SISTEMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS – SNDH
Subsídio para Debate (1)
Paulo César Carbonari (2)
1. APRESENTAÇÃO
1. Este texto constitui-se num subsídio para o debate
sobre a proposta de Sistema Nacional de Direitos Humanos
(SNDH) que vem sendo realizado pelo MNDH e um conjunto
de organizações da sociedade civil e representantes do
poder público. É uma reflexão aberta e que apenas quer
apontar pistas que possam ajudar a aprofundar o debate.
Os parágrafos serão enumerados para facilitar a leitura.
2. Tomando por base o acúmulo sobre o assunto, expresso em documentos produzidos
pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos (que originalmente
apresentou a idéia na VI Conferência Nacional de Direitos
Humanos, em 2001) e pela VIII Conferência Nacional de
Direitos Humanos, realizada em 2003, além de documentos
diversos produzidos pelos organismos internacionais de
direitos humanos e de outras bibliografias, apresentamos
uma reflexão que quer ajudar a ampliar a compreensão da
proposta de SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO DOS DIRITOS HUMANOS,
para o qual propomos o uso da sigla SNDH (que será utilizada
no restante do texto).
3. Esperamos contribuir positivamente com os debates e as formulações do Grupo
de Trabalho Nacional, sobre o qual pesa a responsabilidade
de subsidiar o conjunto dos debates sobre o assunto, ao
menos neste momento preparatório das Conferências de Direitos
Humanos.
2. O QUE É
O SNDH?
4. É nossa intenção neste ponto oferecer uma aproximação a uma definição de
SNDH, além de esclarecimentos preliminares sobre os conceitos
que a compõe, a fim de facilitar a compreensão e de subsidiar
debates necessários.
5. O Sistema Nacional de Direitos Humanos é um conjunto articulado, orgânico
e descentralizado de instrumentos, mecanismos, órgãos
e ações que visam a proteção integral de todos os direitos
humanos de todos os brasileiros.
6. Sistema significa (à parte a polissemia do termo que se abre para
vários sentidos e várias aplicações) a articulação sinérgica
de aspectos (ou elementos, em sentido neutro) complexos
e plurais num todo, permitindo a articulação e interdependência
estreita entre perspectivas horizontalizadas, verticalizadas,
circulares e em diversos sentidos dos processos e nos
fluxos nele contidos. Ademais, a construção do sistema
indica uma composição intrínseca que o constitui e lhe
dá identidade e capacidade, complementada a uma composição
extrínseca que o deixa aberto no sentido de estabelecer
relações com outros tanto no sentido de contribuir com
eles quanto no sentido de ser aprimorado por eles. Importante
ressaltar que não é recomendável trabalhar com a idéia
de um sistema fechado visto que esta perspectiva poderia
engessar os processos e as dinâmicas que constituem a
diversidade e a complexidade da realidade na qual se insere.
7. Nacional
significa que a perspectiva é de ser implementado em todo
o país, levando em conta o conjunto das diversidades e
das estruturas constitutivas da realidade social, política,
econômica, cultural que caracteriza o Brasil. Também que
se distinguir dos sistemas internacionais, já que é interno
e complementar a eles, procurando trabalhar a idéia de
uma perspectiva unitária de proteção (que supera a perspectiva
dualista da proteção dos direitos). Talvez seja conveniente
para evitar interpretações nacionalistas que se substitua
o termo nacional por BRASILEIRO, o que daria uma
idéia melhor e menos carregada de possibilidades ideológicas
ao tema.
8. Proteção significa uma posição no que se refere à abordagem e à
ação em direito humanos. Parte da idéia que, mesmo que
se entenda os direitos humanos como sendo anteriores ao
Estado e, portanto, constitutivos da dignidade humana
em seu todo, uma compreensão histórico-crítica e situada
dos direitos humanos indicará que não basta seu reconhecimento
para que sejam efetivados. É necessário positivamente
agir, individual e coletivamente, no sentido de efetivar
os direitos humanos. Trata-se de reconhecer não somente
as vítimas produzidas pelas violações dos direitos – sujeitos
privilegiados na necessidade de proteção –, mas que o
conjunto dos seres humanos carecem e são sujeitos de direitos
e, por isso agentes que demandam e oferecem proteção de
direitos. Trata-se de oferecer uma perspectiva integral
de compreensão e de ação no campo dos direitos humanos,
de todos os direitos humanos de todos e de todas.
