Propuesta de Plan Operativo de Derechos Humanos del Ecuador

Derechos de los Detenidos César Duque Chasi / Raúl Naranjo Naranjo / Grimaneza Narváez Silva / Ramiro Rivadeneira Silva AAJ / UNESCO / ILDIS

Antecedentes

Las personas privadas de libertad (detención provisional, prisión preventiva, sentencias condenatorias, ubicación institucional de menores infractores¹), han visto vulnerados sus derechos, reconocidos por la Constitución Política, los instrumentos internacionales de derechos humanos y las leyes de la República, debido a situaciones de la más diversa índole, cuyo detonante está constituido, en términos generales, por la ausencia de una política criminal, que defina sus objetivos y mecanismos de actuación conforme a criterios uniformes. El vaivén político, los intereses del gobierno de turno, la manipulación y el mal entendimiento de la inseguridad ciudadana (concebida únicamente como un problema delincuencial en cuyo análisis se prescinde de problemas estructurales socio económicos), entre otros, han llevado a la implementación de mecanismos regulados por normas antagónicas y, sobre todo, desconocedoras de los principios que forman un Estado Democrático y de Derecho, lo que ha deslegitimado al sistema de justicia penal.

En materia penitenciaria, la ausencia de política criminal adquiere realidad y conculca la condición de seres humanos de quienes se encuentran privados de libertad. Jueces, fiscales, policías y defensores ausentes alimentan los establecimientos de privación de libertad en cantidades verdaderamente inmanejables. El abuso de la prisión preventiva, la no utilización de otro tipo de medidas cautelares, la persecución penal a ultranza y las detenciones inmotivadas, llevadas a cabo sobre la base de meras sospechas, constituyen en gran parte la sinrazón de la mayoría de las privaciones de libertad. Se atiende, generalmente, a criterios punitivos, estigmatizantes, selectivos, ejemplarizantes, etcétera, con abandono de los fines preventivos legítimos en el caso de la detención provisional y prisión preventiva, y rehabilitadores en el caso de las penas de prisión y reclusión.

Frente a esta inercia, producto de la indefinición de una política criminal respetuosa de los derechos y garantías individuales, quien sufre sus consecuencias se encuentra en absoluta desigualdad para resistir la imputación penal dirigida en su contra. Frente a todo un aparato de persecución (Ministerio Fiscal, policía, etcétera), nos econtramos con servicios de defensa inexistentes, insuficientes y/o inoperantes, que conculcan el principio en virtud del cual debe existir un equilibrio procesal. Sin él, es vano hablar de un Estado Democrático y de Derecho.

Las falencias apuntadas adquieren realidad en el encierro. Treinta y tres centros carcelarios aparentemente son insuficientes para albergar a las casi diez mil personas privadas de libertad, quienes en su mayoría se encuentran con prisión preventiva. Esa insuficiencia es fiel reflejo de la ausencia de una política criminal congruente y uniforme y que por ello no es únicamente de orden físico, la vida en la cárcel está caracterizada por hacinamiento, insalubridad, promiscuidad, etcétera.

Los treinta y tres centros no fueron construidos para albergar a detenidos, no tienen la infraestrucura básica necesaria como alcantarillado, servicios higiénicos, instalaciones eléctricas, entre otros, situación que les impide vivir como seres humanos. Por otro lado, los servicios laborales, educativos, de salud física y psicológica, por señalar solo algunos, son insuficientes, cuando no inexistentes. A esto se suma, además, una desordenada estructura administrativa, no solo de los centros, sino también de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social, producto también de la indefinición de una política criminal, que impide a las personas privadas de libertad conocer la normativa que regula el centro en que permanecen, reinando de esta forma un caos en las relaciones de los internos con las autoridades. Cabe mencionar que a pesar de que existe un Código de Ejecución de Penas y Rehabilitación Social, resulta insuficiente para el ordenamiento administrativo puesto que no existen reglamentos internos que regulen la organización funcional.

