diz respeito à relação problemática entre cidadania e identidade nacional, ela foi influenciada, segundo Habermas, por três acontecimentos históricos recentes.

Primeiro, a questão do futuro do Estado-Nação tornou-se inesperadamente atual após a unificação alemã, a liberação dos Estados da Europa Centro-Oriental e os conflitos de nacionalidade irrompendo em toda a Europa oriental. Segundo, a formação histórica da União Européia ajuda a esclarecer as relações entre Estado-Nação e democracia, pois os processos democráticos que se desenvolveram juntamente com o Estado-Nação ficam aquém da forma supranacional assumida pela integração européia. E, terceiro, os fluxos migratórios das regiões pobres do sul e leste europeu assumem cada vez mais relevância urgente e significativa. Essas migrações exacerbam os conflitos entre os princípios universais das democracias constitucionais e as reivindicações particulares das comunidades para preservar a integridade de seus estilos habituais de vida (Habermas, 1995a).

A súbita ampliação de regimes democrático-liberais desencadeada pelo colapso do comunismo soviético e pelo fim da Guerra Fria tem provocado, em algumas regiões, efeitos paradoxais: em certos países, ela permitiu (às vezes pela primeira vez) a participação eleitoral e a emergência de novas e múltiplas associações voluntárias que ampliaram e aprofundaram a cidadania democrática, enquanto em outros surgiram graves contradições internas, em precários Estados-nação, dando lugar a conflitos étnicos, divisões territoriais, guerra civis, genocídio (Held, 1995b).
Em decorrência, vemos que a relação, já de si contraditória, entre cidadania e Estado-Nação passa a ser entrecortada pela relação, igualmente contraditória, entre cidadania e multiculturalismo.

De um lado, a cidadania nacional vem sendo ameaçada pelas pressões globais e também, em contrapartida, por pressões locais. O nacionalismo é a forma assumida por uma reação típica a sentimentos de identidade ameaçada; e nada ameaça mais a identidade nacional do que o processo de globalização. O nacionalismo 'aglutinador' de outrora parece substituído hoje por um nacionalismo 'separatista'. Os Tchecos e os Eslovacos constituem um exemplo pacífico dessa tendência, que chegou a guerras sangrentas entre servos, croatas e bósnios na antiga Iugoslávia e, mais recentemente, entre servos e kosovares.

Quando, no dizer de Habermas, a idéia de 'nação do povo', ao longo do século XIX, arrebatou a imaginação das massas, ela produziu efeitos diferenciados. Converteu-se em motor das lutas de democratização, produzindo gradualmente e por intermédio de distintas estratégias de incorporação, a passagem do status de súdito para o de cidadão e a generalização da participação política (Bobbio, 1992; Turner, 1994).

No mesmo movimento, a política democrática nacionaliza-se. Intercambiável com o termo 'povo', o termo 'nação' passa a ser portador ambíguo do republicanismo e do nacionalismo, dois componentes que operam juntos, embora com sentidos diferentes. Um primeiro sentido é de caráter legal e político - a nação de cidadãos, legalmente capacitados para exercer seus direitos e obrigações, que proporciona a legitimação democrática. Um outro sentido tem caráter pré-político - a nação herdada ou atribuída, moldada pela origem, cultura, história, língua comum, que facilita a integração social (Habermas, 1995a).

O conceito político de nação absorveu conotações de seu conceito gêmeo mais antigo, pré-político, levando a preconceitos estereotipados.

O novo auto-entendimento como nação foi com freqüência empregado para hostilizar todas as coisas estrangeiras, para menosprezar as demais nações e para discriminar ou excluir minorias nacionais, étnicas ou religiosas, especialmente os judeus. (Habermas, 1995a, p.90)

Assim, da ambigüidade do termo 'nação' pode surgir - como aconteceu na história européia dos séculos XIX e XX - uma ameaça perigosa para o componente republicano do Estado Nacional, quando este, em lugar de respaldar a democratização do sistema político, reduz a força integrativa da nação à sua noção pré-política e a manipula.
Conforme assinalou Habermas, existe - inscrita no auto-entendimento do Estado-Nação - uma tensão entre o universalismo de uma comunidade legal igualitária e o particularismo de uma comunidade cultural a que se pertence por origem e destino. Essa tensão
...pode ser resolvida desde que os princípios constitucionais dos direitos humanos e da democracia priorizem um entendimento cosmopolita da nação como uma nação de cidadãos, em detrimento de uma interpretação etnocêntrica da nação como uma entidade pré-política. (Habermas,1995a, p.94)
Por outro lado, a coexistência, num mesmo território nacional, de diversos grupos étnicos com culturas e religiões diferentes, questiona a tradicional visão liberal de igualdade que sempre ignorou as diferenças socioeconômicas e culturais existentes na população. Segundo Sergio Costa:
... o multiculturalismo é a expressão da afirmação e da luta pelo reconhecimento desta pluralidade de valores e diversidade cultural no arcabouço institucional do Estado democrático de direito, mediante o reconhecimento dos direitos básicos dos indivíduos enquanto seres humanos e o reconhecimento das 'necessidades particulares' dos indivíduos enquanto membros de grupos culturais específicos. (Costa, 1997, p.159)
Descortinam-se, aqui, três perspectivas diferentes. Em primeiro lugar, a visão liberal (John Rawls, Ronald Dworkin, Bruce Ackerman), enfatizando o indivíduo que, acima do grupo e da identidade coletiva, é sempre capaz de redefinir seus próprios fins. A racionalidade e a formação da identidade se dão aqui independentemente da cultura e da sociedade, são anteriores à vida social. A nosso ver, a visão liberal mais sofisticada sobre cidadania é a abordagem de Will Kymlicka que chega por vezes a aproximar-se da visão comunitarista (Kymlicka, 1995) .
