O
juiz independente no Estado Democrático*
Cláudio Baldino Maciel*
O
juiz independente é condição fundamental de existência do
Estado Democrático.
Com
efeito, além de dar solução à generalidade dos conflitos
individuais e coletivos, através da jurisdição detém o juiz a
prerrogativa de controlar a constitucionalidade e a legalidade dos
atos dos demais poderes. No Brasil, por exemplo, conhecemos o
sistema de controle concentrado da constitucionalidade, pelo
Supremo Tribunal Federal, e também o controle concreto, difuso,
incidental, outorgado pela Constituição Federal a todos os juízes
do País, nos moldes do judicial review inspirado nas célebres palavras do juiz Marshall (Marbury
x Madison).
O
sistema de freios e contra-pesos ou cheks
and balances fica assim, ao menos no plano formal, resguardado
e garantido.
Exatamente
por isso, porque dentre as suas funções está a de controlar
atos dos demais poderes, não pode ficar o Judiciário ao sabor
das suas conveniências políticas. Se sofrer tais ingerências,
por certo perderá o a independência, restando comprometido em
sua própria natureza de Poder de Estado.
A
maior parte dos países em desenvolvimento, atualmente, apresenta
uma tendência à hipertrofia do Poder Executivo. O exemplo
brasileiro, mais uma vez, é invocado. No Brasil, o Poder
Executivo tem legislado sobre praticamente todas as matérias, por
meio das malsinadas medidas provisórias, que são permanentemente
reeditadas sem que o Parlamento em regra sobre elas se manifeste.
Nos
países que adotam uma linha de política econômica de abertura
dos mercados para o capital internacional, tal hipertrofia do
Poder Executivo e a conseqüente debilidade da expressão político-institucional
do Poder Judiciário tem sido aplaudida, quando não incentivada
pelos interesses dos investidores internacionais.
Por
mais este motivo, no Estado Democrático impõe-se sejam
conferidas objetivamente ao Poder Judiciário garantias para o
exercício de suas prerrogativas com independência de atuação,
eis que são, tais prerrogativas, em última análise, garantias
do próprio povo, postas sob os ombros dos juízes. Tal não
ocorre em regimes com raiz totalitária, onde a Justiça se
subordina aos interesses ou objetivos políticos dos governantes.
A independência do Judiciário, por outro lado, é a segurança
das próprias prerrogativas de função dos exercentes dos demais
Poderes, sendo conceitualmente indispensável ao funcionamento das
instituições republicanas. E assim o é singelamente porque ao
Judiciário cabe a defesa do sistema constitucional e legal. O
modelo de tripartição de poderes somente pode funcionar bem se o
Poder Judiciário for efetivamente autônomo e independente. Isso
é corolário do respeito à ordem constitucional legítima, e se
subsume na repulsa ao arbítrio e na proteção das liberdades, o
que se qualifica como finalidade última que deve inspirar o
Estado Democrático de Direito.
A
hipertrofia do Executivo, em muitos de nossos países, tem a tendência
de desconsiderar o valor e o significado transcendente da ordem
constitucional legítima, muitas vezes sendo colocado o interesse
na execução de determinado plano
de governo acima da própria intangibilidade do sistema
constitucional vigente. Os juízes têm e devem ter na ordem
constitucional legitimamente estabelecida, no entanto, o parâmetro
inafastável de sua atuação institucional. Consistem os juízes,
assim, no instrumento fundamental da cidadania na defesa do Estado
Democrático. Por colocar freios na atuação do Executivo, desde
que transborde ela das prerrogativas constitucionais do exercício
do Poder, passa o Judiciário a ser uma necessária pedra
no sapato do governo.
Por
isso, têm aumentado as tensões na relação pretendidamente
harmoniosa entre os Poderes de Estado. Com tais tensões, contudo,
já estão os juízes acostumados, muitas vezes sofrendo
virulentas campanhas de mídia quando circunscrevem, com base na
Constituição, a área de atuação do Executivo, delimitando-lhe
as possibilidades constitucionais e legais. O alargamento
paulatino da atividade do Executivo, contudo e ainda assim, é
circunstância de existência inegável.