9. Direitos Humanos, tendo em conta ao máximo o conjunto das idéias
que podem compor este conceito, mas tomando um posicionamento
claro em relação a elas, são reconhecidos, no seio das
lutas por alternativas, como a expressão do amadurecimento
do sentido e do potencial libertário e emancipatório popular,
o que resgata a força política e de mobilização social
que os caracteriza historicamente. Direitos Humanos, além
de se constituírem em horizonte ético reconhecido por
diferentes culturas, constitui-se também em insumo político
capaz de potencializar ações e congregar esforços em vista
de traduzir para o cotidiano da humanidade, em sua pluralidade
e diversidade históricas, as condições para fazer com
que a dignidade humana seja ponto de partida inarrável
e princípio orientador das ações. Os Direitos Humanos,
dessa forma, são patrimônio ético, jurídico e político
construído pela humanidade, em suas lutas libertárias
e emancipatórias, e que lhe serve de parâmetro para orientar
a ação em sociedade, em vista de constituir e afirmar
os seres humanos como sujeitos de direitos. É neste sentido
que se entende a concepção contemporânea de Direitos Humanos,
que afirma a universalidade, a indivisibilidade e a interdependência
e a plena exigibilidade de todos os direitos humanos (formalmente
reconhecidos ou não). Daí que, Direitos Humanos são realização
histórica. Ou seja, são construídos – tanto do ponto de
vista normativo, quanto do ponto de vista da efetivação
– num determinado contexto social, servindo de parâmetro
orientador na efetivações de arranjos sociais e de condições
políticas para a realização da dignidade da pessoa humana
como sujeito de direitos.
10. Conjunto articulado, orgânico e descentralizado significa
que agrega diversos aspectos de acordo com estas três
características principais. Articulado em dois
sentidos: um, de que aproxima, junta, põe em relação,
organiza (em cadeias); dois, de que está em e gera movimento.
Orgânico, pois os diversos aspectos do SNDH formam
um todo organizado, nele as contradições e as convergências
são evidenciadas, seja para serem afirmadas, seja para
serem colocadas em perspectiva dialética de superação
(tanto umas quanto outras). Descentralizado significa
que tem várias convergências, abertas a acessos largos
e diversos que podem se constituir ou não em centralidades,
que sempre haverão de ser autônomas ou ao menos co-relativas
(recomenda-se não constituir centralidades porque estas,
especialmente quando puras, por mais diversas que sejam,
são sempre excludentes).
11. De instrumentos, mecanismos, órgãos e ações constitui
o núcleo definidor do conceito de SNDH. Ou seja, o que
está em questão é congregar estes âmbitos de atuação em
direitos humanos. Instrumentos significam recursos
(meios) legais, administrativos, políticos, sociais e
de outras ordens que constituem bases materiais para que
a atuação gere resultados. Mecanismos são os processos
e os fluxos estabelecidos no SNDH capazes de gerar possibilidades
de acesso e de resolução. Órgãos são espaços convergentes
que desempenham papéis e funções específicas, especiais
e complementares dentro do sistema e materializam o lócus
da participação dos diversos agentes e oportunizam a utilização
dos instrumentos e a implementação dos mecanismos. Ações
constituem-se na materialização de propostas, políticas
e programas a serem operados pelos órgãos, utilizando
os instrumentos e os mecanismos, de tal forma a efetivar
o objetivo maior do SNDH que é a proteção integral de
todos os direitos humanos de todos. Falar de SNDH, portanto,
não é somente, como se poderia facilmente pensar, identificar
órgãos que existem ou que poderiam ou deveriam ser criados,
mas é gerar um conjunto de condições favoráveis e amplas
para a proteção dos direitos humanos.
12. O SNDH
exige a construção de condições amplas para que haja uma
nova institucionalidade pública (estatal e não estatal)
que abra espaços para promover a construção de uma nova
subjetividade expressando-se numa nova cultura de direitos
humanos. Dessa forma, mais do que constituir-se em mais
um arranjo político-administrativo, o SNDH poderia incidir
estruturalmente na materialidade das práticas e na formalidade
das concepções de direitos humanos.
3. POR QUE
O SNDH?
13. A construção
do SNDH encontra justificativa como enfrentamento aos
desafios centrais que podem ser identificados contemporaneamente
no sentido da proteção dos direitos humanos. Neste sentido,
conforme o texto aprovado pela VIII Conferência Nacional
de Direitos Humanos (2003) – que passamos a citar, constituem-se
desafios centrais os seguintes:
Desafios Contextuais: As demandas históricas para a proteção dos Direitos
Humanos
14. Em termos gerais, o contexto coloca demandas de superação de contradições
que se manifestam da seguinte forma: a sociedade contemporânea,
a um só tempo, exige a vigência de condições para a promoção
da dignidade humana e, de outro lado, torna cada vez mais
as pessoas peças descartáveis ou objetos à mão. Os Direitos
Humanos são hoje demandas concretas de milhões de pessoas
em todo o mundo, ao mesmo tempo em que há uma situação
que insiste em violá-los sistematicamente. Traduzindo
a problemática para o seio da gestão pública, a demanda
por satisfação dos direitos de cidadania é cada vez mais
crescente vis a vis a crescente diminuição da capacidade
de ação do Estado e o paralelo crescimento da mercantilização
dos direitos.