A visão comunitarista (Charles Taylor, Michael Walzer), ao contrário, enfatiza a cultura e o grupo social que conferem identidade aos indivíduos 'atomizados' pelas tendências desenraizadoras da sociedade liberal. O indivíduo não é anterior à sociedade, é construído por fins que não escolhe, mas que descobre em função de sua vida em contextos culturais compartilhados na sociedade. Aqui, com ênfases variadas segundo cada autor, destacam-se os aspectos culturais e políticos da comunidade como elementos centrais na organização do 'self' individual.
Uma terceira perspectiva refere-se à concepção de Habermas, chamada de 'discursiva' ou 'deliberativa'. A comunidade política, para os liberais, é instrumental em relação aos esforços dos indivíduos em dar sentido a suas vidas. Para os comunitaristas, é instrumental em relação aos esforços das comunidades para elaborar uma identidade coletiva. Nesta terceira perspectiva, a comunidade política é um bem em si mesmo, irredutível aos propósitos individuais ou às metas comunitárias.
O modelo liberal de contrato entre participantes de um mercado é substituído pela busca do consenso, pelo diálogo, entre participantes de uma ação comunicativa intersubjetiva. Contra os liberais, Habermas apoia os comunitaristas no sentido de que o reconhecimento das diferenças culturais deve ser uma questão política. Mas se afasta dos comunitaristas porque, no dizer de Sergio Costa (1997, p.169) "... não deseja promover a vinculação incondicional das pessoas às práticas que se quer defender ou preservar". A reflexão política como processo de argumentação pública é, assim, necessária para evitar a perpetuação acrítica de práticas e necessidades tornadas anacrônicas, na perspectiva de um grupo sociocultural determinado (Costa, 1997).
Esta terceira perspectiva, de caráter procedimental, critica os liberais por enfatizarem a dimensão individual e rejeitarem a solidariedade social, e os comunitaristas por apresentarem uma noção limitada de comunidade, excessivamente dependente dos laços étnicos e culturais.
Assim, ultrapassando a visão liberal de comunidade política a serviço da identidade individual, bem como a visão comunitarista de comunidade política a serviço da identidade comunal, chegaríamos a uma concepção de comunidade política como expressão republicana de uma identidade 'cívica', onde a participação política nos negócios públicos é elemento central na conceituação de cidadania.
2. Cidadania e Nacionalidade
A cidadania nacional vem sendo abalada pela formação de instituições supranacionais, como é o caso da União Européia, bem como pela irrupção de identidades infra-nacionais, que assumem a forma de movimentos reivindicatórios ou separatistas.
Além disso, a importância crescente da dimensão econômica e social na vida moderna vem enfraquecendo os laços políticos da cidadania. Os interesses econômicos materiais predominam, em muitos casos, sobre os direitos e deveres cívicos do cidadão.
O Estado-Nação democrático clássico, moldado nos princípios das revoluções americana e francesa no século XVIII, funda sua legitimidade sobre a idéia de cidadania. Todos os cidadãos têm os mesmos direitos e deveres, independentemente de raça, religião, grupo étnico, sexo, região de origem, condição social etc.
O projeto democrático é universal, porque se destina a todos, e pode ser adotado por qualquer sociedade. A liberdade e a igualdade, valores fundadores da democracia moderna, possuem uma dimensão universal consagrada no princípio da cidadania. Mas a cidadania não é uma essência, é uma construção histórica. Ela está intimamente ligada às lutas pela conquista dos direitos do cidadão moderno.
Mas, como vimos, a vinculação entre cidadania e Estado-Nação começa a enfraquecer-se. O Estado não tem mais o monopólio das normas, pois há regras internacionais que ele deve partilhar com a comunidade internacional. E perde força com o avanço da globalização. O Estado-Nação pode deixar de ser o lar da cidadania.
Além da identidade cívica, há outras identidades no território nacional. Se o Estado-Nação não é mais a identidade política básica, os direitos individuais ficam desguarnecidos sem adquirirem proteção adequada no plano internacional, como nos mostraram os trágicos exemplos de Bósnia e Kosovo.
Não se pode esquecer, porém, que o enfraquecimento do Estado-Nação se refere principalmente à sua função de elaborar e decidir políticas bem como à sua capacidade autônoma de elaborar projetos políticos nacionais. Mas o Estado-Nação ainda é a principal arena política, o principal ator político no cenário internacional. Passar do nacional para a comunidade internacional é perder força na defesa dos direitos, na medida em que não existe - pelo menos ainda - uma estrutura institucional internacional com força suficiente para garantir a defesa dos direitos humanos.
Mas as instituições supranacionais começam a se desenvolver com rapidez surpreendente. O melhor exemplo é sem dúvida a União Européia. Normalmente, os tratados internacionais, para vigorarem no interior de cada Estado-Nação, necessitam ser transformados em leis pelos respectivos parlamentos. No caso europeu, eles têm efeitos diretos nos Estados membros, sem necessidade de transformação em leis nacionais.