A
isso soma-se hoje uma outra questão que deve gerar grave preocupação.
Pois
sendo o Judiciário o poder controlador da área de atuação dos
demais poderes, sobremodo do Executivo, está a sofrer tentativas
de reformas em muitos países. Vêm elas postas coincidentemente
no mesmo momento histórico. Tais reformas, no Brasil, nitidamente
procuram diminuir a expressão político-institucional do Poder
Judiciário e, com isso, transformá-lo em menor obstáculo para o
exercício das atividades do Poder Executivo nas suas políticas
governamentais.
Por
outro lado, tais políticas governamentais em diversos de nossos
países, face ao fenômeno conhecido por globalização, têm sido
propostas no sentido de criar modelo de desenvolvimento baseado em
grande parte no financiamento do capital externo, na transmigração
de imensas somas de capital, que na realidade se apresentam com
natureza fugidia, escapista, volátil, sem qualquer compromisso de
criar raízes sólidas nos países aonde aportam na busca óbvia e
exclusiva de obtenção de maiores fatias de lucro, motivo único
de sua inversão ocasional e quase sempre de caráter provisório.
Não me cabe aqui analisar os acertos ou equívocos de tais
propostas de desenvolvimento nacional, a que estão associados
processos de privatização do patrimônio público em larga
escala, desregulamentação, terceirização mesmo de algumas
atividades antes consideradas indelegáveis do Estado, flexibilização
das relações trabalhistas e do modo de acesso ao serviço público
essencial do Estado, extinção da Justiça do Trabalho, alienação
do patrimônio publico, etc. Enfim, diminuição do Estado na
exata medida do aumento das instâncias de mercado, propagando-se
a idéia de que o mercado será suficiente para gerir e
disciplinar, com justiça, a vida em sociedade, o que certamente não
é verdadeiro, sobretudo em países como os da América Latina e
do Caribe, detentores de índices de ainda grave desigualdade
social.
A
crise do conceito de soberania ou da concepção de estado
nacional frente ao mundo globalizado pode ser, de uma forma ou
outra, ao menos compreendida como conseqüência de um fenômeno
universal, cujos resultados últimos ainda não conseguimos sequer
vislumbrar. O comprometimento da independência do Judiciário,
contudo, em qualquer mundo que habitemos e em qualquer época histórica,
só pode significar a inexistência de democracia.
Dito
isso, cabe avaliar um fato conexo à globalização na forma hoje
conhecida. No seio de tal fenômeno está embutida a necessidade
de diminuir a área de atuação do Judiciário, negar-lhe
grandeza institucional, impedir-lhe de impedir, retirar-lhe eficiência.
Em suma: suprimir-lhe a condição de agir com efetividade e
autonomia na garantia de direitos e liberdades, já que assim
agindo por vezes torna-se ele empecilho à mais rápida e
lucrativa circulação de capitais sob a égide da lex
mercatoria, como já foi dito.
Tais
capitais necessitam de ambiente favorável e, antes de tudo,
previsível. A interpretação judicial independente
dos postulados constitucionais e legais por vezes constitui
estorvo aos interesses dos detentores dos capitais e à globalização
econômica.
Tal
verdade é observável a partir da análise de fatos que
concretamete estão a ocorrer no dia-a-dia de nossos países.
Hoje
já podemos, contudo, mais do que interpretar fatos, ter acesso a
propostas concretas de agências financeiras mundiais, que, mais
do que nunca, demonstram o interesse específico, enfático e
crescente no Judiciário dos países, digamos, periféricos,
especialmente da América Latina e do Caribe.
Veja-se,
por exemplo, o documento do Banco Mundial que tem o título O
setor judiciário na América Latina e no Caribe – Elementos
para reforma. Trata-se do Documento Técnico nº 319 daquela
agência financeira internacional.
Tal
documento, cuja primeira edição já data de meados de 1996,
produzido nos Estados Unidos, com suporte técnico de Malcolm D.