A pesar de que se ha propuesto mecanismos para procurar la rehabilitación social de las personas privadas de libertad, su ejecución ha sido una suma de fracasos tras fracasos. Y ello es lógico si se toma en consideración que mientras exista un órgano persecutor a ultranza, mientras existan judicaturas que abusan de la prisión preventiva, mientras quienes sufren el encierro no conozcan sus derechos y las reglas del juego en el establecimiento del que forman parte, mientras se dicten disposiciones con cargas punitivas elevadas, mientras no existan alternativas al proceso y a la pena, etcétera, la situación no va a cambiar. El hacinamiento, la promiscuidad, la violación de derechos y garantías fundamentales constituirá la regla.

Un gran número de personas que han estado privadas de libertad regresan a prisión. Esto se debe principalmente a la estigmatización, persecución policial, mimetización de que es víctima la persona que obtiene la libertad, así como el fracaso de los procesos rehabilitadores que se han intentado y el éxito del proceso degenerativo de nuestro sistema penitenciario, aprehendido por muchos, y con justa razón, como una escuela de delito, como un productor de resentimiento social, como un reproductor de la violencia; aprehensión que, por cierto, ha hecho a muchos afirmar que el sistema de justicia penal no es más que un fiel reproductor de los esquemas de violencia social.

En nuestros centros los sentenciados y los procesados (quienes por mandato constitucional están sujetos a la presunción de inocencia) se encuentran compartiendo los mismos espacios carcelarios. Existe un 30% de detenidos que han recibido sentencia condenatoria, pero, el hecho de que no más del diez por ciento de las personas privadas de libertad se encuentren cumpliendo una pena, con sentencia firme y ejecutoriada, revela la ineficiencia de todo el sistema de administración de justicia penal y justifica la deslegitimación de que es objeto.

Los operadores del sistema de justicia penal no son idóneos en su mayoría. Los guías penitenciarios no capacitados, ni en cuanto a sus deberes, ni en cuanto a los derechos de los internos; abuso de poder; maltrato; funcionarios penitenciarios ayunos de un proceso capacitador; ausencia de criterios científicos en la toma de decisiones; compadrazgo y política en el nombramiento del personal, en todos los niveles; corrupción, etcétera, constituyen deficiencias que se suman a una interminable cadena de desaciertos de las distintas agencias de control penal del Estado.

El sistema de justicia penal, como entidad abstracta integrada por el proceso de creación de leyes y por sus mecanismos de aplicación y ejecución debe ser abordada de modo integral. Nada se gana, o quizás muy poco, si las acciones que se emprendan no responden a una política criminal uniforme y consciente de las limitaciones del Estado, que si bien debe procurar la seguridad de sus habitantes no debe con ese pretexto conculcar los derechos y garantías de las personas privadas de su libertad.

Plan Operativo de Acción 1999 - 2003

Objetivos	Resultados	Acciones
Contar con una legislación que respete los derechos y garantías de los detenidos para que los rehabilite y reincorpore.	Cumplimiento y exigibilidad de los derechos de los detenidos y su adecuada reincorporación.	1.1 Adecuar y armonizar la legislación penal y penitenciaria de acuerdo a la Constitución y los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador.
Contar con un Sistema Penitenciario que respete al detenido como un sujeto de derechos.	Mejoramiento de Sistema Penitenciario actual.	2.1 Promover investigación científica del Sistema Penitenciario y fortalecer la planificación y estadísticas de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social. 2.2 Tecnificación administrativa del Sistema Pemitenciario. 2.3 Diseño y aplicación de programas de profesionalización, formación, capacitación y actualización para operadores penitenciarios.
Que los internos y liberados dispongan de atención integral para su reincorporación.	Crecimiento personal de internos y liberados.	3.1 Elaborar, fortalecer e implementar modelos de atención en áreas de atención salud, trabajo, educación, recreación, disciplina, espiritual, espiritual y jurídico.
Sensibilizar a la sociedad sobre el delito y el delincuente.	Sociedad más comprensible que preste apoyo para la recuperación de los internos y liberados.	4.1 Campañas de difusión y sensibilización de la sociedad para que comprenda la problemática del delito, la delincuencia y la estigmatización.