Se diferentes leis colidem, a lei européia tem prioridade sobre a lei nacional, de acordo com o Tratado de Maastricht. Mas a construção democrática da integração européia enfrenta dificuldades. Trata-se sobretudo do chamado 'déficit democrático', que pode ser resumido no fato de "os cidadãos não disporem de meios efetivos de debater as decisões européias e influenciar os processos de tomada de decisão" (Habermas, 1995b, p.267).
Duas posições se chocam na proposta de superação desse déficit democrático. A primeira busca fortalecer a competência do Parlamento Europeu, para lhe dar a autoridade tradicional dos parlamentos nacionais, como meio de se atingir a democracia no plano supranacional. A segunda posição afirma que isto não é possível, pois não existe um 'demos' europeu, uma esfera pública comum, uma língua comum. Seria um poder sem base social e cultural, pois o 'demos' nacional é que seria a base legítima para fortalecer a influência dos parlamentos nacionais nas decisões dos órgãos executivos europeus.
Este debate tem implicações importantes para a cidadania. A identidade supranacional é uma segunda identidade. A cidadania européia, por exemplo, não substituirá a identidade nacional. Trata-se, na realidade, de um status adicional, uma segunda camada acrescentada à cidadania nacional.
Com o enfraquecimento progressivo do Estado-Nação, porém, o indivíduo passa a ter várias identidades, nacional, profissional, étnico-religiosa, e também supranacional. O Tratado de Maastricht, de 1992, consagra uma idéia que desconecta a cidadania da nacionalidade. Esta desconexão ainda é simbólica, mas extremamente significativa.
Recordemos que o princípio das nacionalidades, tal como se desenvolveu nos séculos XVIII e XIX, remodelou o conceito de cidadania. A soberania é atributo da nação, do povo, e não do príncipe. A nação precede a cidadania, pois é no quadro da comunidade nacional que os direitos cívicos podem ser exercidos. A cidadania fica, assim, limitada ao espaço territorial de uma nação, contrariando a esperança generosa dos filósofos do Iluminismo que haviam imaginado uma república universal.
Tradicionalmente, somente são cidadãos os nacionais de determinado país. A cidadania é vista como relação de filiação, de sangue, entre os membros de uma nação. Esta visão nacionalista exclui os imigrantes e estrangeiros dos benefícios da cidadania. De outro lado, temos a visão republicana, segundo a qual a cidadania está fundada não na filiação, mas no contrato. Seria inaceitável restringir a cidadania a determinações de ordem biológica. A Revolução Francesa, numa exceção histórica, concedeu cidadania aos estrangeiros. Como se lê na inscrição de sua estátua em Paris, Thomas Paine era cidadão do mundo, inglês por nascimento, cidadão francês por decreto, americano por adoção.
No plano jurídico, há dois pólos opostos de definição de nacionalidade que determinam as condições de acesso a cidadania. O jus soli é um direito mais aberto que facilitou a imigração e a aquisição de cidadania. O jus sanguinis é um direito mais fechado, pois restringe a cidadania aos nacionais e seus descendentes. Na Alemanha, até o fim da segunda guerra mundial,
... havia ainda finas distinções entre Deutschen, cidadãos descendentes de alemães, Reichsdeutschen, cidadãos alemães não descendentes de alemães, e Volksdeutschen, indivíduos descendentes de alemães vivendo em outros países. (Habermas apud Taylor, 1994, p.145)
A dissociação entre nacionalidade e cidadania confere a esta última uma dimensão puramente jurídica e política, afastando-a da dimensão cultural existente em cada nação. A cidadania passaria a ter uma proteção transnacional, como os direitos humanos. Por esta concepção, seria possível pertencer a uma comunidade política e nela ter participação, independentemente de ser ou não nacional.
Existem duas grandes opções para os que constatam a ruptura do elo entre cidadania e nacionalidade. A primeira declara a morte da cidadania política e propõe sua substituição pela 'nova cidadania', de natureza essencialmente econômica e social. A segunda propõe a construção de uma cidadania política pós-nacional, fundada sobre os princípios dos direitos humanos. Trata-se de um debate ao mesmo tempo científico e político (Schnapper, 1997).
3. A Cidadania Política Pós-nacional
A constatação de que a comunidade sociopolítica não se deduz historicamente da participação econômica e social, e de que a sociedade política não é simples efeito da economia, levou os teóricos da cidadania pós-nacional a manter o conceito de cidadania no interior de uma concepção política vinculada aos direitos humanos.
A concepção de cidadania pós-nacional constata que a soberania nacional está em processo de esvaziamento, não apenas pela criação de instituições supranacionais, mas também pela multiplicidade de filiações e de identidades decorrente do deslocamento das populações. As populações estrangeiras querem permanecer fiéis à cultura e nacionalidade de origem, mas participando na sociedade onde se instalaram. Isto se torna possível com a ruptura do elo entre nacionalidade enquanto comunidade cultural e cidadania enquanto participação política.
Entre as diversas fórmulas encontradas para viabilizar esta concepção, destaca-se a proposta de um 'contrato de cidadania', segundo o qual os direitos de cidadania seriam concedidos a estrangeiros, que guardariam sua própria cultura, mas se comprometeriam a aderir aos valores democráticos e às legislações nacionais de proteção dos direitos humanos. Os estrangeiros seriam livres de manter sua própria cultura, desde ela que não seja incompatível com os princípios supranacionais de direitos humanos.