Rowat e Sri-Ram Aiyer, e com pesquisa de Manning Cabrol e Bryant
Garth, prevê claramente a necessidade
de reformas de fundo nos Poderes Judiciários da América Latina e
do Caribe. Propõe, então, um projeto de reforma global, com
adaptações às condições específicas de cada país, mas com o
mesmo princípio e a mesma lógica: quebrar a natureza monopolística
do Judiciário, melhor garantir o direito de propriedade e
propiciar o desenvolvimento econômico e do setor privado,
fragilizando a expressão institucional do Poder Judiciário e
tornando-o menos operante nas garantias de direitos e liberdades,
desde que estejam em jogo as necessidades do capital, sobretudo do
capital internacional.
O
desenvolvimento econômico é, por certo, finalidade a ser obtida
pelos governos. Mas não é, decididamente, tarefa do Judiciário.
O Judiciário não produz e não deve produzir desenvolvimento
econômico. O Judiciário produz e deve produzir justiça.
Nenhum
dos pontos contidos no conjunto de propostas apresentadas pelo
Banco Mundial toca verdadeiramente as causas do mau funcionamento
da Justiça em nossos países, entre as quais estão,
reconhecidamente, a hipertrofia legislativa, a violação
reiterada, pelo Poder Público, de normas legais e da própria
Constituição, para não falar, no caso brasileiro, da dolosa e
reiterada interposição, pela administração pública, de
recursos judiciais em milhares de casos que sabe de antemão que
será malsucedida.
Diz
o referido documento, que propõe reformas no Judiciário de
nossos países, em uma de suas passagens:
“Na
verdade, muitos países da América Latina e do Caribe já
iniciaram a reforma do Judiciário, aumentando a demanda de assistência
e assessoria ao Banco Mundial. Todavia, os elementos da reforma do
Judiciário e algumas prioridades preliminares precisam ser
formuladas.”
Quem
as está a formular? Os povos latino-americanos e caribenhos? Seus
juízes, seus operadores do direito? Não. Quem está formulando
tais propostas é o Banco Mundial.
No
caso da reforma do Poder Judiciário no Brasil, coincidentemente
as linhas mestras dos projetos apresentados no Parlamento
Nacional, com o beneplácito do governo federal, são em tudo
similares às propostas do Banco Mundial, bastando-se, para chegar
a tal conclusão, a mera leitura do documento ora analisado e a
dos projetos
reformadores.
Não
somente o novo perfil genérico ou, digamos, ideológico do Poder
que emergirá da reforma pretendida é a cara da proposta do Banco
Mundial. Os mais importantes institutos propostos na reforma
constitucional brasileira são previstos, de forma específica ou
genérica, no documento da agência financeira referida: súmulas
com efeito vinculante, medidas avocatórias, incidente per
saltum de inconstitucionalidade, controle externo, escola
oficial de magistratura com staff
centralizado, juizados arbitrais, concentração de poder nas cúpulas
do Judiciário e subtração de autonomia dos juízes em geral.
Enfim, um Poder Judiciário verticalizado, com acentuação da
disciplina interna e afrouxamento da possibilidade de
disciplinamento difuso de condutas, sobretudo no que pertine ao
controle da legalidade e da constitucionalidade de leis e atos
administrativos dos demais Poderes, estas elaboradas
crescentemente no sentido de favorecer as políticas econômicas
internacionais.
O
Banco Mundial afirma ter iniciado este processo com o
desenvolvimento de “diversas iniciativas na América Latina e no
Caribe, proporcionando
as diretrizes sobre a reforma do Judiciário”. Diz o documento
em referência:
“Iniciou
com um pequeno componente tecnológico-jurídico em um empréstimo
para reforma do setor social argentino no ano de 1989.
Posteriormente, em 1994, na Venezuela, foi concedido um empréstimo
de infra-estrutura para o Judiciário. Ao mesmo tempo, o Banco
Mundial passou a desenvolver uma abordagem de segunda geração
sobre a reforma do Judiciário.”