15. A idéia do mercado como espaço que serve para, além de realizar trocas
econômicas, fazer a socialização e a constituição da subjetividade,
contrasta sobremaneira com a demanda por efetivação dos
Direitos Humanos. Neste contexto, mesmo que os Direitos
Humanos sejam cada vez mais invocados por diferentes setores
sociais, inclusive por alguns agentes econômicos, passam
a também estar subordinados à lógica do mercado, o que,
em termos concretos, significa o mesmo que subordinar
os seres humanos reais a uma única lógica, a da irracionalidade
da mão invisível do mercado.
16. O fenômeno da mercantilização dos Direitos Humanos se manifesta nos seguintes
aspectos: primeiro, no agravamento das tendências destrutivas
da vida social e natural; segundo, na constituição de
gigantescas burocracias privadas transnacionais, que funcionam
como espécies de “estados privados mundiais” e estão dispostas
a submeter os Estados nacionais; terceiro, na conformação
de uma única potência hegemônica mundial que se arvora
o direito de impor sua própria compreensão e prática política,
econômica, social e cultural a todo o mundo; quarto, no
surgimento de um fenômeno cultural que legitima a lógica
do mercado, na perspectiva da afirmação do pensamento
único, o “pensamento cínico do sistema”. A própria ONU,
através do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) reconhece
isto quando diz que: “O ajuste estrutural vai além da
simples imposição de um conjunto de políticas macro-econômicas
em nível interno (...), é uma estratégia consciente de
transformação social, no plano mundial, para tornar o
mundo mais seguro em primeiro lugar para as empresas transnacionais”
(ECOSOC, 1999, p. 11).
17. Esta leitura do contexto nos leva a identificar como desafio central à
reconstrução da noção de Direitos Humanos como direitos
da cidadania, que implica sujeitos de direitos. Associada
a este aspecto, do ponto de vista da efetivação, está
a necessidade de avançar na qualificação dos espaços de
participação direta da cidadania no controle público do
Estado como forma de direcionar sua atuação na perspectiva
dos direitos, em detrimento da força das burocracias privadas.
Soma-se a tudo isso, finalmente, um desafio prático que
é o de ultrapassar uma concepção meramente normativa de
Direitos Humanos, em vista de afirmar uma concepção que
os entenda também como instrumentos concretos de ação
política, no sentido de orientar políticas públicas.
Desafios Conceituais: Concepção de Direitos Humanos e de organização da ação
18. A compreensão mercantilista de Direitos Humanos, ainda vigente como hegemônica,
rompe o lugar da subjetividade centrado na pessoa e o
joga para o espaço das corporações econômicas. Em decorrência,
rompe-se com a idéia de cidadania como elemento constitutivo
dos Direitos Humanos e convertem-se cidadãos em clientes.
Ora, cidadania, historicamente, implica reconhecimento
de sujeitos de direitos demandantes e institucionalidades
públicas responsáveis por sua satisfação, notadamente
circunscritas e dependentes de tradições culturais e de
arranjos políticos centrados nos Estados nacionais e em
organismos internacionais por estes patrocinados. Clientes,
no entanto, não implicam em sujeitos, implicam em consumidores,
que buscam bens para a satisfação de necessidades – via
de regra, criadas pelos próprios agentes econômicos como
sobreposição ilusória às necessidades humanas básicas
– atendidas por agentes privados em relações de troca
mediadas pelo valor monetário. Cidadania implica universalidade;
consumo implica poder de compra. A lógica do mercado rompe
com o princípio fundante da cidadania e os Direitos Humanos
passam a deixar de ser direitos de cidadania. Chega-se
a confundi-los com o direito à livre iniciativa dos agentes
econômicos.
19. Um segundo aspecto do ponto de vista conceitual é o de superação de uma
leitura geracional e fragmentária dos Direitos Humanos.
A visão de Direitos Humanos construída ao longo da guerra
fria foi a de que os direitos civis e políticos são de
prestação negativa do Estado e são de realização imediata,
contrastando com a idéia de que os direitos econômicos,
sociais e culturais são de prestação positiva do Estado
e de realização progressiva. Além disso, outra noção que
tem sido colocada é a de que Direitos Humanos não guardam
relação com desenvolvimento e democracia. Esta visão contrasta
com uma leitura contemporânea (pós Conferência de Viena,
1993) de que Direitos Humanos são universais, indivisíveis
e interdependentes e exigem uma ação e um compromisso
positivo do Estado para sua realização e uma complementar
atuação da sociedade civil; e que Direitos Humanos, democracia
e desenvolvimento precisam estar integrados no sentido
de que a participação da cidadania é componente de efetivação
de direitos e que o desenvolvimento somente tem sentido
como efetivação das garantias fundamentais elencadas pelos
Direitos Humanos. Neste sentido, o desafio é avançar para
uma concepção contemporânea de Direitos Humanos.