Nessa mesma ordem de idéias, destaca-se ainda a concepção de 'patriotismo constitucional', formulada por Habermas, que se insurge contra a forma convencional de identidade nacional que une nacionalidade e cidadania. Seria necessário dissociar a nação - lugar da afetividade - do Estado - lugar da lei. Separar a identidade nacional, com sua dimensão étnico-cultural, da participação cívica e política, fundada na razão e nos direitos humanos. O patriotismo não estaria mais ligado à nação enquanto dimensão cultural e histórica particular, mas ao Estado de direito e aos princípios políticos da cidadania.
A noção de patriotismo constitucional foi objeto de muitas críticas por parte daqueles que não acreditam ser possível separar a filiação nacional da participação política. Os membros de uma nação partilham uma língua, uma cultura e valores comuns. Até que ponto uma sociedade puramente cívica, fundada em princípios abstratos - direitos humanos, Estado de direito - poderia controlar as paixões nascidas das filiações étnico-religiosas?
Para esses críticos, a adesão intelectual a princípios abstratos não poderia substituir a mobilização política e afetiva suscitada pelas tradições políticas e culturais nacionais. Os partidários da cidadania pós-nacional são acusados de utópicos, por superestimarem os princípios cívicos e subestimarem a base cultural real sobre a qual se funda a sociedade nacional. Quem morreria pelas instituições supranacionais?
A expressão 'patriotismo constitucional' utilizada por Habermas não deve, entretanto, ser interpretada literalmente. Não se trata aqui do patriotismo do início do século, quando os governos europeus conclamavam seus povos a morrerem pela pátria nas trincheiras da primeira guerra mundial. Os hinos nacionais, compostos em geral à época da independência ou constituição autônoma do Estado nacional, quase sempre falam em 'morrer pela pátria'. Hoje, em pleno processo de globalização, os cidadãos não parecem mais dispostos a morrerem pela pátria, com exceção de algumas disputas territoriais nacionalistas que em geral ocultam conflitos étnicos, religiosos ou ambientais.
Ao recusar a redução do cidadão a cliente, a concepção da cidadania pós-nacional leva os cidadãos a se conformarem a uma cultura mais ampla, mas esta cultura é cívico-nacional, e não étnico-nacional. Trata-se aqui de uma filiação mais política do que social.
Os exemplos de sociedades multiculturais como Suíça e Estados Unidos
... demonstram que uma cultura política sobre a qual estão enraizados princípios constitucionais não tem de modo algum que estar baseada no fato de todos os cidadão partilharem uma língua comum ou a mesma origem étnica ou cultural. Ao invés, a cultura política deve servir de denominador comum para um patriotismo constitucional que simultaneamente aguça uma consciência da multiplicidade e integridade das diferentes formas de vida que coexistem numa sociedade multicultural. (Habermas, 1995b, p.264)
Somente um conceito de cidadania dissociado da identidade nacional pode possibilitar uma política mais ampla em relação a imigração e concessão de asilo. Apenas um sistema constitucional democrático pode assegurar a coexistência e igualdade de diferentes modos de vida que, entretanto, devem ajustar-se a uma cultura política comum. Apenas a cidadania democrática pode abrir caminho a uma cidadania mundial (Habermas, 1995b).
4. O Declínio da Cidadania Nacional
As questões e categorias centrais da teoria e prática da democracia contemporânea resultam indissociáveis da figura do Estado-Nação: o consenso e a legitimidade do poder político; a base político-territorial do processo político; a responsabilidade das decisões políticas; a forma e o alcance da participação política; e até o próprio papel do Estado-Nação como garante institucional dos direitos e deveres dos cidadãos. Por isso, a democracia como forma de governo e a cidadania democrática como meio privilegiado de integração social na comunidade política estão, inexoravelmente, 'territorializadas' em virtude de sua vinculação histórica e teórica com a figura do Estado-Nação e, consequentemente, com a ordem internacional baseada nos princípios e normas fixadas no Tratado de Westfália.
Ocorre, porém, que os processos em curso de globalização estão desafiando as fundações e princípios políticos do Estado-Nação e da ordem de Westfália, e, por extensão, da própria democracia e cidadania. O processo de globalização econômica está enfraquecendo os laços territoriais que ligam o indivíduo e os povos ao Estado, deslocando o locus da identidade política, diminuindo a importância das fronteiras internacionais e abalando seriamente as bases da cidadania tradicional.
A globalização econômica tende, assim, a produzir um declínio na qualidade e significação da cidadania, a não ser que a idéia de filiação política e identidade existencial possam ser efetivamente vinculadas a realidades transnacionais de comunidade e participação num mundo 'pós-estatal' ou 'pós-moderno'. Para ser bem sucedido, tal processo deverá ser capaz de envolver forças sociais e políticas ocidentais e não-ocidentais, tornando-se significativo para um grande número de pessoas, em todos os níveis da sociedade.
O declínio da cidadania está intimamente vinculado à mudança no papel do Estado. O Estado moderno, com sua perspectiva espacial, priorizou a população dentro de seu território nacional, dotando-a de uma identidade básica e de uma poderosa ideologia, o nacionalismo. Após séculos de lutas, a noção monárquica de súdito foi substituída pelo princípio democrático da cidadania, baseado nos direitos e deveres do cidadão.
O peso político da cidadania nacional tornou-se tão forte que nem a perspectiva marxista, que considerava o governo democrático mera expressão dos interesses das classes dominantes, conseguiu ultrapassar as fronteiras do território nacional nas suas lutas políticas. Os trabalhadores socialistas, que nada tinham a perder a não ser seus grilhões, não assumiram uma perspectiva transnacional em nome da solidariedade de classe, e acabaram morrendo nas frentes de batalha da primeira e segunda guerras mundiais, lutando contra outros trabalhadores, seguindo apelos patrióticos e nacionalistas de seus respectivos governos.