E
prossegue:
“Em
1995 um projeto de reforma do Judiciário foi aprovado para a Bolívia,
onde vários estudos foram completados, o que influenciou os
componentes que foram incluídos.”
E,
mais adiante, afirma:
“Estes
documentos foram completados no Equador e Peru, onde os projetos
estão em fase de preparação.”
O
mesmo documento admite que as reformas serão “alterações sistêmicas,
de longo termo, ao invés de reformas superficiais passíveis de
serem revertidas”. Este, assim, é o interesse do Banco Mundial:
a mudança estrutural de nossos Judiciários, profunda o
suficiente para não poder ser revertida. Isto porque, ainda
segundo a visão do Banco, a economia de mercado “demanda um
sistema jurídico eficaz para governos e setor privado, visando a
solver os conflitos e organizar as relações sociais. Ao passo
que os mercados se tornam mais abertos e abrangentes e as transações
mais complexas, as instituições jurídicas formais e imparciais
são de fundamental importância”. E, digo eu, mais importantes
e eficazes serão, aos olhos da dita agência econômica, se forem
mais previsíveis na incapacidade que tenham de impor limites,
ainda que constitucionais, à circulação anárquica de capitais
na busca única do lucro em nossos respectivos países. Enfim, é
a pretensão da existência de um Judiciário homogêneo em tais
países, com perfil desenhado pelos interesses dos investidores
internacionais. Se será assim, o futuro dirá. O modelo
pretendido, contudo, indisfarçavelmente é este, a julgar pela
indiscreta proposta da citada agência financeira global.
Não
é por outro motivo que no mesmo documento é admitido que:
“O
Banco Mundial não está autorizado a desenvolver trabalhos na área
da jurisdição penal, já que a intervenção nessa área não é
considerada como forma produtiva em alcançar os seus objetivos,
isto é, gerar o desenvolvimento econômico.” (pág. 13)
Evidentemente,
a área penal, talvez a de que mais careçam os nossos sistemas de
melhorias, inclusive no setor penitenciário, não está na área
de interesses das referidas agências financeiras. Não faz parte,
tal área, dos projetos de reforma do Judiciário porque não diz
respeito, ao menos diretamente, com o interesse dos investidores
internacionais. Em outra palavras: não diz respeito ao
alargamento de mercados periféricos, à pródiga remuneração
aos investimentos feitos, à aquisição de grandes empresas
privatizadas com critérios só favoráveis aos adquirentes e a
outras circunstâncias derivadas do que o Banco chama de
“desenvolvimento do setor privado”.
Na pág.
14 do documento está a assertiva:
“O
crescimento da integração econômica entre países e regiões
demanda um Judiciário com padrões internacionais.”
Quais
os “padrões internacionais” o Banco Mundial não cita.
E,
por incrível que pareça, a ousadia (para dizer o menos) de tal
agência financeira, na defesa única do lucro dos capitais que
detém ou dos quais é associada, não se esgota nisso. Propõe o
Banco, ainda, para atingir os seus objetivos, o treinamento de
magistrados, sugere a criação de escolas de magistratura com staff jurídico central (pág. 74), e aconselha:
“No
início, pode ser interessante assegurar a curto prazo benefícios
para juízes e outros atores políticos, para compensar perdas a
longo prazo, combinando novamente com novos ganhos em fases
posteriores.” (pág. 79).
Por
fim, para coroar tal indevida intromissão nos Poderes Judiciários
de nossos países, ou, em outras palavras, para finalizar a
intromissão de uma agência financeira internacional no núcleo
do poder político de
nossos países, sugere:
“Similarmente,
espaços efetivos e gratuitos na mídia são necessários para
construir uma base de apoio e gerar pressão pública pelas
reformas.” (pág. 79).
Em
outras palavras, inclusive uma campanha de mídia é proposta
para, como é claramente admitido, pressionar as pessoas comuns e
os parlamentares, por certo, a promover a reforma judicial de
interesse de tais agências financeiras. Tal campanha de mídia,
no Brasil ao menos, já iniciou. E seu início também coincide
com a data de edição da proposta do Bird, ora analisada.