20. O terceiro desafio conceitual está em compreender os Direitos Humanos,
além de um conteúdo normativo (ético e jurídico) como
um conteúdo político que requer sua presença central nas
políticas públicas. A visão de que Direitos Humanos não
passam de um horizonte ético a ser alcançado pela humanidade
como busca inatingível efetivamente e que há um distanciamento
tão grande entre o enunciado de seu conteúdo normativo
e as condições históricas que dificilmente alguma realidade
presente será capaz de realiza-los, coloca os Direitos
Humanos num patamar estático. Os Direitos Humanos guardam
um potencial emancipatório, fruto das lutas populares
contra o poder opressor das hegemonias políticas e do
capital, isto os faz ter um componente utópico fundamental.
No entanto, a compreensão de que esta utopia é realizável
historicamente e de que a tarefa central da ação do Estado
é exatamente criar condições históricas para que seja
efetivada a cidadania permitem manter o conteúdo normativo
dos Direitos Humanos articulado à necessidade de sua realização
através de políticas concretas. Neste sentido, eles tornam-se
parâmetro de avaliação e também ponto de partida para
orientar a implementação de ações e de políticas públicas.
Desafios Político-Organizativos: Os agentes e seus papéis
21. Compete
à Comunidade Internacional e aos Estados Nacionais a tarefa
primeira de garantia dos Direitos Humanos. No entanto,
como são construção histórica e, dado o avanço na organização
e efetiva participação social, os agentes da sociedade
civil têm exercido papel fundamental, seja pressionando
para que os governos garantam os direitos, seja, especialmente,
gestando o que se poderia chamar de sempre “novos direitos”
ou recolocando a demanda histórica e sempre atualizada
dos “velhos direitos”. Cada ser humano, atual e futuro,
tem o poder legítimo de exigir o gozo das condições básicas
de vida que lhe permitam viver com dignidade.
22. Os Estados Nacionais e a comunidade internacional têm a obrigação de garantir
os Direitos Humanos. Ou seja, os Direitos Humanos não
são somente um corpo jurídico ou um ideal ético internacional,
eles precisam ser incorporados à legislação nacional e
se constituir em políticas públicas globais efetivas,
voltadas à sua garantia. Construir políticas públicas
na linha dos Direitos Humanos exige, a um só tempo, ações
e programas focalizados em vista de garantir os direitos
dos mais explicitamente violados e ações estruturais que
tenham a dignidade humana como fim inadiável.
23. A sociedade
civil tem uma tarefa fundamental: além de manter viva
a consciência dos Direitos Humanos na sociedade, cabe-lhe
organizar a cidadania no sentido de capacitá-la para exigir
os direitos e de participar na construção de espaços públicos
que ensejem a formulação e o controle social de políticas
públicas em vista do monitoramento de sua garantia. Há,
no entanto, ainda um caminho a ser percorrido no sentido
de tornar os Direitos Humanos uma questão importante e
central na vida cotidiana e na ação política das diversas
organizações da sociedade civil.
4. QUAIS OS
PRINCÍPIOS DO SNDH?
24. Princípios são demarcadores e por isso são fundamentais para poder orientar
estratégias e ações. Eles são basilares e por isso precisam
ser bem definidos para que possam ensejar uma compreensão
clara e ações coerentes. No documento aprovado pela VIII
Conferência Nacional de Direitos Humanos, colhemos os
seguintes princípios, que transcrevemos fazendo pequenos
ajustes:
25. Promoção Integral dos Direitos Humanos: Que implica desenvolver
ações de PROMOÇÃO (para efetivar os direitos), de PROTEÇÃO
(para defender direitos e evitar violações) e de REPARAÇÃO
(para repor os direitos violados), levando em conta sempre
o critério da primazia da norma mais favorável
aos seres humanos protegidos, seja do direito interno
ou do direito internacional. Estes três aspectos ensejam
conjugar ações diversas e complementares que tanto sejam
capazes de atender a pessoas e grupos socialmente vulnerabilizados
quanto possam se converter em medidas universais e estruturais.
Para tal, redunda necessário definir de forma mais sistemática
e precisa o que são e em que circunstâncias se configuram
as violações, mecanismos para identificação e atendimento
de vítimas e ao alcance das ações a serem desenvolvidas
nestes casos (em se tratando da reparação) e, especialmente,
o conteúdo básico e desdobrado de cada direito e do conjunto
deles como forma de precisar a promoção e a proteção.