Hoje, mais do que o trabalho, quem adquiriu consciência internacional foi o capital. Os impactos da globalização reorientam o Estado e os interesses das elites dominantes, conferindo-lhes perspectivas não territoriais e extra-nacionais. O Estado reformula seu papel em função de variáveis econômicas exógenas, como expansão do comércio mundial, políticas macroeconômicas e maior mobilidade internacional do capital. A mentalidade das elites dominantes se desterritorializou a tal ponto que mesmo a 'segurança' é definida mais em termos da economia global do que em relação à defesa da integridade territorial.
Diante desse quadro, a grande maioria da população dos diversos Estados, marginalizada social e economicamente pela globalização, perde interesse e energia para participar das lutas políticas internas, que percebem como secundárias, mergulhando em passividade e alienação. Ao lado dessa maioria inerte, surgem diversas visões, destacando-se, de um lado, uma minoria 'tribal' desorientada que vai servir de massa de manobra para políticas direitistas e, no outro extremo, uma minoria de militantes idealistas que oferecem resistência à globalização dominante, propondo uma globalização alternativa, um projeto emergente de construir uma sociedade civil global fundada no ethos da democracia cosmopolita (Archibugi & Held, 1995).
Esse projeto de construção de uma 'democracia cosmopolita' é entrecortado pelas diversas identidades ligadas a gênero, raça, meio ambiente, concepções espirituais etc., associando-se, assim, aos chamados novos movimentos sociais. Nesse contexto, a cidadania clássica, definida no interior de um Estado terrritorial, afigura-se muito marginal a essa agenda normativa que expressa, de certa forma, a desterritorialização do Estado.
Cabe, portanto, destacar as diversas fontes alternativas de identidade que reemergem a partir do deslocamento parcial do Estado, ligadas a perspectivas civilizacionais, religiosas, étnicas e ecológicas. Tais perspectivas constituiriam hoje fonte maior de identidade do que a cidadania nacional. É importante ressaltar, porém, que as exacerbações da perspectiva cultural, como a teoria do choque de civilizações, de Samuel Huntington, e a visão pós-moderna de desintegração multicultural, levam necessariamente ao abastardamento do conceito de cidadania, que passa a ser uma categoria subordinada de identidade.
É interessante ainda notar que a nova ordem mundial tende a diminuir a importância do individualismo e da cidadania mesmo no ocidente, já que nos países não-ocidentais esses ideais nunca adquiriram relevância. Segundo Richard Falk:
... diferentemente da democracia, e mesmo dos direitos humanos, onde existem abundantes antecedentes não-ocidentais numa variedade de formas culturais, a noção de cidadania parece comparativamente específica da civilização ocidental e, nesse sentido, representa uma perspectiva um tanto 'provinciana' para uma investigação de identidade política concebida intercivilizacionalmente ou globalmente. E, mais adiante, conclui:
... o futuro da cidadania, que é uma preocupação do Ocidente, nos dias de hoje, parcialmente vinculado ao declínio e mudança no papel do Estado, é uma questão predileta, mas caracteristicamente abordada como matéria de exclusiva preocupação intracivilizacional. (Falk, 1996, p.16)

Além da significação cada vez mais reduzida da expansão territorial como elemento de poder e influência, outro fator interessante a ser considerado é a tendência 'pós-heróica' da guerra contemporânea, cada vez mais baseada em armamento de alta tecnologia e precisando menos da contribuição humana direta. Esse novo modo 'high-tech' de geopolítica pós-heróica reduz a necessidade de apelar ao cidadão patriota nas operações de segurança nacional, diminuindo o papel tradicional da cidadania na defesa da nação.
Com efeito, nas condições atuais, face às graves implicações sociais da globalização econômica, interessa ao Estado incentivar a desmobilização popular, mantendo a cidadania passiva e apolítica. Como ao mercado não interessa outra coisa, cabe à sociedade civil, agrupada em torno do interesse público, a tarefa de mobilizar as energias cívicas da população para defender, no plano nacional e transnacional, os princípios da cidadania política fertilizados com os ideais de democracia, diversidade cultural e sustentabilidade ambiental.
A ascensão de forças sociais transnacionais constitui um tipo novo e diferente de política. A idéia de política cívica mundial significa que, enraizada nas atividades de grupos transnacionais, encontra-se um entendimento de que os Estados não detêm o monopólio dos instrumentos que governam os negócios humanos e que existem formas não estatais de governança que podem ser usadas para efetuar mudanças em larga escala (Wapner, 1996).
A atividade transnacional desses atores não estatais objetiva a criação de uma globalização alternativa, uma globalização 'a partir de baixo' que se contrapõe à cooptação dos governos pelas forças do mercado que conduzem a globalização autoritária dominante 'a partir de cima' (Falk, 1995). A atuação dessas organizações transnacionais permite discernir, com mais evidência, o declínio da cidadania nacional e o "surgimento de elementos rudimentares de uma emergente cidadania transnacional em fase inicial de formação de uma sociedade civil global" (Falk, 1996, p.18).
Um dos principais objetivos desses atores não estatais transnacionais é assegurar normas que regulem as operações das forças transnacionais do mercado. Um dos importantes cenários desse confronto tem sido o sistema das Nações Unidas com suas conferências globais, onde essas associações civis transnacionais tiveram participação.