Operativización de las acciones

1.1 Adecuar y armonizar la legislación penal y penitenciaria de acuerdo a la Constitución y los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador

1. Contratación de una Consultoría que trabaje sobre posibles derogaciones, reformas, creaciones, ampliaciones y/o armonizaciones de normativas legales vigentes en el país, tales como el Código Penal, Código de Procedimiento Penal, Código de Ejecución de Penas y Reglamentos, entre otros cuerpos legales. Esta Consultoría deberá estudiar los proyectos de reformas.

1.1. Esta consultoría deberá considerar, entre otros, los siguientes aspectos:

1. Se trata de una reforma integral del Sistema de Administración de Justicia Penal. Por ello, debe considerarse a todos los operadores de ese sistema (jueces, fiscales, defensores, policías, personal penitenciario, etcétera), todas las leyes que regulan la actividad (códigos Penal, de Procedimiento Penal, de Ejecución de Penas, entre otros).
2. Instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Para la formulación de la propuesta de reforma se debe considerar instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de personas privadas de libertad tales como las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, Reglas de Riad, Reglas de Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores, Reglas de Tokio, entre otros instrumentos internacionales.
3. Derecho penal mínimo. Se debe procurar la mínima intervención penal del Estado en la solución de conflictos mediante la descriminalización de conductas que causan un mínimo daño social.
4. Alternativas al proceso penal (aplicación de criterios de oportunidad, suspensión del proceso a prueba, conciliación, etcétera). Una de las causas para que exista un alto porcentaje de presos sin sentencia (70% de las personas privadas de libertad) está constituida por el enorme número de procesos que se tramitan en los despachos judiciales. Por ello, se debe procurar el establecimiento de mecanismos alternativos de solución de conflictos en materia penal.
5. Oralidad. Se debe exigir el cumplimiento de procedimientos orales en el proceso penal, tanto para decidir acerca de la situación jurídica del imputado, como para la resolución de las cuestiones propias de las alternativas al proceso y para la celebración del debate y el dictado de la sentencia, dando cumplimiento así a lo estipulado en la Constitución Política.
6. Limitar el uso de la prisión preventiva, esta medida debe utilizarse únicamente para casos que así lo requieran conforme a parámetros restrictivos muy bien definidos. Se incluirá otro tipo de medidas cautelares tales como la caución juratoria que permitan a las personas de escasos recursos abandonar la prisión. En todo caso, es deseable eliminar la pena privativa de libertad para contravenciones.
7. Reivindicar a la víctima. Se debe procurar la intervención de la víctima en el proceso. Además, debe implatarse criterio de atención integral a las personas que han sufrido lesiones en su derechos.
8. Penas alternativas. Se debe contemplar el establecimiento de penas distintas de las de prisión y reclusión (que en definitiva son lo mismo), de manera tal que se reduzca el número de personas privadas de libertad.
9. Limitar la intervención de la policía en la determinación de la responsabilidad penal. La policía debe constituirse en un auxiliar de quien investiga el delito, en este caso los Fiscales. Sus actuaciones deben ser imparciales y en ningún caso deben hacer juicios sobre la responsabilidad penal de las personas. Se debe prohibir a la policía la recepción de declaraciones de testigos y, sobre todo, la recepción de la declaración de la persona a la que se le imputa un hecho, sin la presencia de su abogado defensor, caso de no tenerlo es obligación de la policía solicitar la presencia de un defensor público. Además, debe respetar el derecho al silencio del imputado.
10. Estructura del sistema penitenciario, de acuerdo a los preceptos legales vigentes, partiendo del respeto de los derechos humanos de los detenidos y en concordancia con los instrumentos internacionales: Reglas Mínimas de Tratamiento para los Reclusos de las Naciones Unidas, etcétera, elaboración de un nuevo ordenamiento legal del Sistema Penitenciario, en el que se incluya la presencia de jueces de ejecución penal.
11. Políticas de rehabilitación y reincorporación social que tengan el carácter de públicas.
12. Elaboración de un reglamento para el funcionamiento del Comité Interinstitucional de Coordinación y Seguimiento del Plan Operativo.

1.2. La consultoría estará a cargo de una Comisión interdisciplinaria conformada por miembros de organizaciones de derechos humanos y expertos en materia penal y penitenciaria.