26. Sistema
Único e Descentralizado. Direitos Humanos formam um
todo, por isso exigem que o sistema seja um só (único),
mas descentralizado, no qual convergências diversas sejam
específicas, especiais e complementares. Considerando
nossa condição de Estado federado, haveria de se efetivar
em todas as esferas do poder do Estado e com ampla abertura
e participação social, inclusive com convergências em
esferas públicas não necessariamente estatais. Para tal,
é fundamental que conte com explicitação ao máximo de
suas faculdades e que estejam adequadas e em condições
necessárias e suficientes para poder atuar.
27. Participação
e Controle Social: Acessibilidade é um dos aspectos
nucleares que é demandado pela participação, em todos
os sentidos. Para tal é necessário que o sistema tenha
o máximo de possibilidades de participação popular, da
pluralidade das organizações da sociedade (públicas e
não-governamentais) e das posturas e posições. Nos órgãos,
nos instrumentos, nos mecanismos e nas ações, é necessário
garantir condições para que o poder seja exercido de forma
direta, mais do que somente representativa, que os agentes
que dele participarem tenham o máximo de poder deliberativo
para normatizar, formular, monitorar e avaliar. Para tal
há a necessidade de organismos independentes e com capacidade
de monitoramento bastante desenvolvida.
28. Atuação
intersetorial e transdisciplinar: Efetividade e Eficácia
são outros aspectos centrais do Sistema. Não no sentido
apenas pragmático de resolutividade (que é necessário),
mas também no sentido de ser capaz de abrir processos.
Para tal, a atuação terá que superar a esquisofrenia típica
da gestão compartimentada e desenvolver ao máximo a atuação
intersetorial e transdisciplinar. Respeitando os espaços
e as políticas específicas, o sistema terá que reforça-las
sem submetê-las hierarquicamente, atuando em questões
estruturais e compensatórias para a garantia de ações
baseadas nos Direitos Humanos. Neste sentido, emerge outro
aspecto determinante, que é a ampla capacidade de cooperação
com outros sistemas, com órgãos específicos (nacionais
e internacionais), entre outros aspectos.
5. COMO SERIA ESTRUTURADO O SNDH?
29. A estruturação
do SNDH é um capítulo difícil, tanto pela complexidade
dos conceitos e das operações que precisa levar em conta,
quanto pela ausência de exemplaridades suficientes (tanto
em nível nacional quanto em nível internacional). Está
implicada aqui a materialização dos componentes constitutivos
centrais do Sistema: Instrumentos, mecanismos, órgãos
e ações. Daí que, o amadurecimento deste ponto é que desenhará
concretamente o Sistema nos moldes da concepção e dos
princípios que elencamos. Já se acumulou alguns aspectos,
presentes no documento da VIII Conferência, mas ir além
deles em nossa capacidade arquitetônica é urgente. Desenho alguns aspectos, a partir do que já está acumulado, mas ainda de forma
muito inicial e fazendo não mais do que um esboço indicativo
certamente ainda muito insuficiente. Trabalharemos com
os quatro aspectos do sistema: instrumentos, mecanismos,
órgãos e ações, o que pode facilitar didaticamente.
Dos Instrumentos
30. Estatuto
dos Direitos Humanos (ou Lei Orgânica dos Direitos Humanos):
Uma legislação que tivesse força acima de uma lei ordinária
comum e que pudesse disciplinar toda a proteção dos direitos
humanos, incluindo a criação do SNDH em todos os seus
sentidos. Este, além da constituição, seria o principal
instrumento legislativo.
31. Estatutos
de Direitos Específicos: Já existem vários Estatutos
e Leis Orgânicas (Estatuto da Criança e do Adolescente
e do Idoso, Leis Orgânicas da Saúde, da Assistência e
da Previdência, Lei de Diretrizes e Bases da Educação,
entre outras) e outras em tramitação (como o Estatuto
da Igualdade Racial e outros) que poderiam ser articulados
ao Estatuto dos Direitos Humanos ou criados.
32. Planos
de Direitos Humanos: Planos de Direitos Humanos (em
cada esfera administrativa do Estado), elaborados a partir
de Diretrizes emanadas de Conferências e aprovados pelos
Conselhos, dotados de mecanismos concretos de execução,
monitoramento e avaliação. Estabeleceriam metas e estratégias
claras para orientar o conjunto das ações em direitos
humanos.
33. Orçamento
Definido: Fundamental avançar na formatação do orçamento
(Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento
Anual em todas as esferas administrativas) na lógica da
satisfação de direitos humanos e de prever adequadamente
recursos suficientes e progressivos para que os Planos
tenham condições para serem implementados. Talvez também
se possa pensar na criação de Fundos específicos, destinados
a programas específicos, inclusive com vinculações.