Apesar da eficácia relativa, as conferências da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento (Rio, 1992), direitos humanos (Viena, 1993), população (Cairo, 1994), desenvolvimento social (Copenhague, 1995), mulheres (Beijing, 1995) e habitat (Istambul, 1996) representaram uma verdadeira escola de aprendizagem e luta que transformou essas associações transnacionais de direitos humanos, ecologia, gênero, desenvolvimento etc. em atores políticos globais. Hoje, organizações como Anistia Internacional ou Greenpeace, por exemplo, têm mais poder no cenário internacional do que a maioria dos países.
A atuação dessas organizações transnacionais da sociedade civil já extrapolou o sistema das Nações Unidas. Foi por influência dessas organizações que as negociações secretas na OCDE sobre o Acordo Multilateral de Investimentos (AMI) acabaram divulgadas na Internet e posteriormente bloqueadas. Recorde-se que o AMI estipulava que os investidores internacionais poderiam ignorar a legislação social, ambiental ou trabalhista do país onde investissem capital, com direito a escolher o que e onde investir, sem consultar os respectivos governos, e podendo recorrer a um tribunal internacional de comércio por cima dos Estados nacionais.
Apesar do abalo que vem sofrendo a cidadania pelo declínio do Estado territorial e da soberania nacional, a atuação transnacional da cidadania na salvaguarda da democracia e dos direitos humanos, bem como na luta pelo desenvolvimento sustentável e pela diversidade cultural, justifica alguma esperança em relação ao futuro.
Por outro lado, não se pode esquecer que, em situações de crescente competição pelo emprego, agrava-se a rivalidade entre cidadãos e residentes não-cidadãos, negando-se a estes últimos proteção social e pleno acesso aos serviços públicos. Assim, a não ser que, desvinculada da nacionalidade, a cidadania se estenda aos estrangeiros residentes, ela poderá ser invocada como pretexto para penalizar os setores mais vulneráveis da sociedade.
O declínio da territorialidade como fundamento da identidade política, a perda por parte do Estado do monopólio da esfera pública e o impacto da globalização econômica sem uma contrapartida ideológica ou política adequada deslocam a ênfase do espaço para o tempo, reforçando a busca de alternativas de caráter normativo, como, por exemplo, a regulação do mercado global e a constituição de uma esfera pública transnacional.
Tudo indica que a construção do futuro tende a transformar a cidadania nacional, surgida com os Estados territoriais modernos do Ocidente, em forças sociais transnacionais, abrindo caminho para a criação de uma sociedade civil global emergente.
5. Paz Perpétua, Cidadania Global e Democracia Cosmopolita
A perspectiva tradicional de cidadania, ancorada no Estado territorial, afirma que a cidadania perde seu sentido se desvinculada da territorialidade e soberania nacional. Nessa perspectiva, ser cidadão é ter direitos e deveres concretos em relação a um Estado soberano específico, e não direitos ou deveres abstratos em relação à humanidade. Os cidadãos têm direitos como membros de um Estado soberano que os estrangeiros não possuem nem têm direito a reivindicar. Cidadania global seria apenas uma expressão moral.
A idéia de que cidadania global teria apenas uma força moral é originária da Paz Perpétua de Kant, com seu apelo à solidariedade em relação aos estrangeiros. Mas, na realidade, o ius cosmopoliticum envolve mais do que a compaixão em relação a estrangeiros, preocupando-se, ainda que de forma incipiente, com estruturas universais de comunicação. Segundo Kant:
O processo pelo qual todos os povos da terra estabeleceram uma comunidade universal chegou a um ponto em que a violação de direitos em uma parte do mundo é sentida em toda a parte; isto significa que a idéia de um direito cosmopolita não é mais uma idéia fantástica ou extravagante.É um complemento necessário ao direito civil e internacional, transformando-o em direito público da humanidade (ou direitos humanos [Menschenrechte]); apenas sob esta condição (a saber, a existência de uma esfera pública global em funcionamento) podemos nos gabar de estarmos continuamente avançando em direção à paz perpétua. (Kant apud Habermas, 1997, p.124; Kant, 1992, p.140)
Os teóricos do direito natural nos séculos XVII e XVIII haviam adotado uma perspectiva estatista no que se refere à cidadania. Os cidadãos só assumiriam direitos e deveres legais perfeitos dentro dos limites territoriais de um Estado soberano. Contra essa visão insurgiu-se outra, inspirada em Kant, afirmando que os indivíduos têm obrigações éticas com o resto da humanidade que podem sobrepujar suas obrigações com seus compatriotas. A ênfase aqui é mais no aspecto moral do que no aspecto político da comunidade.
A teoria kantiana de relações internacionais é esclarecedora porque adota nitidamente a visão de que a cidadania mundial requer que cidadãos de Estados diferentes desenvolvam uma preocupação moral mais profunda com os seres humanos, onde quer que se encontrem, e que os chefes de Estado se tratem como iguais numa esfera pública mundial.