1.3. La Consultoría deberá ser realizará en el término de un año.

2. Abrir los resultados de la Consultoría a debate social, en tres talleres regionales: Quito, Cuenca y Guayaquil, con el fin de generar consensos y validar la misma.

Participarán de este debate las siguientes instituciones y organizaciones:

1. Fiscalia General de la Nación.
2. Función Judicial.
3. Colegios de Abogados.
4. Facultades de Jurisprudencia.
5. Defensoría del Pueblo.
6. Consejo Nacional de Rehabilitación Social.
7. Policía Nacional.
8. Tribunal Constitucional.
9. Organizaciones No Gubernamentales de Derechos Humanos, no vinculadas en el proceso de consultoría.

3. En base a los consensos y validación de los resultados de la consultoría, se deberá elaborar una propuesta definitiva.

4. Presentar la propuesta definitiva al Congreso Nacional. Para ese fin se comprometerá a instituciones y personas representativas en materia penal y penitenciaria, que participen activamente en la presentación de la propuesta al Congreso y continúen impulsando procesos de discusión con la Comisión Legislativa respectiva, dando seguimiento a la propuesta hasta su aprobación, realizando un monitoreo constante que permita su tramitación en forma ágil.

5. Movilizar a la sociedad civil para que ejerza presión sobre las Comisiones Legislativas y el Congreso Nacional, para que discutan la propuestas y se pronuncie.

6. Creación de un Comité Interinstitucional de Coordinación y Seguimiento del Plan Operativo sobre Detenidos, que se encargue de la implementación del mismo, de exigir su cumplimiento y evaluar los resultados para introducir cambios o reajustes en el mismo, vigilando que el plan se enmarque dentro del respeto de los derechos y garantías de los detenidos, además de colocar el tema penitenciario en la agenda nacional, como una política pública, para lograr la asignación de recursos estatales y la cooperación internacional.

El Comité de Coordinación se conformará con la representación de un delegado de:

• La Comisión de Derechos Humanos del Congreso Nacional.
• El Consejo Nacional de Rehabilitación.
• La Fiscalía General de la Nación.
• Las organizaciones no gubernamentales.
• Las personas privadas de libertad.

El Comité de coordinación será autónomo y se regirá por un reglamento elaborado por la Consultoría.

2.1 Promover investigación científica del Sistema Penitenciario y fortalecer la planificación y estadísticas de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social

Realizar un FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) interinstitucional del Sistema Penitenciario Ecuatoriano, con la participación de los miembros del Consejo Nacional de Rehabilitación Social, Director Nacional de Rehabilitación Social, los directores departamentales, jefes de sección y directores de los centros de rehabilitación social, organismos gubernamentales y personas de la sociedad civil conocedores del tema, en función de objetivos para establecer los desafíos, potenciar sus recursos y proyectar su desarrollo. Dentro de la estructura del Sistema Penitenciario se debe contemplar la creación de unidades de planificación, investigación criminológica y penitenciaria y la de estadísticas criminales.

Promover una cultura de investigación criminológica y penitenciaria, incentivando a profesionales, estudiantes y personas que tengan interés en la materia, a través de convenios con las universidades, organismos internacionales , instituciones públicas y privadas, medios de comunicación para conocer la realidad del fenómeno delincuencial en el país y plantear estrategias para su disminución.

2.2 Tecnificación administrativa del Sistema Penitenciario

Establecer procesos de modernización de la institución penitenciaria en lo administrativo.

Transformar los procesos de administración de los centros de rehabilitación social.

Promover la organización institucional de proyectos, con planes estratégicos para un desarrollo sostenible, redefiniendo las prioridades en el uso de los recursos financieros, económicos y sociales.

Superar las formas burocráticas de organización, con el fin de que resulten ágiles y con procesos eficientes, planificados y evaluados.

Integrar un equipo de trabajo de los mandos superiores con el fin de que conozca y resuelva asuntos técnicos que atañan a los derechos de los detenidos.

Establecer el análisis de costo efectividad y el análisis de costo beneficio, en las acciones que se ejecuten en los centros de rehabilitación social.