34. Relatores
Nacionais: A ampliação e consolidação da experiência
que vem sendo implementada pela Plataforma Brasileira
de Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais, seguindo
de forma adaptada os moldes dos Relatores da ONU, designados
por um Conselho que vai na linha de uma esfera pública
não estatal poderia ser mais um instrumento. A eles, com
independência, caberia fazer missões e receber denúncias
que pudessem resultar em diagnóstico da situação e em
recomendações para a ação no campo das políticas e do
próprio sistema. Poderiam estar integrados ao Sistema
ou cooperar com ele.
35. Relatórios
de Cumprimento: Apresentação, com independência em
relação ao Estado e a Sociedade Civil de Relatórios de
cumprimento dos Pactos Internacionais dos quais o Brasil
é signatário, conforme determina o Sistema Global e Regional
e construção de estratégias para o cumprimento das Observações
Conclusivas emanadas pelos Comitês especializados, integrando-as
ao conjunto dos instrumentos, mecanismos e ações do SNDH.
Dos Mecanismos
36. Fluxos
de Promoção de Direitos: Os fluxos de promoção são
os mais difíceis de ser estabelecidos, pois, de todos,
são os mais difusos, visto que implicam em mudanças culturais
e estruturais. Por isso, exigem investimentos permanentes
e a longo prazo. Pelo menos dois aspectos já podem ser
identificados como fundamentais para tal: o papel da educação
(em geral e em direitos humanos) e da comunicação social
(em seus diversos aspectos e meios).
37. Fluxos
de Proteção de Direitos: Será fundamental definir
os processos pelos quais se dará o acesso e o fluxo da
proteção de todos os direitos humanos, considerando suas
especificidades (se são individuais, coletivos,
difusos, transindividuais ou de outra ordem), concentrações
temáticas, além das ligações interdependentes. Além de
saber quais são seus direitos o cidadão precisa saber
como acessar e quais os caminhos para ver protegidos e
evitar que seus direitos sejam violados.
38. Fluxos
de Resolução de Violações e Reparação: Para isso é
fundamental avançar na qualificação das violações, dos
crimes, dos meios de apuração, das punições e das reparações,
a fim de que se possa identificar claramente procedimentos
específicos e também os comuns para tais casos. De todos,
possivelmente o das reparações seja o mais difícil de
destrinchar, mas é fundamental, até para que se possa
inovar em mecanismos e instrumentos para tal que possam
ir além de restituições pecuniárias, que são importantes,
mas insuficientes.
39. Constituição
e Fortalecimento da Institucionalidade Protetiva: É
necessário prever e prover condições para a efetivação
do conjunto dos instrumentos, dos órgãos e das ações,
o que implica em construir o processo de implementação
do próprio SNDH, por onde começa, o que se vai fazendo,
o que precisa ser re-convertido, o que precisa ser criado
de novo, enfim o conjunto do processo de efetivação do
SNDH.
40. Fortalecimento
da Sociedade Civil Organizada: Não há dúvida de que
esta deve ser antes de tudo uma iniciativa da própria
sociedade. Mas, é fundamental que sejam criados processos
claros de investimento no fortalecimento da organização
social, ampliando formas de autonomia, abrindo espaços
de participação, consolidando instrumentos e mecanismos
para que a sociedade absorva e aprimore sua capacidade
de ação em direitos humanos. Isto não pode ser apenas
uma preocupação, tem que se transformar em dinâmica permanente.
41. Sistemáticas
de Formulação, Execução, Monitoramento e Avaliação: É
fundamental que todos os mecanismos específicos, os instrumentos,
os órgãos e as ações tenham previstas claramente sistemáticas
de formulação, de execução, de monitoramento e de avaliação
para que se feche o ciclo da dinâmica e que se possa avançar
na capacidade de incidência em todos os momentos. De todos
estes aspectos, certamente o monitoramento e a avaliação
são os que ainda precisam de um maior investimento, mas
ele somente poderá ser feito se conjugado com os demais
aspectos.
Dos Órgãos
42. Instituições
de Proteção e Instâncias de Definição e Participação Social:
Fundamental que sejam independentes, plurais e eficazes
e com jurisdição e faculdades bem definidas (nos termos
do que preconizam explicitamente os Princípios de Paris).
Necessário contar com pelo menos dois níveis: um de definição
de diretrizes gerais, as Conferências de Direitos Humanos;
outro, para formular, monitorar e avaliar políticas, ações
e orçamentos, receber e investigar e encaminhar denúncias
de violação, entre outras atribuições, os Conselhos de
Direitos Humanos. Deverão ser organizados de forma comum
em todas as esferas administrativas do poder do Estado.