A visão kantiana é uma espécie de prelúdio a uma terceira perspectiva de cidadania global. Seus comentários na Paz Perpétua sobre a crescente preocupação com violação de direitos humanos, em qualquer parte do mundo, mostra que Kant:
... identificou o fenômeno de uma esfera pública mundial, que hoje está se tornando realidade pela primeira vez com as novas relações de comunicação global. (Habermas, 1995b, p.279)
Esta terceira perspectiva julga que é moralmente desejável e politicamente possível desvincular cidadania do Estado, assim como a cidadania destacou-se da cidade e fundiu-se com a noção moderna de soberania territorial no século XVII. Trata-se aqui de desenvolver comunidades de comunicação onde os vulneráveis podem contestar a forma como são tratados. Esta abordagem dialógica de cidadania global requer a criação de direitos e deveres transnacionais concretos.
Esta visão é freqüentemente acusada de utópica, por não existir hoje nenhuma outra comunidade política, além do Estado, para defender os direitos do cidadão. Uma questão controvertida é saber se a União Européia vai superar essa objeção, inaugurando nova fase no desenvolvimento da cidadania. Em 1992, o Tratado de Maastricht e seu artigo oitavo, que dispõe sobre os direitos do cidadão europeu, pouco fez para ultrapassar a soberania dos Estados membros. O Tratado não propõe uma cidadania transnacional com poder para eleger os membros da Comissão Européia, gerando um 'déficit democrático' na integração européia ao não estimular com vigor a formação de uma cidadania européia ativa (Preuss, 1995).
Hoje, algumas indicações mostram uma tendência à superação deste déficit democrático. Diversas propostas propugnam a criação de novos centros de poder político nos níveis subnacional e transnacional. Tais propostas vão desde sistemas políticos que suplementem, embora não suplantem, o Estado-Nação, passam por dispositivos políticos pós-nacionais que não concentrem os poderes monopolistas do Estado nem tentem substituí-lo como o único lugar da lealdade política, indo até a criação de múltiplos lugares de responsabilidade política que reconhecem que as lealdades humanas, além de nacionais, são crescentemente subestatais e transnacionais (Held, 1995a).
Afastando-se da visão estatista tradicional, que entende estar a cidadania indissoluvelmente ligada ao Estado-Nação, bem como da visão kantiana clássica, com seu apelo à solidariedade com os estrangeiros, a perspectiva da democracia cosmopolita afirma que direitos e deveres concretos podem estar enraizados em dispositivos políticos transnacionais complexos, como a União Européia, por exemplo.
Na visão da democracia cosmopolita, o apelo kantiano para que os indivíduos se definam como cosmopolitas, além de cidadãos nacionais, pode ter efeito importante no modo de vida,
... mas a finalidade a longo prazo de tais apelos à cidadania global é o desenvolvimento de novas formas de comunidade política em que cidadãos e estrangeiros se igualem como co-legisladores em uma esfera pública mais ampla. (Linklater, 1998, p.29)
Este enfoque dialógico de cidadania global afirma que a capacidade de o Estado moderno proteger o direito do cidadão foi destruída pelo atual processo de globalização. Hoje, as conquistas da cidadania nacional podem apenas ser asseguradas mediante o desenvolvimento de formas políticas transnacionais.
Neste sentido, Habermas entende que a tensão entre a noção política de cidadania e a noção histórico-cultural de nação
... só pode ser superada com a condição de os princípios constitucionais de direitos humanos e democracia atribuírem prioridade a uma compreensão cosmopolita da nação como uma nação de cidadãos, por cima e contra uma interpretação etnocêntrica da nação como entidade pré-política. (Habermas, 1996, p.287)
E, mais adiante, "devemos tentar salvar a herança republicana transcendendo os limites do Estado-Nação" (Habermas, 1996, p.293).
Por outro lado, David Held (1995a) aponta três razões para a criação de um novo nível de direitos e deveres ligados a uma cidadania transnacional. A primeira se refere às condições atuais de complexa interdependência, que impossibilita aos cidadãos o controle de suas vidas individuais e coletivas confiando apenas nos dispositivos democráticos nacionais.
A segunda diz respeito ao fato de as organizações internacionais, criadas para administrar um mundo mais interdependente, apresentarem um déficit democrático, pois suas decisões não requerem aprovação popular. Para a teoria da democracia cosmopolita, só o desenvolvimento de uma cidadania transnacional pode assegurar o controle popular das organizações internacionais. E a terceira assinala o fato de o Estado soberano não poder mais reivindicar ser a única comunidade moral relevante, quando a incidência de fenômenos transnacionais nocivos continua a intensificar-se juntamente com a crescente interdependência.
A perspectiva da democracia cosmopolita propõe, assim, que a cidadania seja desvinculada do Estado soberano e investida em novas estruturas de cooperação internacional. O problema não é reconstituir o poder soberano em um domínio territorial mais amplo, mas promover múltiplos lugares de responsabilidade política representando fidelidades subestatais e transnacionais, além de nacionais. Os cidadãos poderiam assim exercer direitos políticos e expressar diferentes lealdades políticas em diversas esferas públicas (Linklater, 1998).
É importante assinalar que uma forma mais solidária de sociedade internacional poderá emergir com a crescente influência das organizações não governamentais dentro das Nações Unidas (Vieira, 1997). Não apenas os Estados, mas uma série de atores não estatais tendem a participar na criação dessa esfera pública mundial, onde as normas internacionais não refletirão apenas os interesses das grandes potências e das corporações transnacionais dominantes (Habermas, 1996, 1997).