Tais
espaços gratuitos na mídia vêm sendo utilizados no Brasil em
uma verdadeira campanha de desprestígio do Poder Judiciário,
concomitante com a proposta de reforma do Poder, na linha proposta
pelo Banco Mundial, eis que presentes no projeto de reforma todos
ou quase todos os institutos referidos no documento em tela.
Não
seria de duvidar que, em alguns casos, na obtenção de recursos
internacionais por alguns governos, sejam oferecidas, dentre
outras garantias, a realização de reforma do Judiciário nos
termos pretendidos pela comunidade econômica internacional, em
condições como as propostas pelo Banco Mundial. Em outras
palavras, a garantia de que os investidores, para a lucratividade
máxima, encontrem menor embaraço legal e judicial para alcançar
seus objetivos.
Aí
está, com efeito, um processo em pleno desenvolvimento, tendente
a suprimir ou, pelo menos, a esmaecer, tanto quanto for possível,
a independência dos juízes na América Latina e no Caribe, que só
se constitui em independência porque está fundada na
possibilidade de dizer-se o direito com base unicamente no sistema
legal e na consciência dos julgadores. Não, por certo, nos
interesses parcializados de um setor da sociedade internacional
que, preocupado com a maior possibilidade de lucro em uma
sociedade crescentemente globalizada (do ponto de vista econômico),
por certo não tem qualquer compromisso com a melhoria das condições
de vida e, para tanto, com a equânime distribuição de justiça
para os nossos povos. Isto porque a globalização não visa a
distribuir mais dignidade, mais direitos, mais justiça. Consiste
ela em fenômeno puramente econômico. As suas regras derivam da
busca do lucro. Não existe outro interesse preponderante em tal
processo.
O
jornal Tribuna da Imprensa noticiou, no Brasil, em 6 de agosto de 1998:
“O vice-presidente do Banco Mundial para a América Latina e o
Caribe, Shahid Javed Burki recomendou,
ontem, ao governo brasileiro que faça a reforma do Judiciário e
o fortalecimento das instituições responsáveis pela regulação
dos mercados trasferidos ao setor privado, depois da privatização.”
Muito
antes disso, o sociólogo português Boaventura de Souza Santos,
em artigo publicado na imprensa brasileira, após identificar o
crescente interesse das agências econômicas internacionais pelos
sistemas judiciários de diversos países, financiando, com
vultosas quantias, reformas de tais sistemas,
afirmava que tal fenômeno “é impulsionado por uma pressão
globalizante muito intensa que, embora no melhor dos casos se
procure articular com as aspirações populares e exigências políticas
nacionais, o faz apenas para atingir os seus objetivos globais. E
esses objetivos globais são muito simplesmente a criação de um
sistema jurídico e judicial adequado à nova economia mundial de
raiz neoliberal, um quadro legal e judicial que favoreça o comércio,
o investimento e o sistema financeiro. Não se trata, pois, de
fortalecer a democracia, mas sim de fortalecer o mercado”.
Para
concluir estas considerações, propomos que se detenha a União
Internacional de Magistrados (UIM), através do Grupo
Ibero-americano, a desenvolver estudos sobre o presente tema,
denunciando aquilo que possa ser entendido como a tentativa de
reforma dos Judiciários nos países da América Latina e do
Caribe ditada por interesses estranhos aos que deveriam presidir
a reforma judicial, isto é, a busca de uma melhor, mais célere
e mais confiável distribuição de justiça para todos, ideal só
alcançável através de um Judiciário independente, inegociável,
e só assim capaz de atender aos anseios de efetividade de
direitos e garantias de nossos povos, de concretização da
justiça e de sustentação dos ideais democráticos.
*Palestra
apresentada na Reunião
do Grupo Ibero-americano da União Internacional de Magistrados,
em 25 de fevereiro de 2000, na Costa Rica.
Cláudio Baldino
Maciel
é juiz do Rio Grande do Sul e vice-presidente da Associação
dos Magistrados Brasileiros (AMB), onde coordena a Comissão de
Estudos Constitucionais e Reforma do Judiciário.
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