43. Órgãos
Gestores do Sistema e de Políticas: É fundamental
que o SNDH tenha bem definidos os órgãos responsáveis
pela gestão do próprio Sistema e também das ações que
serão desenvolvidas no campo dos direitos humanos. De
modo especial, estarão ligados (não vinculados como sendo
submissos) ao poder executivo e poderão se conformar em
Secretarias, Coordenadorias ou outros formatos, cuja ação
seja orientada e fiscalizada pelas instâncias de participação
social.
44. Órgãos
Especiais e Específicos: Para contemplar a diversidade
de direitos e mesmo para ampliar o leque de ação para
o conjunto do poder do Estado, é fundamental que sejam
contemplados os órgãos especiais de proteção, seja no
âmbito do poder legislativo, como as Comissões de Direitos
Humanos, que precisariam passar a ter poder para deliberar
sobre o mérito de assuntos legislativos a elas pertinentes;
do sistema judiciário, com a criação de varas especializadas
e definição de competências para julgamento de questões
de direitos humanos, além da conversão do STF em tribunal
de direitos humanos; do Ministério Públicos, através do
fortalecimento e ampliação das procuradorias da cidadania
e dos direitos humanos em todos os níveis e instâncias;
ademais, ainda em todos os poderes, a criação e fortalecimento,
entre outros órgãos, de ouvidorias e defensorias públicas.
Das Ações
45. Direitos
Humanos nas Diversas Políticas Públicas: Implica em
incidir para que os direitos humanos sejam constitutivos
do conjunto das políticas públicas. Ou seja, que as diversas
políticas públicas sejam políticas orientadas e que visem
a promoção dos direitos humanos.
46. Políticas
Públicas de Direitos Humanos: Implica em desenvolver
políticas específicas, complementares ou não às diversas
políticas públicas, que possam promover os direitos humanos,
tanto em atenção a grupos ou indivíduos vulnerabilizados
quanto, especialmente, como políticas universais.
47. Programas
Específicos de Proteção: Desenvolvimento de Programas
para grupos sociais específicos, para proteção de pessoas
em situações específicas, enfim, programas que atendam,
complementarmente e de forma dirigida às diversas exigências
de proteção (por exemplo, o Programa de Proteção às Vítimas
e Testemunhas Ameaçadas, Programa de Proteção a Defensores
de Direitos Humanos, e muitos outros).
6. QUE RELAÇÕES
TERIA O SNDH?
48. Não é demais
lembrar que o SNDH não poderá se constituir em mais um
sistema estatal. Ele precisa se configurar como uma esfera
pública (mais do que puramente estatal ou não-estatal).
49. O SNDH
constitui-se num Sistema aberto e, portanto, em estreita
relação com outros sistemas específicos de proteção e
de políticas públicas (por exemplo, proteção à Criança,
portadores de necessidades especiais, idosos, saúde, assistência
social, previdência, educação, justiça e segurança, defesa
do consumidor, entre outros).
50. Em termos
jurídicos, estaria em posição hierárquica superior, visto
que todos os outros, em tese são sistemas de proteção
de direitos específicos. No entanto, do ponto de vista
gerencial e administrativo, estaria em posição hierárquica
horizontal, de tal forma que agiria com ampla capacidade
de cooperação e coordenação de tal maneira a provocar
e ser provocado por eles. Esta conjugação entre verticalidade
e horizontalidade é um dos pontos mais difíceis de ser
equacionados, visto que poderia gerar gargalos e conflitos
que não viriam para contribuir com a efetivação dos direitos
humanos. Por isso, a tese que lançamos aqui precisa ser
profundamente discutida e aprimorada.
51. Como direitos
humanos pode gerar especificações de ação, mas também
dialoga com o conjunto das ações protetivas do Estado,
encontrar caminhos de convergência e de complementação
parece ser o grande desafio. Até porque, queremos que
os direitos humanos sejam mais do que um approach
de todos os demais temas.
7. COMO FICAM
OS ORGÃOS DO ESTADO NO SNDH?
52. O Estado
tem entre suas principais atribuições a promoção dos direitos
humanos. Obviamente que não o fará sozinho, dado que em
inúmeras situações acaba por ser o seu principal violador.
Daí que, os órgãos do Estado, antes de tudo, precisam
ser re-vocacionados, no sentido de entende-los em seu
conjunto, com especificidades e ênfases diferenciadas,
como agentes de promoção dos direitos humanos. Não se
trata de converter todos os órgãos do Estado em agentes
de direitos humanos, trata-se de direcioná-los especificamente
nesta perspectiva, além de remodelar, reforçar ou criar
outros que possam assumir especificamente esta tarefa.
Mesmo estes, terão uma cooperação estreita com os demais,
já que não os poderão substituir por completo.