Trata-se aqui de uma dissolução parcial da sociedade internacional de Estados numa esfera pública mundial mais ampla, governada pelo diálogo e consentimento - e não pela força - onde terão participação as organizações da sociedade civil voltadas à defesa do interesse público, da democracia, da sustentabilidade ambiental e da diversidade cultural. Segundo James Bohman, para quem "esferas públicas cosmopolitas já existem",
... o problema da soberania democrática pode ser resolvido por atores coletivos internacionais emergindo da sociedade civil e ganhando a atenção do público cosmopolita" (Bohman, 1997, p.198).
A construção dessa emergente esfera pública transnacional possibilitaria avançar na universalização dos direitos individuais e políticos, na redução das desigualdades econômicas e na garantia de sobrevivência de diferenças culturais. A cessão de parte da soberania nacional a estruturas democráticas transnacionais permitiria a construção de diversas 'comunidades de discurso' e a redução de formas injustas de exclusão, assegurando-se, assim, que a governança global se fundamente no consentimento de uma proporção crescente da humanidade (Linklater, 1998).
Essa perspectiva dialógica de cidadania global e esfera pública transnacional é geralmente acusada de utópica, por se basear em esferas mais amplas que o Estado-Nação. Mas as conquistas da cidadania nacional, se encerradas apenas dentro do território do Estado soberano, estão ameaçadas pelo crescente enfraquecimento do Estado nacional acarretado pelo processo de globalização em curso. Segundo Habermas, o que já significou, certa vez, a idéia de soberania popular está condenada a decair em pura quimera se permanecer encerrada na forma histórica do Estado-Nação soberano (Habermas, 1994).
A sobrevivência da cidadania nacional requer, assim, a criação de formas pós-nacionais de organização política, como as que começam a ser criadas na União Européia. A construção de uma cidadania global, como vimos, envolve muito mais do que caridade ou compaixão, apontando para a igualdade de todos os seres humanos como co-legisladores de uma esfera pública transnacional. Ao propor a construção dessa comunidade universal de comunicação, a cidadania cosmopolita situa-se no plano de uma aposta normativa.
Para Habermas, apenas a cidadania democrática pode abrir caminho à construção de uma cidadania global aberta a formas mundiais de comunicação política. Segundo ele, Kant identificou uma esfera pública mundial que hoje, pela primeira vez, começa a tornar-se uma realidade política com as novas relações de comunicação global.
O advento da cidadania mundial não é mais mera fantasia, embora ainda estejamos longe de alcançá-la. A cidadania estatal e a cidadania mundial formam um continuum cujos contornos, pelo menos, já se tornam visíveis. (Habermas, 1995a, p.279)
Não se trata, evidentemente, de romantizar a sociedade civil global emergente, que está longe de ser perfeita. Em alguns contextos, forças sociais liberadas manifestam tendências religiosas e políticas regressivas, como nos diversos casos de repulsa fascista aos estrangeiros, especialmente refugiados, de apoio de importantes parcelas da sociedade à pena de morte e de limitações rígidas aos direitos reprodutivos das mulheres. Mas, para impedir uma globalização catastrófica, o principal caminho será a resistência e a perspectiva da sociedade civil global embrionária (Falk, 1994b).
A chamada 'política cívica mundial' (Wapner, 1996) não é resposta única aos problemas globais; não existe resposta única. Ela representa, entretanto, uma contribuição fundamental aos esforços para assegurar a democracia política, o desenvolvimento social, a proteção ambiental e a diversidade cultural, nos níveis local, nacional e global.
A tendência anárquica da globalização econômica não é uma fatalidade histórica. A história não tem leis. Contra essa globalização autoritária, opõe-se a ação política das forças democráticas que, em todo o mundo, exigem novos acordos internacionais que coloquem as necessidades dos povos, das economias locais e do meio ambiente acima dos interesses das corporações multinacionais.
Segundo Habermas, a ação da sociedade civil global não terá certamente efeitos imediatos nos governos das grandes potências.
O que, entretanto, obtemos desse panorama é uma consciência mais aguda dos riscos globais, de cujo impacto quase ninguém escapará, se essas tendências globais não forem bloqueadas e revertidas. Em vista das inúmeras forças de desintegração, dentro e além das sociedades nacionais, existe este fato que aponta na direção oposta: do ponto de vista de um observador, todas as sociedades já são parte e parcela de uma comunidade de riscos partilhados percebidos como desafios para a ação política cooperativa. (Habermas, 1996, p.294).
A sociedade de riscos não é uma opção a ser escolhida ou rejeitada no calor das lutas políticas:
Ela surge na continuidade dos processos de modernização autônoma, que são cegos e surdos a seus próprio efeitos e ameaças. De maneira cumulativa e latente, estes últimos produzem ameaças (…) que questionam e finalmente destroem as bases da sociedade industrial. (Giddens, Beck & Lash, 1994, p.16)
É sob o signo da incerteza, que marca o nosso tempo 'pós-moderno' ou 'pós-nacional', que os cidadãos do mundo se deparam com os riscos da nova ordem internacional, esgrimindo, em nome do interesse público, os valores da democracia e da sustentabilidade, agrupados em torno a uma sociedade civil global emergente e operando em um nascente espaço público transnacional, onde enfrentam as forças dominantes do Estado e do mercado. Do resultado deste embate, depende o destino da democracia, a sustentabilidade do planeta e a sorte de seus habitantes.

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DADOS - REVISTA DE CIENCIAS SOCIAIS - VOL 42 Nº 3 - 1999

Cidadão do Mundo
nglês por Nascimento
Cidadão Francês por Decreto
Americano por Adoção
[inscrição na estátua de
THOMAS PAINE (1737-1809)
em Paris]