2.3 Diseño y aplicación de programas de profesionalización, formación, capacitación y actualización para operadores penitenciarios

Desarrollar un proceso de formación de funcionarios y empleados del sistema penitenciario en áreas prioritarias:

• Investigación criminológica y penitenciaria.
• Estadísticas criminales.
• Planificación estratégica.
• Administración pública.
• Administración penitenciaria.
• Gerencia de proyectos.

Establecer las formas de ejecución de los programas y los responsables de los mismos.

Posterior a los programas de formación, establecer el sistema de evaluación permanente, que retroalimente los procesos.

Creación de un instituto de formación, capacitación y actualización penitenciaria.

3.1 Elaborar, fortalecer e implementar modelos de atención en áreas de salud, trabajo, educación, recreación, disciplina, espiritual y jurídico

Para operativizar los modelos de atención debe incluirse en ellos un enfoque individual y familiar del interno, con visión de género.

Mejorar y adecuar la infraestructura carcelaria para que los modelos de atención que se implementen puedan ejecutarse.

Fortalecer los departamentos jurídicos, de diagnóstico y evaluación y tratamiento para que tramiten los casos o se les aplique las disposiciones legales vigentes y asistencia social a los procesados, y a quienes estando sentenciados se les facilite el tratamiento penitenciario que requieran los detenidos, y se les otorgue los beneficios de ley.

Formular y desarrollar proyectos de acción conjunta entre el sistema penitenciario y las ONG's en campos relacionados con la atención de las personas recluídas.

Generar nuevos modelos de ejecución penal de acuerdo a los ejes establecidos en la legislación nacional e internacional.

Establecer un programa de clasificación y ubicación poblacional de acuerdo a la realidad de infraestructura del Sistema Penitenciario Ecuatoriano.

Establecer niveles de atención diferenciada para detenidos con alteraciones mentales y enfermos terminales (sida, cancer, etcétera).

Diseñar y ejecutar programas de asistencia social para liberados y sus familiares y realizar el seguimiento post-penitenciario para exigir que se cumplan los derechos de los liberados.

Evaluación y retroalimentación periódica de los programas de atención.

Establecer el análisis de costo efectividad y el análisis de costo beneficio, en los proyectos que se ejecuten en los centros de rehabilitación social.

4.1 Campañas de difusión y sensibilización de la sociedad para que comprenda la problemática del delito, la delincuencia y la estigmatización

Promover espacios de discusión, con todos los actores sociales, sobre la violencia y el fenómeno delincuencial en el Ecuador, sus causas y posibles soluciones.

Abrir espacios de discusión sobre el sistema penitenciario, para conocer sus fortalezas y debilidades y buscar estrategias para su mejoramiento, con el fin de lograr que el tema se convierta en un tema políticamente relevante y socialmente significativo.

Sensibilizar a la comunidad nacional para que apoye en los nuevos modelos de atención para las personas privadas de libertad, dentro del marco de respeto a los derechos humanos.

Organizar talleres locales, regionales y nacionales con las autoridades de justicia penal para debatir sobre diversos temas relacionados con el delito, el delincuente, la pena y su ejecución.

Evaluación, seguimiento y ajuste del Plan Operativo de los Derechos de los Detenidos

Para la evaluación, seguimiento y ajuste de este Plan Operativo, se deberá organizar una Comisión permanente de los Derechos de los Detenidos, la cual estará integrada paritaria y descentralizadamente, por representantes del Estado y la sociedad civil involucrada en este plan.

La Comisión de los Derechos de los Detenidos deberá coordinar sus acciones con los restantes integrantes del Plan Operativo de Derechos Humanos; elaborar los cronogramas de actividades respectivos, así como los indicadores de financiamiento y gastos, y los indicadores de resultados, entre otros.

Además, para el primer trimestre del año 2002, esta Comisión deberá preparar un documento que resuma las acciones en marcha y/o concluidas del Plan Operativo de los Derechos de los Detenidos.

Este documento deberá formar parte del Plan Nacional de Derechos Humanos. Resultados 2003, que los actores involucrados, tanto del Estado y la sociedad civil, deberán dar a conocer al país.

Nota

¹ En el Ecuador los menores infractores no se incluyen en el sistema penal y penitenciario, sino que están sujetos a un régimen especial a cargo del Ministerio de Bienestar Social.