53. O principal
instrumento de ação do Estado no campo da proteção dos
direitos humanos são as políticas públicas (não apenas
como instrumentos de execução, visto que se constituem
com base em marcos legais, exigindo, portanto, também
a presença e a vigilância permanente do legislador e do
magistrado). Neste sentido, a construção dessas políticas
precisa, em todos os campos, estar orientada pelos e para
a proteção dos direitos humanos. Além disso, é necessário
que se promovam políticas específicas de direitos humanos.
Novamente volta aqui a dificuldade de precisar o que é
específico de direitos humanos. No entanto, a linha geral
parece ser exatamente esta, direitos humanos em todas
as políticas públicas e políticas públicas de direitos
humanos. É necessário também avançar para precisar melhor
a interação entre os poderes do Estado, a fim de evitar
que, especialmente em caso de direitos como os Direitos
Humanos Econômicos, Sociais e Culturais permaneça a escusa
de que qualquer ação do Legislativo e do Judiciário poderiam
estar interferindo na autonomia do Poder Executivo, para
citar um exemplo.
54. Precisar
de forma consistente as tarefas de cada um dos poderes
do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), além
de considerar a condição de Estado federado (União, Estados
e Municípios) é um dos grandes desafios. Se há um campo
em que a independência e a complementaridade entre eles
precisam ser estreitas é no dos direitos humanos. No caso
dos poderes do Estado, o indicativo dado por Cançado Trindade,
que transcrevemos em epígrafe a este texto, pode nos dar
bons indicativos que, talvez, venham a exigir mudanças
estruturais na forma e na materialidade das configurações
e das ações. No caso da federação, evitar posturas que
sinalizem para um dos entes em detrimento dos outros,
é um desafio, visto que há tarefas e responsabilidades
comuns, mais do que concorrentes, mesmo que possam ser
especificadas tarefas para cada uma das esferas.
8. COMO FICAM
AS ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS NO SNDH?
55. O fortalecimento
da organização da sociedade de forma autônoma é requisito
fundamental para a proteção dos direitos humanos. Uma
sociedade civil forte, além de ser efetivação de um dos
direitos humanos, é exigência para avançar na proteção
do conjunto dos direitos. Daí que, as organizações não-governamentais
têm um lugar privilegiado no SNDH. Não complementar, nem
substitutivo, nem principal. É o lugar da participação
cidadã.
56. A participação
independente, autônoma e ampla em no máximo possível dos
instrumentos, dos mecanismos, dos órgãos e das ações do
SNDH constitui-se em requisito fundamental para que a
proteção se efetive de forma consistente. Até porque,
o SNDH não haverá de ser estatal, como já dissemos, e
sim haverá de ser público.
57. Uma das
tarefas fundamentais do SNDH deverá ser exatamente o respeito
e a promoção do fortalecimento da organização cada vez
mais ampla, plural e consistente da sociedade civil. Somente
dessa forma, teremos possibilidade de experimenta-lo como
esfera pública e não converte-lo em mais um organismo
do Estado.
58. Isto tudo
exige uma mudança de concepção e de prática da parte da
maior parte dos órgãos do Estado que muito facilmente
entendem a sociedade organizada como seu inimigo ou como
subsídio para sua legitimação. De outra parte, isto também
exige um alargamento da compreensão e das práticas da
sociedade civil, de tal forma a superar corporativismos
que pouco colaboram com perspectivas mais universalistas
de ação e de proteção, exigidas quando se trata de atuação
em direitos humanos.
59. Fortalecer
as organizações locais, ampliando sua presença é o grande
desafio colocado, já que a presença espraiada do
SNDH exigirá que a sociedade civil esteja presente em
todos os níveis. Qualificar, ampliar e fortalecer a capacidade
de articulação das diversas organizações é outro desafio,
a fim de tanto congregar a diversidade quanto coordenar
intervenções. Em suma, fortalecer a organização da sociedade
é fundamental, diria essencial, para que o SNDH um espaço
verdadeiramente de proteção dos direitos humanos.
60. Finalmente,
de certa forma as organizações não-governamentais haverão
de se constituir em interlocutores de demandas e de setores
sociais. Mas, mais do que isso é fundamental que seja
desenvolvida a capacidade para que estas demandas e setores
possam se converter em organização específica. Isto não
reduzirá nem retirará a tarefa de representação, haverá
sim de fortalece-la.
1. O presente documento
é uma contribuição aos debates do Grupo de Trabalho Nacional
instituído pela Resolução nº 35/2003,
do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
(CDDPH) em seminário interno realizado no dia 12/01/04,
em Brasília.
2. Mestre em Filosofia
(UFG-GO), coordenador nacional de formação do Movimento
Nacional de Direitos Humanos (MNDH), representante do
MNDH no Grupo de Trabalho Nacional.
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